CC BY
42
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.31 ББК 67.400
О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВАХ В ОБЛАСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
АНАТОЛИЙ СЕМЕНОВИЧ ПРУДНИКОВ,
ученый секретарь Ученого совета Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист России;
КОНСТАНТИН ДМИТРИЕВИЧ САЗОН, доцент кафедры конституционного и международного права Академии МВД Республики Беларусь, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный
судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. С доктринальных позиций исследуются предлагаемые к нормативному закреплению отдельные новеллы российского законодательства по вопросам предоставления убежища.
Ключевые слова: убежище, статус беженца, беженцы, временное убежище, Российская Федерация, законодательство.
Annotation. The article examines the doctrinal positions of the proposed regulatory consolidation of the individual novels of the Russian legislation on asylum.
Keywords: asylum, refugee status, refugees, temporary asylum, Russian Federation, legislation.
Миграционные процессы в настоящее время оказывают существенное влияние на развитие не только отдельных государств, но и целых регионов. Миграционный кризис в Европе выявил множество проблем, достижение согласия в решении которых представляется весьма затруднительным, поскольку обусловливает для европейских государств необходимость принимать обременительные в политическом, экономическом, социальном и даже юридическом смыслах решения. В этой связи всем институтам государственной власти в России целесообразно принимать во внимание протекающие во вне процессы и оценивать их возможные последствия для национальной правовой системы.
Развитие миграционной ситуации в России в последние годы характеризуется значительным увеличением числа обращений о предоставлении статуса беженца или временного убежища. По официальным статистическим данным ФМС России на 1 октября 2015 г. с заявлением о предоставлении статуса беженца обратились 1079 человек, временного убежища -131 197 (в 2014 г. - 6980 и 267 764; в 2013 г. - 1967 и 2738; в 2012 г. - 1243 и 1078 человек соответственно)1. В этой связи представляется целесообразным осуществление научного анализа действующего правового инструментария в области вынужденной миграции с целью
определения возможностей его регулирующего воздействия в складывающихся социально-экономических и политических условиях. Актуальность заявленной темы детерминирована не только геополитическими особенностями России, но и необходимостью соблюдения важного принципа правотворческой деятельности - принципа научной обоснованности принимаемых решений. Научное сопровождение законодательных инициатив представляет собой необходимое в теоретическом и практическом аспектах условие обеспечения разработки, принятия и реализации таких правовых норм, содержание которых будет соответствовать современным доктринальным подходам и потребностям юридической практики, а также позволит нивелировать имеющийся в отдельных случаях односторонний ведомственный взгляд на способы юридизации тех или иных общественных отношений. С этой точки зрения содержащееся в настоящей статье авторское обоснование целесообразности корректировки отдельных законодательных инициатив по вопросам предоставления убежища следует рассматривать в качестве дополнительного средства уяснения содержания такого многомерного правового явления, как «убежище».
В России утверждена Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 г. 2 (далее
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
- Концепция). В соответствии с п. 5 Плана мероприятий по реализации в 2012 - 2015 гг. (первый этап) Концепции, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1502-р, с целью приведения процедуры определения статуса беженцев в соответствие с международными стандартами, обеспечения прав и законных интересов беженцев и лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации, предусмотрена подготовка новой редакции Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах». В настоящее время Федеральной миграционной службой разработан и представлен на общественное обсуждение проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации»3 (далее - Проект).
В этой связи представляется целесообразным остановиться на общей характеристике Проекта, а также высказать некоторые рекомендации по уточнению или корректировке отдельных правовых решений, содержащихся в законопроекте.
Прежде всего, с положительной стороны следует отметить стремление разработчиков Проекта систематизировать действующее законодательство по вопросам предоставления убежища в формате одного нормативного правового акта, о чем свидетельствует факт того, что впервые для российской правотворческой практики законопроект закрепляет многообразие видов убежища: политическое убежище, статус беженца, временное убежище (ст. 3 Проекта), устанавливает особенности правового статуса его получателей и вводит единую процедуру рассмотрения заявлений о предоставлении убежища. Вместе с тем, следует отметить, что данный подход унификации российского законодательства по вопросам предоставления убежища, на наш взгляд, нельзя признать завершенным4.
