CC BY
25
УДК 352.075
О законности муниципальных правовых актов: вопросы теории и практики
Ю.С. Яичникова
Марийский государственный университет, Йошкар-Ола
Принятие населением муниципального образования и органами местного самоуправления собственных правовых актов является неотъемлемым признаком местной власти. В статье дается характеристика и анализируются особенности муниципальных правовых актов, делается попытка определить их юридическую природу.
Acceptance by the population of municipal formation and local bodies of its own legal acts is the obligatory attribute of local authorities. The article includes characteristics and analysis of features of local authority legal acts and also the article presents an attempt to define their legal nature.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно или органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Последние могут приниматься и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Важность муниципальных правовых актов очевидна, поскольку они регулируют многие сферы организации и деятельности местного самоуправления: структуру и порядок формирования органов муниципального образования, их полномочия, формы участия населения в решении вопросов местного значения и др.
Ни в теории государства и права, ни в муниципальном праве не дается определение понятия муниципального правового акта. Данный пробел попытались восполнить некоторые современные исследователи. На наш взгляд, представляется удачным определение Г. В. Романовой, которая трактует муниципальный правовой акт как официальный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством.
В связи с чем становится очевидным, что муниципальные правовые акты являются подзаконными, т.е. они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Соответствие актов органов и должностных лиц
местного самоуправления положениям Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.
В соответствии со статьей 43 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования; нормативные и иные акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации; иных органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставом муниципального образования.
Важнейшим правовым актом, принимаемым на местном уровне, является устав муниципального образования. Именно данный акт составляет правовую основу местного самоуправления, в соответствии с которым принимаются иные муниципальные правовые акты, действуют органы местной власти. Будучи подзаконным правовым актом, устав муниципального образования в то же время содержит в себе общеобязательные для населения самоуправляемых территорий правила поведения - нормы права. Устав муниципального образования обладает некоторыми особенностями.
Во-первых, он имеет особый субъект, которым устанавливается или принимается. Во-вторых, устав является актом учредительного характера, посредством которого придается юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества.
50
Гуманитарные науки
В-третьих, регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества. В-четвертых, обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом. В-пятых, является основой для дальнейшего нормотворчества. В-шестых, характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений и дополнений. В-седьмых, является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. В-восьмых, он самодостаточен, т.е. включает все нормы, необходимые в практике решения вопросов местного значения. Примером такого акта может служить Устав городского округа «Город Йошкар-Ола». Все иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования.
Что касается актов, принятых путем прямого волеизъявления граждан, то статья 57 названного Устава городского округа «Город Йошкар-Ола» установила, что решение вопросов местного значения непосредственно гражданами городского округа осуществляется путем прямого волеизъявления населения, выраженного на местном референдуме. Причем, если для реализации данного решения требуется принятие дополнительного муниципального правового акта, то соответствующий орган или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которого входит принятие указанного акта, принятого на местном референдуме, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки и принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Требования данной нормы не являются декларативными, поскольку статьей 57 Устава городского округа «Город Йошкар-Ола» предусмотрено, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме, служит основанием для досрочного прекращения полномочий городского собрания депутатом или увольнения мэра города.
Важное место среди муниципальных правовых актов занимают акты представительного органа муниципального образования (решения, постановления). Акты данного вида устанавливают правила, обязательные для исполнения на территории всего муниципального образования, в силу чего они подлежат опубликованию, после которого вступают в силу.
В числе актов местного самоуправления следует выделить регламент представительного органа муниципального образования, являющийся нормативным правовым актом, устанавливающим порядок, основные правила и процедуры представительного органа
му ниципального образования. Это акт, касающийся внутренней работы представительного органа.
Как правило, в регламенте содержатся следующие разделы: порядок выдвижения и избрания должностных лиц представительного органа муниципального образования, формирования его органов; порядок работы представительного органа муниципального образования, включающий в себя подготовку и проведение его заседаний, подготовку проектов решений, порядок проведения голосования и подсчета голосов и т.д.; порядок работы постоянных комиссий и других рабочих органов представительного органа муниципального образования, включающий в себя порядок проведения заседаний, содержание и структуру плана работы постоянной комиссии, порядок создания и задачи временных комиссий; порядок внесения, рассмотрения проектов правовых актов и принятия решений представительного органа муниципального образования; порядок осуществления контроля, содержащий объекты и формы контроля.
В качестве примера укажем Регламент собрания депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола», утвержденный решением городского собрания от 8 февраля 2005 года.
Оставляя без комментариев правовые акты, принимаемые иными органами и должностными лицами в муниципальном образовании, следует отметить, что закрепление в федеральном законодательстве права субъектов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты является одним из важнейших признаков местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Правотворчество в данном случае выступает как инструмент реализации этой власти. Ни о каком местном самоуправлении не могло бы идти речи, если на муниципальном уровне нельзя было бы принимать нормативные правовые акты.
Вместе с тем отдельные ученые определяют юридическую природу подзаконных актов местного самоуправления как делегированное правотворчество, т.е. как передачу органами государственной власти части своих полномочий - права муниципальным субъектам издавать правовые акты.
С подобным тезисом трудно согласиться. Классическое определение делегирования в праве предполагает временную передачу полномочия одного органа другому. В рассматриваемом же случае речь идет о неотъемлемом постоянном праве субъектов местного самоуправления. Законодательство Российской Федерации не содержит норм о возможности лишения субъектов местного самоуправления издавать правовые акты, т.е. изъятия делегированного полномочия.
Муниципальный правовой акт соответствует всем признакам правового за исключением того, что он является подзаконным актом, его действие ограничивается территорией муниципального образования, а предметом регулирования являются вопросы местного значения либо осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ / СЗ РФ. - 2003. - № 40.
2. Романова, Г.В. Подзаконные правовые акты и их реализация: дис.... канд. юрид. наук / Г.В. Романова. - Казань. - 2006. - С. 65.
3. Устав Городского округа «Город Йошкар-Ола» принят решением собрания депутатов муниципального образования «Город Йошкар-Ола» от 29.06.2005 г. № 101-1У - Йошкар-Ола, 2005. - 28 дек.
4. Гавришев, А.Е. Проблемы регулирования процессуальной формы муниципального правотворчества / А.Е. Гавришев // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: сб. ст. / под ред. В.М. Баранова. - Нижний Новгород, 2002. - С. 165.
5. Щербаков, Н.В. Местное самоуправление в России: теория и практика / Н.В. Щербаков, Е.С. Егорова. - Ярославль, 1996. - С. 84.
6. Лазарев, Б.М. Компетенция органов управления / Б.М. Лазарев. - М, 1972. - С. 280.
