CC BY
118
зывается код выбранной книги. В ответном сообщении дается WAP-ссылка, переход на которую позволяет скачать книгу в мобильный телефон. Ссылка на страницу скачивания является доступной на протяжении одной недели. Помимо стоимости книги, требуется оплатить также Интернет-трафик сотовой компании.
Несмотря на то, что можно прогнозировать усиление конкурентного давления электронных книг на традиционные книги, тем не менее, традиционная и электронная книги еще долго будут сосуществовать на рынке в качестве двух версий носителя контента со своими достоинствами и недостатками. Представляет интерес мнение главы Amazon Дж.Безоса, ко-
торый указал на эффект синергии продаж устройств для чтения электронных книг со сбытом печатных книг. В своем интервью, появившемся в газете «Washington Post» 29 января 2009 г., он обратил внимание на то, что «те, кто приобретают устройства для чтения, не только не отказываются от обычных книг, они покупают их больше, чем обычно. Выявленное соотношение таково: на 1,6-1,7 покупаемых электронных книг приходится одна дополнительно приобретенная книга в печатной версии».
Литература: 1. http://www.adbookfair.german-pavillion.com
МОДЕЛЬ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ОСОБЫХ УСЛОВИЯХ
Н.в. РУМЯНЦЕВ,
кандидат юридических наук Научная специальность: 12.00.11 — Судебная власть, прокурорский надзор,
организация правоохранительной деятельности
Аннотация. В статье рассматриваются особенности системы управле-ния органами внутренних дел в особых условиях, а именно при введении специальных административно-правовых режимов. Автором обосновывается перечень мероприятий необходимых для эффективной подготовки ОВД к действиям в особых условиях, а также факторы, влияющие на эффективность деятельности ОВД в условиях специальных административно-правовых режимов.
Ключевые слова: управление ОВД, уровни управления, особые условия деятельности ОВД, специальные административно-правовые режимы.
MODEL OF FORMATION OF AN EFFECTIVE CONTROL SYSTEM OF LAW-ENFORCEMENT BODIES IN SPECIAL CONDITIONS
N.V. RUMJANTSEV,
candidate of law sciences
Annotation. In article features of a control system by law-enforcement bodies in special conditions are considered, namely at introduction special is administrative-legal regimes. The author proves the list of actions of law-enforcement bodies necessary for effective preparation for actions in special conditions, and also the factors influencing efficiency of activity of law-enforcement bodies in the conditions of special is administrative-legal regimes.
Keywords: management of law-enforcement bodies, management levels, special conditions of activity of the law-enforcement bodies, special is administrative-legal regimes.
Анализ практики управления органами внутренних дел (далее — ОВД) показывает, что в особых условиях, а именно при введении специальных административно-правовых режимов (не только криминального характера), система управления ОВД должна иметь, как минимум, три уровня управления.
Первый уровень, тактический, наиболее простой, включает в себя силы и средства территориальных ОВД и внутренних войск (далее — ВВ). Создаваемый оперативный штаб имеет устоявшуюся и проверенную практикой структуру. Его руководителем является начальник ОВД как старший оперативный начальник. По усмотрению руководителя оперативного штаба могут назначаться заместители по другим направлениям работы (раскрытие преступлений, охрана общественного порядка, предварительное следствие, кадровое и тыловое обеспечение и т.д.). Оперативный штаб должен иметь все необходимые полномочия и нести всю полноту ответственности за принимаемые решения.
Второй уровень, региональный, является более высоким по сравнению с предыдущим и значительно отличается от него. На сегодняшний день в практической деятельности региональный уровень применяется крайне редко, хотя в последние годы получает все большую научную проработку.
Третий уровень, федеральный, применяется в случае введения специального административно-правового режима на всей территории Российской Федерации.
Совершенствование деятельности органов внутренних дел современной России неразрывно связано с использованием положительного опыта полиции зарубежных стран, в том числе и по обучению и подготовке кадров. Укрепление взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с полицейскими ведомствами других стран способствует борьбе с транснациональной преступностью и международным терроризмом.