Глава II Проекта «Порядок предоставления убежища» содержит статьи, в которых раскрываются процедурные аспекты рассмотрения заявления о предоставлении убежища. В частности, определяются условия обращения с заявлением о предоставлении убежища (ст. 10), закрепляются правовые основания размещения лица, ищущего убежище, в специальном учреждении (ст. 11), раскрывается порядок установления личности лица, ищущего убежище (ст. 12) и порядок рассмотрения заявления о предоставлении убежища (ст. 13), а также виды решений, принимаемых по таким заявлениям (ст. 14). Кроме того, в этой же главе излагаются основания отказа в признании беженцем и предоставлении временного убежища (ст. 15). На наш взгляд, подобная структурная и содержательная организация названной главы Проекта не в полной мере согласуется с его предназначением в механизме правового регулирования, поскольку название законопроекта предполагает наличие в нем правовых норм, которые закрепляют единую процедуру рассмотрения заявлений о предоставлении всех видов убежища. Однако, анализ положений второй главы, а также ст. 3 Проекта свидетельствует о том, что порядок предоставления политического убежища,
как и в настоящее время, будет определяться на уровне подзаконного нормативного правового акта. Полагаем, что подобное решение нельзя признать удачным в силу того обстоятельства, что разработка и принятие Проекта, в первую очередь, направлена на систематизацию правовых норм в области предоставления убежища. В это связи считаем возможным в очередной раз5 высказаться о целесообразности систематизации правовых норм по вопросам предоставления убежища в России, закрепляющих, в том числе, и порядок предоставления политического убежища, в единый нормативный правовой акт. В конкретном случае - в проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации». В качестве дополнительного аргумента приведем белорусский опыт систематизации миграционного законодательства.
В настоящее время Советом Министров Республики Беларусь в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь внесен Проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам вынужденной миграции»6. Проект включает в себя новую редакцию Закона Республики Беларусь от 23 июня 2008 г. «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Бе-ларусь»7 (далее - новая редакция Закона). Новая редакция Закона аналогичным российскому образу включает в себя правовые нормы, регулирующие основания и порядок предоставления таких форм защиты (видов убежища - авт.), как убежище, статус беженца, дополнительная защита и временная защита. В интересующем нас аспекте отметим, что убежище как разновидность территориального убежища в белорусской практике является аналогом политического убежища в России. В этой связи важно отметить, что новая редакция белорусского Закона включает в себя процедурные нормы, касающиеся убежища, предоставляемого по решению Главы государства, а его заключительные положения предусматривают утрату юридической силы Указа Президента Республики Беларусь, которым в настоящее время регулируются указанные общественные отношения. С учетом сказанного представляется целесообразным включение в Проект правовых норм, определяющих порядок предоставления политического убежища в России и закрепляющих правовой статус лица, которому такой вид убежища предоставлен.
Кроме того, на наш взгляд, Проект также должен включать одинаковые базовые компоненты для каждого вида убежища (основания предоставления, утраты и аннулирования). Однако, в законопроекте отсутствуют основания прекращения и аннулирования политического убежища. Полагаем, что его систематизирующий характер предусматривает необходимость детальной регламентации указанных положений применительно к каждому виду убежища. В противном случае возникнет необходимость разработки массива подзаконных актов, что, как показывает практика, может ухудшить пред-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
полагаемые позитивные результаты разработки и принятия Проекта. В этой связи считаем целесообразным дополнить законопроект положениями о прекращении и аннулировании (при необходимости) политического убежища.
Важным достоинством рассматриваемого Проекта представляется нормативное закрепление основных понятий и их определений (ст. 2). В то же время, вопрос терминологического единства в Проекте, по мнению авторов, решен не самым удачным способом. Обращаясь к определениям понятий видов убежища, вскрывается первая терминологическая несогласованность. Содержание понятие «убежище» в Проекте раскрывается посредством оперирования словосочетанием «форма защиты». Подобный подход используется разработчиками законопроекта и при определении содержания таких понятий, как «временное убежище» и «политическое убежище». В то же время «статус беженца», как самостоятельный вид убежища, по мнению разработчиков, представляет собой «совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина или лица без гражданства...». Полагаем, что системное единство различных видов убежища предполагает унифицированный подход определения основных понятий, включая «статус беженца». На наш взгляд, рассматриваемое понятие может определяться следующим образом: статус беженца - форма защиты, предоставляемая Российской Федерацией иностранному гражданину или лицу без гражданства, который в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, национальности, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Терминологическая несогласованность Проекта, по мнению авторов, проявляется также в стремлении его разработчиков ввести в законодательство дополнительные понятия. Например, к законодательному закреплению предлагается такое понятие, как «лицо признанное беженцем на территории Российской Федерации», под которым понимается лицо, которому предоставлен статус беженца. Это же лицо по смыслу Проекта является беженцем (ст. 2). Таким образом, для идентификации получателей статуса беженца, в Проекте предлагается использовать два однопорядковых понятия: «лицо, признанное беженцем на территории Российской Федерации» и «беженец». Например, первое понятие используются в ст. 9 Проекта, которая закрепляет основания признания беженцем, и в ст. 14 Проекта, определяющей, что одним из решений по заявлению о предоставлении убежища принимается решение о признании беженцем (п. 2 ч.1). Второе
понятие используется разработчиками также в ст. 14 Проекта, где устанавливается, что беженцу территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции выдается удостоверение беженца. Важно отметить, что одновременно с употреблением названных понятий в Проекте встречаются и такие формулировки: «в результате переаттестации беженцев принимается решение об утрате статуса беженца или об аннулировании статуса беженца» (п.п. 1, 2 ч. 2 ст. 14). В этой связи считаем необходимым отметить следующее. Поскольку в Проекте статус беженца предлагается рассматривать как вид убежища, представляется необходимым во всем документе вести речь не о беженцах или лицах признанных таковыми, а о лицах, которым предоставлен статус беженца, т.е. предоставлено убежище. Также считаем нецелесообразным введение в законодательство понятия «лицо, признанное беженцем на территории Российской Федерации» в виду того, что предметом правового регулирования Проекта является предоставление убежища, а не признание какого-либо лица беженцем.
