CC BY
15
Лаврентьев А.Р., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия, член Общественного совета при Законодательном собрании Нижегородской области, председатель научно-консультативного совета при Законодательном собрании Нижегородской области
О технологии поправок в Конституцию Российской Федерации
Конституция Российской Федерации1 и как официальный документ, и как результат человеческой деятельности, безусловно, может быть объектом изменений. Технологии конституционных поправок отчасти предусмотрены главой 9 Конституции РФ (см. таблицу 1).
Таблица 1
Правовое регулирование технологии поправок в Конституцию Российской Федерации
Структурные элементы Конституции РФ Правовое регулирование технологии поправок
статья Конституции РФ иные акты
наименование преамбула не предусмотрено, но не исключено применение по аналогии технологии поправок в Раздел первый
Раздел первый главы 1, 2, 9 68 статей ст. 135 (пересмотр невозможен) необходим проект ФКЗ «О Конституционном Собрании», которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции
главы 3—8 67 (ст. 127 — исключена) ст. 136 Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»1
ст. 65 ст. 137 ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации
ФКЗ об изменении статуса субъекта Российской Федерации
изменение наименования (указ Президента РФ)
Раздел второй 9 частей не предусмотрено (но к настоящему времени необходимости изменять уже нет)
В современной истории России все четыре предусмотренные технологии внесения конституционных поправок были реализованы на практике — всего в текст Конституции РФ 2 было внесено 24 поправки. Во-первых, начиная с 30 декабря 2008 года и по состоянию на 1 января 2020 года (см. таблицу 2), были внесены изменения 4 законами Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, которыми:
— были «затронуты» 14 статей в 3—7 главах;
— изменено название главы 7 (по факту дополнены слова «и прокуратура»);
— исключена статья 127;
1 Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31, ст. 4398.
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
— дополнено 2 новых части (в ст. 95);
— дополнены 3 новых пункта (1 — в часть 1 ст. 103, 2 — в ст. 83);
— поправлено (заменено, исключено и дополнено) в общей сложности 350 слов, что составляет 3,5% (9 568 слов) текста Конституции России (или 6% от общего количества слов (5 906), которые содержатся в главах 3—8 Конституции России, в принципе подлежащих поправкам).
Таблица 2
Статистика изменений в текст Конституции Российской Федерации законами Российской Федерации о поправках
№ п/п Дата Статистика изменений в текст Конституции РФ законами Российской Федерации о поправках
затронуто статей новых структурных элементов фактически количество измененных слов
1. 30 декабря 2008 года2 2 - заменено 4
2. 30 декабря 2008 года3 2 1 пункт дополнено 35
3. 5 февраля 2014 года4 9 название главы 7; исключена ст. 127; 1 пункт 280, в т. ч.: заменено или исключено 103,дополнено 177
4. 21 июля 2014 года5 2 2 части;1 пункт дополнено 31
ВСЕГО: 14 название главы 7; исключена ст. 127; 2 части; 3 пункта заменено, исключено и дополнено 350
5. Проект № 885214-76 22 10 частей; 11 пунктов 1 542, в т. ч.: заменено или исключено 17;дополнено 1 525
Во-вторых, в статье 65 Конституции РФ, начиная с 9 января 1996 года и по состоянию на 1 января 2020 года (см. таблицу 3), было внесено 20 изменений, в том числе: у 6 субъектов Российской Федерации изменены названия, 9 субъектов Российской Федерации исключено, дополнено 5 новых субъектов Российской Федерации. Изменения внесены:
— 5 указами Президента РФ — об изменении наименований 6 субъектов Российской Федерации;
— 6 федеральными конституционными законами: 5 из которых — об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации (путем объединения), поэтому дополнено 3 новых субъекта Российской Федерации и исключены 9 субъектов Российской Федерации; 1 — о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании 2 новых субъектов Российской Федерации.
