CC BY
48
Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2009. № 2 (6)
ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА == В СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОМ АСПЕКТЕ ==
О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СПОРТИВНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В РОССИЙСКОМ И МЕЖДУНАРОДНОМ СПОРТИВНОМ ДВИЖЕНИИ
© С. А. Ищенко
Ишенко Станислав Андреевич
доктор юридических наук, профессор, академик Евразийской академии административных наук профессор кафедры государственно-правовых дисциплин
Волжский университет им. В. Н. Татищева г. Тольятти
Система органов управления спортивными объединениями (далее — СО) в спортивном движении (далее — СД) предусматривает взаимодействие государственных и общественных структур. Так, например, в специальной литературе ряд ученных справедливо выделяют два уровня познания структуры системных объектов: первый — выявление конкретного состава системы (ее строения), «набора» составляющих ее элементов и их классификация; второй — раскрытие структуры системы как «закона связи» между составляющими ее элементами [1].
В связи с этим мы предполагаем рассмотреть структуру СО на уровне составляющих ее элементов, что позволит выявить внутрисистемные связи между отдельными видами СО и связи последних с внешней средой. Это позволит нам проследить изменения элементного состава системы на различных этапах развития общества. Такой подход предполагает, прежде всего, выявление и анализ основных видов как отечественных, так и международных СО, сложившихся на базе исторического развития государства и общества, в первую очередь, в процессе их демократизации.
В основе выделения видов СО лежит, главным образом, критерий цели как решающего классификационного признака. В то же время, необходимо учитывать и другие моменты, в частности, место и роль, структуру, организационные начала тех или иных
видов межправительственных спортивных объединений в политической системе общества, их правовое положение.
Как отмечается в специальной литературе, спортивные объединения и организации представляют собой, прежде всего, совокупность лиц, осуществляющих организационные функции на общественных началах.
Основанием признания СО субъектами российского и международного спортивного движения (далее — МСД) является присутствие у них особого статуса. Для них свойственны признаки, общие для всех субъектов права: самостоятельность целей и задач, организационное единство и внутренняя структурная обособленность, правоспособность и дееспособность органов, право принимать управленческие решения, реализовать свои права в повседневной социально-культурной деятельности по руководству спортивным движением и др.
Ряд авторов подразделяют субъектов управления спортивными объединениями, вырабатывающих решения, на три группы: пленарные органы (конгрессы, ассамблеи, конференции и пр.); исполнительные или административные; технические [2]. Анализируя такой подход, можно прийти к выводу, что если первая группа не вызывает сомнения, то вторая и третья группы заслуживают критики и требуют пояснений. Так, в первую очередь, непонятно, какой смысл вкладывается в понятие «административные и технические органы».
В юридической литературе, например, «административные органы» как таковые, не выделяются [3]. В данном случае, как представляется, речь идет об объединениях как общественных организациях, т. е. о субъектах права как социальных организациях (объединениях). Поэтому применение понятия «административные органы» в данном случае, на наш взгляд, представляется не совсем удачным.
Обращаясь к понятию социальной организации (объединения) в широком смысле, нужно сказать, что оно характеризует способы упорядочения и регулирования действий отдельных индивидов и социальных групп, к которым также относится российское и международное спортивное движение. Разнообразные механизмы социальной организации (объединения) охватывают все уровни и сферы взаимоотношений между людьми, выполняют интегративную функцию и обеспечивают управление действиями со стороны социальной системы.
В более узком смысле социальная организация (объединение) — это относительно автономная группа людей, в данном случае спортсменов, тренеров, представителей команд и т. п., ориентированная на достижение заранее предусмотренной определенной цели, реализация которой требует совместных и координированных действий.