В заключение необходимо отметить, что согласно Проекту, лицу, получившему временное убежище, выдается свидетельство о предоставлении временного убежища, указывающее на то, что лицу в Российской Федерации предоставлена одна из разновидностей территориального убежища. На наш взгляд, подобная правовая норма еще раз подтверждает целесообразность исключения из текста Проекта излишних понятий, которые способны нивелировать государственно-правовое значение самого факта предоставления защиты преследуемым лицам.
1 Конституционное право России / Под ред. А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 147.
2 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. / Официальный сайт Федеральной миграционной службы. Режим доступа: http:// www.fms.gov.ru/documents/projects/item/7321/ (Дата доступа: 11 декабря 2015 г.).
3 О предоставлении убежища на территории Российской Федерации [Электронный ресурс]: Проект федерального закона / Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. Режим доступа: http://regulation.gov.ru/projects#npa=39111 (Дата доступа: 2 декабря 2015 г.).
4 Конституционное право России / Под ред. А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 152.
5 См., например: Прудников А.С., Сазон К.Д. Место и роль статуса беженца в национальных системах убежища стран Содружества Независимых Государств // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 12. С. 186-189; Сазон К.Д. О совершенствовании российского законодательства в сфере предоставления убежища // 20-летие Конституции Российской Федерации. Становление, проблемы и тенденции развития: Сб. ст. / Московский университет МВД России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2014. С. 260-264.
6 О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам вынужденной миграции [Элек-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
тронный ресурс]: Проект Закона Республики Беларусь / Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. Режим доступа: http://www.pravo.by/printaspx?gшd=3871&p0=2015061001 (Дата доступа: 10 декабря 2015 г.).
7 О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной
защиты в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 23 июня 2008 г. № 354-З : в ред. Закона Респ. Беларусь 1 января 2015 г. № 232-З // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2015.
УДК 347.454.3 ББК 67.404.2
К ОТДЕЛЬНЫМ ВОПРОСАМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НУЖД МВД РОССИИ
ВИКТОРИЯ АНАТОЛЬЕВНА ГУРИНА,
соискатель кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, старший инженер отделения планирования и жилищного строительства отдела планирования и развития капитального строительства Управления организации капитального строительства Департамента по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России, старший лейтенант внутренней службы, Email: gurina. viktoriya@mail. ru Научная специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены проблемы правового регулирования и правового обоснования функции государственного строительного надзора в системе МВД России; порядок осуществления государственного строительного надзора; вопросывыдачи разрешений на строительство объектов обороны и безопасности, находящихся в ведении МВД России.
Ключевые слова: государственный строительный надзор, проверки органов государственного строительного надзора, строительство, реконструкция, безопасность и качество объектов строительства, государственная тайна, административный регламент, разрешение на строительство.
Annotation. The article is devoted to the problems of legal regulation and legal justification of function of the state construction supervision to system of the Ministry of Internal Affairs of Russia, an order of carrying out checks by bodies of the state construction supervision, and also questions of issue of permissions for construction of objects of defense and the safety which are under authority of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Keywords: state building supervision, checks of bodies of the state construction supervision, building, reconstruction, security and quality of building, state secret, administrative regulations, construction permit.
Актуальность выбранной автором темы настоящей статьи обусловлена объективной необходимостью совершенствования гражданско-правового регулирования подрядных отношений с участием органов внутренних дел Российской Федерации. Строительные
работы с участием органов внутренних дел имеют ряд специфических особенностей. Это объясняется как инженерной уникальностью объектов строительства, режима их секретности и процедурами финансирования, так и общественной заинтересованностью госу-