Таблица 3
Изменения в статье 65 Конституции Российской Федерации
№ п/п Дата изменения Изменения в статье 65 Конституции РФ
прежняя редакция новая редакция
1 9 января 1996 года7 Ингушская Республика Республика Ингушетия
2 Республика Северная Осетия Республика Северная Осетия — Алания
3 10 февраля 1996 года8 Республика Калмыкия — Хальмг Тангч Республика Калмыкия
4 9 июня 2001 года9 Чувашская Республика — Чаваш республика Чувашская Республика — Чувашия
5 25 июля 2003 года10 Ханты-Мансийский автономный округ Ханты-Мансийский автономный округ — Югра
6 25 марта 2004 года11 Пермский край
7 Пермская область исключены
8 Коми-Пермяцкий автономный округ
9 14 октября 2005 года12 Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ исключены
10 Эвенкийский автономный округ
11 12 июля 2006 года13 Камчатский край
12 Камчатская область исключены
13 Корякский автономный округ
14 30 декабря 2006 года14 Усть-Ордынский Бурятский автономный округ исключен
15 21 июля 2007 года15 Забайкальский край
16 Читинская область исключены
17 Агинский Бурятский автономный округ
18 21 марта 2014 года16 Республика Крым
19 город федерального значения Севастополь
20 27 марта 2019 года17 Кемеровская область Кемеровская область — Кузбасс
Поэтому озвученные в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 15 января 2020 года ряд конституционных поправок и тезис о технологии их рассмотрения «парламентом в рамках действующей процедуры и действующего закона через принятие соответствующих конституционных законов»1, а затем последовавшее 20 января 2020 года внесение Президентом РФ в Государственную Думу РФ проекта Закона РФ о поправке Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» (далее — Проект № 885214-7) по форме в полной мере соответствуют требованиям установленной главой 9 Конституции РФ технологии конституционных поправок. Необычны пять обстоятельств:
1) декларация Президентом РФ намерения и основного содержания конституционных поправок именно в послании Федеральному Собранию РФ, что, на наш взгляд, максимально отвечает установленной пунктом «е» статьи 84 Конституции РФ правовой природе этого жанра полномочий Президента РФ;
2) образование Президентом РФ специальной рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ2 и, что, уверены, вполне логично, назначение3 сопредседателей этой рабочей группы официальными представителями Президента РФ при рассмотрении Проекта № 885214-7 палатами Федерального Собрания РФ. В то же время, считаем, что сопредседатели рабочей группы — официальные представители Президента РФ при рассмотрении Проекта № 885214-7 палатами Федерального Собрания РФ — председатели комитетов палат Федерального Собрания РФ (Комитета Совета Федерации по конституционном законодательству и государственному строительству и Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству), ответственных за «прохождение» названного законопроекта, не должны выполнять функции по руководству соответствующими комитетами палат Федерального Собрания РФ при рассмотрении Проекта № 885214-7;
3) озвученная в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ идея дополнения технологии конституционных поправок проведением «голосования граждан страны по всему пакету предложенных поправок к Конституции РФ. И только по его результатам принимать окончательное
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года // Российская газета. 2020. 16 января.
2 О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации: распоряжение Президента РФ от 15 января 2020 г. № 5-рп. URL: http://publication.pravo.gov.ru/0001202001150021 (дата обращения: 28.01.2020).
3 Об официальных представителях Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти: распоряжение Президента РФ от 20 января 2020 г. № 6-рп. URL: http://publication.pravo.gov. ru/0001202001200021 (дата обращения: 28.01.2020).
решение»1. В статье 2 Проекта № 885214-7 эта идея обозначена так: «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» выносится на общероссийское голосование», что не только «не вписывается» в предусмотренную статьей 136 Конституции РФ и Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»2 технологию конституционных поправок, но и небезосновательно вызывает вопросы даже у самих официальных представителей Президента РФ3. Полагаем, альтернативой статье 2 Проекта № 885214-7 может быть применение апробированных технологий участия граждан в правотворчестве на федеральном уровне:
— общественное обсуждение проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов4;
— общественное обсуждение путем размещения Проекта № 885214-7 на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»5;
— общественная экспертиза (экспертиза), осуществляемая Общественной палатой РФ 6;
— независимая антикоррупционная экспертиза проектов федеральных нормативных правовых актов7;
— наконец, организация опроса общественного мнения с использованием портала «Государственные услуги»8, на котором зарегистрировано по состоянию на 1 января 2020 года более 103 млн пользователей;
4) Проект № 885214-7 в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» внесен в форме Закона РФ о поправке к Конституции РФ, но, учитывая, что проектом предлагается поправить во всех возможных вариантах (исключение, дополнение, новая редакция) 22 статьи Конституции РФ, полагаем, это уже Закон РФ о поправках (именно так, во множественном числе) к Конституции РФ;
5) как и ранее принятые законы Российской Федерации о поправке к Конституции РФ в соответствии с частью 3 статьи 2 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года // Российская газета. 2020. 16 января.