Система органов внутренних дел Российской Федерации не полностью адаптировалась к новым экономическим и социальным условиям переходного периода и вследствие этого не может продемонстрировать того сочетания силы и гибкости, которые необходимы для поддержания должного уровня стабильности в сфере правопорядка в быстро меняющейся социальной и криминологической ситуации, особенно в части адекватного и оперативного реагирования на новые феномены противоправного поведения. Проводимая реформа МВД призвана преодолеть указанные недостатки.
По мнению автора, реформирование органов внутренних дел должно одновременно осуществляться в двух взаимосвязанных направлениях: организационном и функционально-правоохранительном.
Организационное направление, основная цель которого — создание условий, обеспечивающих осуществление органами внутренних дел эффективной правоохранительной деятельности.
Функционально-правоохранительное направление, основная цель которого — обеспечение режима законности как в обществе в целом, так и в деятельности органов внутренних дел в частности.
Преобразования в рамках организационного направления, в свою очередь, могут быть сведены к трем составляющим:
а) структурной;
б) кадровой;
в) социально-гарантирующей.
Под структурной составляющей преобразований в рамках организационного направления следует понимать создание структурных подразделений, обладающих компетенцией, достаточной для решения современных задач в сфере охраны права. Необходимость структурной перестройки в системе органов внутренних дел обусловлена наличием проблемы пересекающихся и дублирующих компетенций. Эта проблема заключается, во-первых, в пересечении функций различных подразделений органов внутренних дел и, во-вторых, в дублировании функций других служб, т.е. в том, что исполнение одних и тех же функций нередко возлагается на несколько подразделений или служб. Все вновь создаваемые подразделения должны иметь четко очерченные компетенции, дополняющие, а не дублирующие компетенции уже существующих подразделений.
Под кадровой составляющей в рамках организационного направления следует понимать обеспечение кадрового потенциала органов внутренних дел, способного решать задачи, определяемые компетенцией структурных подразделений. Кадровая проблема в органах внутренних дел осложняется, прежде всего, массовым оттоком квалифицированных кадров из системы органов. Одновременно приходится констатировать, что невысокий престиж службы в милиции приводил к тому, что до недавнего времени в органы внутренних дел принимали тех, кто изъявлял желание служить, а не тех, кто этого действительно достоин.
Представляется, что для решения названной проблемы следует:
разработать систему критериев отбора наиболее достойных кандидатов, поступающих на службу в органы внутренних дел;
создать действенный механизм удержания на службе квалифицированных кадров.
Под социально-гарантирующей составляющей в рамках организационного направления следует понимать создание действующей системы социальных
гарантий для сотрудников органов внутренних дел и членов их семей. Диссертант выделяет два направления гарантийных механизмов: с одной стороны, создание условий для эффективной профессиональной деятельности, с другой — социальную защиту сотрудников органов внутренних дел и членов их семей и действенную социальную заботу о них.
Существующая в настоящее время система гарантий имеет немало пробелов, в частности в отношении гарантий семьям сотрудников, погибших при исполнении служебного долга. Многие декларированные гарантии не реализуются на практике вследствие отсутствия финансирования.
Представляется, что для решения названной проблемы следует:
развивать действующую систему гарантий; законодательно закрепить ответственность должностных лиц, по вине которых происходит нарушение прав сотрудников органов внутренних дел, и создание судебных прецедентов по отстаиванию нарушенных прав сотрудников.
Преобразования в рамках функционально-правоохранительного направления реформирования органов внутренних дел, с точки зрения автора, должны осуществляться в двух сферах: во внешней и внутренней.
Во внешней сфере осуществляется деятельность органов внутренних дел по профилактике, пресечению, раскрытию правонарушений и привлечению к ответственности правонарушителей, не являющихся сотрудниками органов внутренних дел. В рамках внешней правоохранительной деятельности должна решаться проблема взаимодействия органов внутренних дел и населения.
Одна из сторон указанной проблемы, в частности, заключается в неверии граждан в способность сотрудников органов внутренних дел защитить их от противоправных действий, в том случае, если они будут в дальнейшем выступать в качестве свидетелей, или просто сообщат о совершенном преступлении.
Другая сторона данной проблемы состоит в том, что граждане не верят в способность органов внутренних дел обеспечить возмещение им материального ущерба, вызванного чьими-либо противоправными действиями. Проблема может быть решена совершенствованием существующего законодательства в сфере защиты прав потерпевших и свидетелей, а также созданием механизма реализации ст. 52 Конституции Российской Федерации, согласно которой права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом, а государство обязано обеспечивать потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Необходимо принять правовые меры к
обеспечению реального исполнения решений о возмещении или компенсации причиненного потерпевшему вреда1.