Спортивные общественные объединения в российском и МСД, независимо от их ведомственной принадлежности и типовой характеристики, представляют собой организационно обособленную группу предприятий, учреждений, организаций, ассоциаций, фондов, союзов и т. п. Рассматриваемая группа субъектов относится к органам спортивной общественности, а не к «административным органам», как утверждает Н. Н. Бугров [4],
среди которых ярко выделяются национальные олимпийские комитеты, спортивные ассоциации, объединения и другие органы, представляющие национальный спорт на российской и международной арене. Более того, общественные спортивные организации (объединения) являются по своей социальной природе неправительственными организациями. Поддерживая в целом точку зрения И. М. Чемакина, который утверждает, что «специфика указанных субъектов выражается в реализации ими административной правосубъектности» [5], полагаем необходимым отметить, что административная правоспособность общественных организаций не регулируется нормами административного права. По этому поводу большинство ученых приходят к мнению, что не каждая общественная организация может выступать в административно-правовых отношениях в указанных качествах [6]. Поддерживая это мнение, А. П. Коренев также говорит об отношениях, регулируемых нормами уставов и положений, принятых самими организациями, которые не являются правовыми. Это отношения — внутриорганизационные [7]. Так, национальные и международные спортивные объединения вырабатывают, например, нормы, единообразно регулирующие правила отдельных видов спорта, закрепляемые в соответствующих уставах.
Управленческие отношения между МОК, НОК и спортивными объединениями в МСД регулируются двумя видами норм: юридическими (правовыми) нормами, устанавливаемыми или санкционируемыми органами той или иной страны, и общественными (неправовыми) нормами, установленными неправительственными спортивными организациями.
Значительное место в деятельности общественных спортивных объединений занимает издание ненормативных актов управления. Отличительной особенностью данного вида актов является их индивидуальный характер как одна из форм управленческой деятельности. Указанные акты подразделяются на соглашения, распоряжения, рекомендации, резолюции, коммюнике международных встреч и ассамблей, двусторонние и многосторонние переговоры, заявления МОК и НОКов, российских и международных спортивных организаций. Примером может служить принятое Правительством РФ и согласованное с МИД России распоряжение о проведении переговоров о заключении соглашения между Государственным комитетом Российской Федерации по физической культуре и туризму и Всеобщей спортивной федерацией Сирийской Арабской Республики о принципах сотрудничества в области физической культуры и спорта. Этим же распоряжением предусматривалось заключение соглашений с Национальной комиссией Мексики по спорту и Кипрской спортивной организацией. Подобные соглашения фактически можно считать административными правовыми договорами.
Общественные спортивные объединения воздействуют на управляемую систему наиболее распространенной формой, которая отражается посредством проведения следующих организационных мероприятий в виде: совещаний, конференций, съездов, симпозиумов, семинаров, инструктирования, инспектирования, оказания методической помощи.
Равным образом в рассматриваемой сфере издаются аналогичные по юридической силе и пределам воздействия на управляющую систему акты. К их числу в международном спортивном движении относятся: Олимпийская Хартия, постановления исполкомов НОК, декларации, контракты (договоры) и др. Эти правовые акты содержат специфические и принципиальные положения юридического, социально-культурного, педагогического, исторического и политического характера как формы управленческой деятельности российского и МСД и несут в себе нормы права.
Исследования правовых и неправовых актов в СД показали, что они имеют неодинаковый характер. Изучение соответствующего нормативноправового материала иностранных государств, в частности — Болгарии, Венгрии, Италии, Японии и других, показало, что в зависимости от субъектов нормотворчества и сферы действия в управленческих отношениях МСД акты классифицируются на внутригосударственные и международные.
Наряду с непосредственным установлением государством правовых норм путем санкционирования или придания общественного значения правилам они также вырабатываются и негосударственными (общественными) организациями, в том числе и спортивными. То есть речь идет о санкционированном государственном правотворчестве, которое выражается в издании правовых актов самими общественными организациями, что осуществляется лишь с согласия или по поручению государства [9]. Следовательно, такие акты приобретают общеобязательный организационно-правовой характер и оказывают регулятивное воздействием на общественные формирования.
В качестве примера для сравнения можно привести регулирование спортивного движения в Африке. До создания Ассоциации НОК Африки (АНОКА) развитие африканского спортивного и олимпийского движения было возложено на две организации: Высший Совет спорта в Африке (ВССА) и Спортивную Конфедерацию Африки. С момента своего создания в 1966 г. ВССА осуществляет координацию развития континентального олимпийского движения, а также связь с международным олимпийским движением, хотя ВССА — правительственная организация.