2 О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: федеральный закон от 4 марта 1998 г № 33-ФЗ (ред. от 08.03.2015) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10, ст. 1146.
3 См. об этом подробнее: пункт 9 Заключения Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству по Проекту закона Российской Федерации о поправке Конституции Российской Федерации № 885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти», внесен Президентом РФ. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7 (дата обращения: 28.01.2020).
4 Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов: указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 939.
5 О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения: постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 (ред. от 31.10.2018) // Собрание законодательства РФ. 2012. № 36, ст. 4902.
6 См. пункт 3 части 3 ст. 16: Об Общественной палате Российской Федерации: федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 05.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15, ст. 1277.
7 Правовое регулирование этого института включает:
— Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29, ст. 3609 (статья 5);
— Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г № 96 (ред. от 10.07.2017) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10, ст. 1084;
— Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации: приказ Минюста России от 29 марта 2019 г. № 57;
— Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы: приказ Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363 (ред. от 18.01.2013) // Российская газета. 2011. 18 ноября.
8 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31, ст. 4179.
к Конституции Российской Федерации», Проект № 885214-7 имеет наименование — «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти». Однако, на наш взгляд, наименование не в полной мере отражает суть данной поправки, поскольку: во-первых, предмет регулирования намного шире (например, пункт 2 ст. 1 Проекта № 885214-7 явно связан с социальной функцией государства и во многом дублирует положения, закрепленные в ст. 7, 37, 39 Конституции РФ) и озвучиваемые предложения о поправках к Проекту № 885214-7 еще более расширяют предмет регулирования; во-вторых, термин «публичная власть» не характерен для российского законодательства1 и его содержание не раскрыто в Проекте № 885214-7; в-третьих, в Проекте № 885214-7 термин «публичная власть» упоминается дважды — в наименовании и в пункте 21 статьи 1, которым далеко небесспорно в статью 132 Конституции РФ вводится новая часть 3. Вероятно, Проект № 885214-7 следует разделить как минимум на два самостоятельных по предмету регулирования закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ с максимально точными наименованиями, отражающими суть поправок.
Елисеева В.С., преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия
Мониторинг конституционных реформ в странах Содружества Независимых Государств
Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 88 521 4-72, подготовленный на основании инициатив, озвученных В.В. Путиным в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию3, вызвал нешуточную дискуссию в российском обществе. Проект предусматривает существенное изменение текста Конституции РФ4, в частности: предложено изменить 22 статьи. Заметим, до внесения Проекта № 885214-7 в текст Конституции РФ (без учета положений ст. 65) поправки вносились четырежды, но были изменены всего 14 статей (в ст. 83 изменения вносились дважды) и наименование главы 7, а также исключена статья 127 Конституции РФ.
При этом мониторинг конституционных реформ в странах Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) позволял до начала конституционной реформы 2020 назвать Конституцию РФ одним из самых стабильных конституционных актов среди стран — участниц СНГ (см. таблицу 4).
Из приведенных в таблице сведений следует, что:
— предусмотренный соответствующей конституцией способ внесения изменений в текст конституции, очевидно, накладывает отпечаток на периодичность и объем вносимых конституционных изменений, но отнюдь не влияет на абсолютную стабильность конституции. Так, парламентский способ внесения изменений позволяет более гибко реагировать на изменяющиеся общественно-политические отношения, как, например, в Казахстане (5 законов о поправке в более чем 70 статей), в Молдове (8 поправок в более чем 40 статей). Заметим, что в Молдове дважды для исправления технических ошибок, опечаток использовался не предусмотренный самой конституцией механизм внесения поправок в Конституцию секретариатом Парламента5;
1 Термин «публичная власть» упоминается в законодательстве Российской Федерации единожды — в статье 353 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 года № 81-ФЗ (ред. от
26.11.2019) (Собрание законодательства РФ. 1999. № 18, ст. 2207).
2 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти: проект закона РФ о поправке к Конституции РФ № 885214-7. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7 (дата обращения:
28.01.2020).
3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 года // Российская газета. 2020. 16 января.
4 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31, ст. 4398.
5 URL: http://lex.justice.md/ru/311496/ (дата обращения: 28.01.2020).