Во внутренней сфере должна осуществляться деятельность по обеспечению законности в деятельности самих органов внутренних дел. В контексте данного направления особую значимость приобретает противодействие коррупции среди сотрудников органов внутренних дел. Эта проблема не может быть решена изнутри МВД России, она требует решения извне. Для ее решения необходимо принятие комплекса нормативно-правовых актов федеральными органами государственной власти.
Автор отмечает огромные возможности для международного сотрудничества в области профессионального обучения. Признавая значение контактного обучения, многого можно достичь с помощью дистанционного обучения по Интернет-технологиям.
Таким образом, необходимо отметить, что:
1) при подготовке ОВД к действиям в особых условиях следует предусматривать такие мероприятия, как: организацию ведения адресно-справочной работы; поиск без вести пропавших; опознание людей и трупов; восполнение потерь личного состава;
2) при возможных материальных потерях следует принять участие в учете этих потерь, организации контроля и распределения среди пострадавшего населения имеющихся ресурсов, подвозе резервов;
3) при возможном заражении необходимо предусмотреть обеспечение личного состава средствами индивидуальной защиты, контроля за степенью заражения, средствами дезинфекции и санитарной обработки;
4) в случаях угрозы возникновения пожаров, следует проверить наличие пожарной техники и оборудования, средств индивидуальной защиты;
5) в случаях, если стихийное бедствие сопровождается затоплением, необходимо иметь в запасе спасательные средства, плавсредства, технику для возможной эвакуации населения. Личный состав ОВД должен быть готов к охране оставленного без присмотра жилья и охране общественного порядка в районе эвакуации.
В этой связи возникает необходимость целенаправленного обучения личного состава органов внутренних дел к действиям в данных условиях, основными формами которого являются теоретические и практические занятия, тренировки, учения, игры. Высшей формой обучения личного состава органов внутренних дел к действиям в чрезвычайных ситуациях техногенного характера является проведение учений (оперативных, тактических, командных), в результате которых не только теоретически, но и практически в условиях, приближенных к чрезвы-
чайным, проверяется реальность разработанных планов к действиям в этих ситуациях.
Как показывает практика, учения являются высшей формой оперативной и профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел в действиях при чрезвычайных ситуациях техногенного характера.
В процессе учений отрабатываются всевозможные аспекты деятельности при чрезвычайных ситуациях техногенного характера в условиях, реально приближенных к экстремальным, проверяется реальность разработанных планов не только в теоретическом варианте, но и в практическом применении сил и средств, управлении структурными подразделениями органов обеспечения общественной безопасности.
В ходе анализа правоприменительной практики действия органов внутренних дел в особых условиях были определены проблемные вопросы, требующие межведомственного согласования. В частности, назрела необходимость обеспечить воинские части и подразделения, участвующие в охране радиационно-опасных предприятий, средствами радиационной разведки, дозиметрического контроля и специальной одежды, применяемой персоналом АЭС; пересмотреть действующие во внутренних войсках и органах внутренних дел нормы положенности приборов радиационно-химиче-ской разведки и дозиметрического контроля, средств индивидуальной защиты, произвести бронирование наиболее уязвимых мест на АЭС, в том числе и мест несения служб нарядами и караулами.
По нашему мнению, самым слабым звеном в подготовке личного состава к действиям при чрезвычайных ситуациях является недостаточная материально-техническая обеспеченность специальной техникой, оборудованием и средствами.
В связи с тем, что на место техногенной аварии, катастрофы, как правило, первыми прибывают сотрудники полиции, отсутствие у них специального оборудования, индивидуальных средств защиты может привести к негативным последствиям для жизни и здоровья как самих сотрудников полиции, так и пострадавших граждан. На наш взгляд, на уровне Министерства внутренних дел Российской Федерации необходимо разработать и утвердить перечень необходимого оборудования и специальных средств на случай чрезвычайных ситуаций техногенного характера, комплекты которых должны находиться в дежурных частях органов внутренних дел, а также в служебных автомобилях дорожно-патрульной службы ГУОБДД, патрульно-постовой службы, вневедомственной охраны и т.д., взяв за основу нормы положенности для аварийно-спасательных служб МЧС России, переработав их применительно к органам внутренних дел.