Спортивное движение Африки является единой системой, организационная структура которой основана на взаимодействии трех основных инстанций:
1. Политическая инстанция — Высший совет спорта в Африке — межправительственный орган, являющийся специализированным подразделением Организации Африканского Единства;
2. Олимпийская инстанция — Ассоциация Национальных Олимпийских Комитетов Африки — континентальное объединение НОК, являющееся партнером Ассоциации национальных олимпийских комитетов и международного олимпийского комитета;
3. Техническая инстанция — Союз Спортивных Конфедераций Африки — континентальная группировка спортивных конфедераций, являющаяся партнером международных спортивных федераций.
Приведенная организационная структура действует на основе принципа децентрализации и деконцентрации. Отсюда можно сделать вывод, что каждая спортивная организация Африки имеет собственный Устав, определяющий их функции и гарантирующий независимость спортивного движения, а уровень организационно-правового регулирования деятельности МОК и НОК, то есть субъектов управленческих отношений, существенно влияет на ее эффективность.
Что касается России, то у нас имеется насущная необходимость в принятии правового акта, который бы четко отражал и предусматривал определенные санкции за нарушения и игнорирование правил Олимпийской Хартии, то есть целесообразно индивидуализировать компетенцию каждого отдельного звена в российском и МСД и юридически закрепить его полномочия.
Лидирующая правовая черта в деятельности современных спортивных объединений заключается в том, что уставы и положения о них являются и представляют собой своего рода договора, имеющие определенные особенности. Так, например, устав национальной или международной организации в отличие от обычного многостороннего международного договора создает как административно-правовой, так и международно-правовой механизм, который действует на его основе. Он определяет не только статус участников договора, но также цели и задачи организации (объединения), как прямо противоположного обычного международного многостороннего договора. Из этого следует, что уставы спортивных объединений — это источник права более сложный, чем обычный многосторонний договор.
Необходимо заметить, что положения уставов многих российских общественных (неправительственных) организаций применимы и в МСД. Так, ст. 5 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года гласит: «Настоящая конвенция применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации».
Современные международные спортивные общественные объединения должны соответствовать таким общим признакам, как согласованные цели и задачи; стабильная форма международного сотрудничества национальных спортивных организаций; наличие и компетенция руководящих органов, а также другие специфические организационные формы и положения (уставы, правила, положения о соревнованиях и др.).
Структура большинства международных спортивных общественных объединений в общих чертах идентична и воспроизводит в более или менее модифицированном виде структуру других, в том числе и неспортивных объединений. Высшим органом подавляющего числа международных спортивных общественных объединений является общее собрание (конгресс, ассамблея и т. п.) делегатов национальных спортивных организаций. Руководящие органы объединений либо избираются на определенный срок на конгрессе, либо создаются по принципу представительства от национальных или региональных организаций. В большинстве объединений чле-
нами являются национальные (неправительственные) спортивные организации или отдельные лица, или те и другие, то есть имеет место так называемое коллективное и индивидуальное членство.
Однако имеют место и другие принципы формирования, как, например, Международный Олимпийский Комитет сам избирает своих членов «в силу их личных способностей» и называет их своими «послами» в странах, гражданами которых они являются. Международный совет физического воспитания и спорта (СИЕПС), например, включает в свой состав национальные неправительственные организации и отдельных лиц (причем от одной страны могут быть представлены несколько организаций и лиц). В отдельных объединениях встречается членство нескольких категорий, например, так называемые полноправные действительные члены и члены с правом совещательного голоса и т. д.
СО в российском и международном спортивном движении имеют как общие, так и специфические задачи. К общим задачам можно отнести следующие: распространение своей деятельности в странах; создание соответствующих национальных организаций; признание их на основе соблюдения уставных положений; установление связей с национальными организациями; контроль за выполнением ими уставов; принятие дисциплинарных мер; изучение и распространение международного опыта по роду своей деятельности; создание материально-финансовой базы; разрешение в качестве высшей инстанции возникающих разногласий; проведение конгрессов, совещаний; избрание руководящих органов; перспективное и ежегодное планирование работы; издательская деятельность. К специфическим задачам относятся: разработка правил и положений, касающихся данного вида спорта; контроль за их выполнением; планирование и организация международных соревнований различного масштаба; разработка технических требований с учетом специфики вида спорта; регистрация рекордов; подготовка и повышение квалификации судей и т. п.