В комплект в обязательном порядке должны входить гидравлические ножницы для резки металла, огнетушитель, специальная лента для ограждения локального места происшествия и т.д.
Подводя итоги вышеизложенного, можно сделать вывод, что деятельность органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях техногенного характера представляет собой сложный динамический процесс решения взаимодействующих друг с другом задач в едином комплексе.
Обеспечивающими факторами в их решении, являются:
• создание полномочного, межотраслевого органа управления (в данном случае оперативного штаба), способного обеспечить эффективную работу как по подготовке органов внутренних дел, так и при организации непосредственных их действий в чрезвычайных ситуациях техногенного характера;
• степень готовности подразделений и служб органов внутренних дел к функционированию в условиях чрезвычайной ситуации техногенного характера;
• отработанное взаимодействие между различными формированиями органов внутренних дел с местными органами государственной власти и управления, а также с приданными силами;
• психологическая и профессиональная готовность личного состава органов внутренних дел к работе в экстремальных условиях;
• полное и своевременное обеспечение подразделений органов внутренних дел, участвующих в предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, необходимыми техническими и специальными средствами, а также средствами защиты личного состава.
Основные направления совершенствования деятельности ОВД в особых условиях: развитие правовой базы функционирования системы, создание таких правовых и организационных предпосылок для перехода на новую организационно-штатную структуру, которая бы обеспечила гибкость и восприимчивость к резким изменениям оперативной обстановки, учитывала бы интересы и компетентность как федеральных органов, так и органов внутренних дел субъектов Российской Федерации.
Решать проблему управления в особых условиях необходимо не только путем перестройки функциональной структуры и повышения квалификации управленческих кадров, но и перехода к новой «управленческой парадигме». Под ней понимается система взглядов, базирующихся на основе ситуационного управления, согласно которым построение системы управления в чрезвычайных ситуациях (далее — ЧС) есть отклик на различные по своей
природе воздействия внешней среды. При этом система управления в ЧС рассматривается как открытая система. Основные предпосылки ее успешного функционирования должны определяться не внутри, а вне ее, т.е. эффективность функционирования системы связывают с тем, насколько она удачно реагирует на внешнее окружение, насколько устойчива к неожиданным изменениям внешней среды, в том числе стратегическим, насколько эффективно использует потенциальные возможности, в том числе и различные резервы.
При сложной и изменчивой внешней среде структура системы управления в особых условиях, прежде всего, должна быть гибкой и адаптивной. В отличие от организационных механизмов традиционных систем аналогичные механизмы систем управления в особых условиях должны быть приспособлены к определению новых проблем и выработке новых решений в большей степени, чем к контролю уже принятых решений и их реализации. В рамках структур таких систем управления должна быть обеспечена возможность максимальной концентрации всех ресурсов, объединения информационных, организационных и других типов резервов для ликвидации в кратчайшие сроки создавшейся экстремальной ситуации.
В рамках структуры системы управления в особых условиях должно быть реализовано совместное использование двух, казалось бы, взаимоисключающих принципов: единоначалия (единства полномочий и ответственности) и распределенных полномочий и ответственности, что обеспечивает проведение согласований и консультаций, а также создает условия для устранения неизбежных конфликтов и разногласий. Руководитель в системе управления по предупреждению наступления условий и факторов введения того или иного специального административно-правового режима несет персональную ответственность за состояние дел, однако в работе штаба, в котором решаются вопросы взаимодействия и координации между руководителями различных уровней и зон развития внештатных ситуаций, реализуется принцип распределенной ответственности. Это обеспечивает его минимальное вмешательство в оперативную деятельность руководителей нижестоящих уровней.
Организационная структура в особых условиях должна быть иерархической. Ее различные элементы участвуют в установлении целей и задач и совместными усилиями добиваются их реализации, иначе говоря, это структура с локальной автономией и глобальной координацией.
Обязанности по управлению в особых условиях принимает на себя группа лиц из высшего руководства, располагающая необходимыми полномочиями
и ресурсами для того, чтобы можно было немедленно приступить к оперативным действиям.
Успешность деятельности руководителей по выработке адекватных управленческих решений во многом зависит от уровня их осведомленности. При низких уровнях осведомленности прибегают к методам экспертных оценок. При ее более высоких уровнях можно использовать количественное прогнозирование, моделирование и оптимизацию.
При этом существуют три направления принятия решений:
получение дополнительной информации, увлечение осведомленности и понимания ситуации;
внедрение мероприятий, направленных на увеличение гибкости организации;
выбор необходимых мероприятий для отражения опасности или использования всех имеющихся возможностей для ликвидации последствий введения специального режима.
Стратегия гибкости, необходимая в особых условиях, ориентирована на повышение эффективности принятия ответных мер в широком спектре возможных неблагоприятных изменений (в отличие от стратегии непосредственной реакции на конкретное возмущение). Для повышения гибкости управления необходимы: стиль руководства, его психологическая готовность к встрече с незнакомыми явлениями; повышение творческой активности сотрудников и их способности решать новые проблемы; использование сотрудников, владеющих различными специальностями и имеющих различные квалификации; повышение уровня осведомленности сотрудников; гибкая структура всех функциональных и обеспечивающих подсистем.
Особую важность приобретает гибкость подсистем материально-технического снабжения. Информации о возможном источнике угрозы достаточно для того, чтобы разработать программу активной подготовки системы материально-технического обеспечения. Таким образом, значительная часть мер, разработанных на основе данных о возможности появления той или иной ЧС, при обеспечении требуемого уровня гибкости может быть принята задолго до того, как опасность наступления установленных условий и факторов станет явной.
Создание еще одного бюрократического аппарата для раннего предупреждения и планирования ликвидации последствий специального режима на этом этапе представляется спорным. Наиболее целесообразными и перспективными направлениями являются функциональная перестройка и укрепление существующих структур и механизмов соответствующими службами и постоянным руководящим звеном.
Особое внимание и усилия должны быть направлены не просто на охрану общественного по-
рядка и борьбу с преступлениями, число которых значительно возрастает в таких ситуациях. Важнейшая задача органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях — оказание неотложной помощи пострадавшим.
Изложенное позволяет сделать следующие выводы:
1. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях техногенного характера представляет собой сложный динамический процесс решения взаимодействующих друг с другом задач в едином комплексе. Решающими факторами, обеспечивающими управление ОВД на этом направлении, являются:
• создание полномочного, межотраслевого органа управления (в данном случае оперативного штаба), способного обеспечить эффективную работу, как по подготовке органов внутренних дел, так и при организации непосредственных их действий в чрезвычайных ситуациях техногенного характер;
• степень готовности подразделений и служб органов внутренних дел к функционированию в условиях чрезвычайной ситуации техногенного характера;
• отработанное взаимодействие между различными формированиями органов внутренних дел с местными органами государственной власти и управления, а также с приданными силами;
• психологическая и профессиональная готовность личного состава органов внутренних дел к работе в экстремальных условиях;
• полное и своевременное обеспечение под-
разделений органов внутренних дел, участвующих в предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, необходимыми техническими и специальными средствами, а также средствами защиты личного состава.
2. При подготовке ОВД к действиям в особых условиях следует предусматривать такие мероприятия, как: организацию ведения адресно-справочной работы; поиск без вести пропавших; опознание людей и трупов; восполнение потерь личного состава.
3. При возможных материальных потерях следует принять участие в учете этих потерь, организации контроля и распределения среди пострадавшего населения имеющихся ресурсов, подвозе резервов.
4. При возможном заражении необходимо предусмотреть обеспечение личного состава средствами индивидуальной защиты, средствами контроля степени заражения, средствами дезинфекции и санитарной обработки.
5. В случае угрозы возникновения пожаров следует проверить наличие пожарной техники и оборудования, средств индивидуальной защиты.
6. В случае, если стихийное бедствие сопровождается затоплением, необходимо иметь в запасе спасательные средства, плавсредства, технику для возможной эвакуации населения. Личный состав ОВД должен быть готов к охране общественного порядка и оставленного без присмотра жилья в районе эвакуации.
1 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В.Лазарева. — М.: Изд-во «Спарк», 1997. — С. 241.