Из сказанного можно сделать вывод, что любое международное спортивное объединение, независимо от его классификации, специфики, круга участников и др., должно отвечать интересам и законодательству своих государств (спортивному законодательству МСД в том числе), сохранению мира и развитию международного сотрудничества.
Анализируя проблему международных и других спортивных объединений и их организационную структуру и правовой статус, мы пришли к выводу, что учеными-юристами эти теоретические аспекты исследованы недостаточно полно и не получили должного освещения в специальной литературе. В имеющихся работах, затрагивающих лишь отдельные стороны, остались нерешенными вопросы комплексного характера административной и международной правосубъективности спортивных общественных организаций и объединений, путей дальнейшего их развития.
Вместе с тем, имеются серьезные проблемы, связанные с ответственностью общественных спортивных организаций. Они сводятся к следующим. Во-первых, с какого момента возможна юридическая ответственность общественного объединения. Во-вторых, разграничивается ли ответ-
ственность руководящих спортивных органов и объединения в целом. В-третьих, каковы правовые основания, порядок и последствия приостановления деятельности общественного спортивного объединения.
Общественные спортивные объединения обладают публично-правовой правосубъектностью с момента образования [10] той или иной спортивной организации и с этого времени подлежат ответственности в случае совершения незаконных деяний.
Таким образом, актуальность законодательного урегулирования процедуры и юридических последствий приостановления деятельности общественных, в том числе спортивных организаций, вполне приемлема. Представляется, что, исходя из принципа разделения властей и в целях укрепления гарантий прав и свобод граждан, включая право на свободу ассоциации, а также прав общественных спортивных организаций и объединений, следовало законодательно закрепить порядок приостановления деятельности общественных (спортивных в том числе) организаций, как правильно заметил С. С. Юрьев [11].
Применение изложенной концепции законодателем и правоохранительными органами различных стран будет способствовать укреплению правовых начал в административно-правовой деятельности и упрочнению роли общественных спортивных объединений и организаций как в российском, так и в международном спортивном движении.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. См.: Афанасьев В. Г. О системном подходе в социальном познании // Вопросы философии. 1973. № 6. С. 102; Алексеев С. С. Структура советского права. М. : Юрид лит., 1975. С. 17—19; Романов А. О. МОК и международные спортивные объединения. Справочник. 2-е изд., перераб. М. : ФиС, 1979. С. 5; Щиглик А. И. Закономерности становления и развития общественных организаций в СССР. М. : Наука, 1977. С. 121—122.
2. См.: Управление физической культурой и спортом : учебник / под. ред. И. И. Переверзина и др. М. : ФиС, 1987. С. 274.
3. См., напр.: Советское административное право : учебник / под ред. В. М. Манохина. М. : Юрид. лит., 1977. С. 20; Советское административное право : учебник. М. : Юрид. лит., 1986. С. 50—69; Алехин А. П., Кармолицкий А. А, Ковлов Ю. М. Административное право Российской Федерации : учебник. М. : Зерцало, 1997.; Овсянко Д. М. Административное право : учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. М. : Юристъ, 2000; Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник для вузов. М. : Изд. группа НОРМА-ИНФРА. М., 2000.
4. См.: Управление физической культурой и спортом : учебник / под. ред. И. И. Переверзина. С. 274.
5. Чемакин И. М. Общественные спортивные организации в системе субъектов сов. административного права. Свердловск, 1985. С. 62—63.
6. Чемакин И. М. Указ. соч. С. 65.
7. Коренев А. П. Советское административное право : учебник. М. : Юридическая литература, 1986. С. 61.
8. Российская газета. 1996. 4 июня.
9. Так, например, в Российской Федерации Указом Президента РФ «О Всероссийском Олимпийском Комитете» от 1 июня 1992 г. предусмотрена передача пра-
ва регулирования деятельности федераций по видам спорта и других общественных спортивных объединений Всероссийскому Олимпийскому Комитету (см.: САПП РФ. 1992. № 545. Ст. 1).
10. То есть провозглашения о создании на учредительной конференции, утверждения устава и выбора руководящих органов.
11. Юрьев С. С. Правовой статус общественных объединений : монография. М., 1995. С. 98—108.
