CC BY
63Шмерлинг Д.С.
к.ф.-м.н., профессор-исследователь НИУ ВШЭ, профессор Финансового университета
dmitry.shmerling@gmail.com
О СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ В РОССИИ
Ключевые слова: стратегическое планирование, стратегии развития, государственный комитет по стратегическому планированию.
Российская судьба стратегического планирования (СП) многим известна, наша научная общественность вовсе не в стороне от этого вопроса. Я давно имею дело с этой тематикой и знаю, что она фатально плохо развивается. Госплан в СССР недостаточно занимался стратегическим планированием. Мало кто им занимался и в последние 50 лет -занимались, в основном, частными вопросами целевого планирования.
Часть экономистов относятся к разработке и реализации планов как обыватели к погоде. Исполнительные власти ничего не делают, говоря, что «этими вопросами» должен заниматься бизнес. Бизнес надеется на власть и разработкам по СП уделяет внимание и средства по остаточному принципу. Между областями деятельности власти и бизнеса остается узкая полоса, в которой иногда удается вести разработки по СП.
После 1991 года возник миф о возможности применения СП лишь при стабильной экономике (например, при устойчивых ценах на углеводороды) как оправдание бездеятельности наших «лидеров СП» (так называется их престижная ежегодная конференция).
Особенно опасен дефицит СП на мегапроектах (см. Фливбьорг и др., 2014). Ученые провели исследования (Канеман, 2014) и доказали, что человек чрезвычайно плохо умеет оценивать будущее. Из этого следует, что мы проектируем и планируем крупные проекты исключительно грубо. Правительство РФ, министерства и их подведомственные учреждения имеют свои границы возможностей.
До сих пор специалистам по СП не удалось объяснить властям необходимость специальной методики разработки всех представляемых заказчику документов. Нужно разработать и апробировать такого рода расчетные методики, а это требует привлечения специалистов в области исследования операций, принятия решения, экспертных оценок и т.п. (см. Кинг, Клиланд, 1982). Ни один вуз страны не готовит специалистов по стратегическому планированию как научной дисциплине, не говоря уже о повышении квалификации руководителей высшего звена в этой области.
В январе 2016 года на заседании Совета при Президенте по науке и образованию обсуждалась разработка стратегии научно-технологического развития России на долгосрочный период. На заседании предлагалось:
• сформировать площадки для взаимодействия науки, образования, бизнеса и государства, выработать механизмы их деятельности;
• определить научные и образовательные организации, способные выполнять сложные приоритетные исследования;
• вывести кооперацию науки и бизнеса на новый уровень, т.е. ускорить практическое внедрение разработок;
• активнее подключаться к просветительским проектам на разнообразных площадках и для разнообразной аудитории.
Мы вполне согласны с таким подходом, но хотим обратить внимание на слабую обоснованность программ. Для решения задачи научно-технологического развития, кроме отмеченного в Протоколе заседания Совета по науке от 21 января 2016, необходимо ввести еще ряд управляемых критериев. Например, создание новых журналов (прямо в печатных листах, чтобы их хватало для удовлетворения наукометрических требований к научным сотрудникам, преподавателям и т.д.). Причем количество журналов должно соответствовать распределению потребностей по областям науки, включая развивающиеся направления (например, биотехнологии).
Приведем пример стратегической проблемы: в некоторых научных журналах при построении гистограммы частот времени пролеживания (от момента поступления статьи в редакцию до ее публикации) обнаруживаются два «горба» (бимодальное распределение). Такое распределение может означать статистически значимое расслоение в научном сообществе, а именно руководство журнала делит авторов на «своих» и «чужих». Такая закономерность служит существенным препятствием для развития науки и образования.
Одна из основных проблем СП заключается также в отсутствии соответствующего компетентного федерального органа. Чтобы преодолеть фрагментарность планирования и повысить технологичность создания стратегических документов ведется работа по реализации ФЗ от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», были разработаны методические рекомендации, утвержденные Правительством РФ. Этот документ охватывает основные пункты разработки, реализации и мониторинга государственных программ - целевых, отраслевых, ведомственных и других. Однако в нем не отражены способы расчета. Дело в том, что определение вкладов
подчиненных элементов иерархических целевых схем (иерархий, сетей) должны рассчитываться определенными способами, указанными в отдельном методическом документе, который пока не разработан.
Например, рассмотрим вклад по критерию (opportumty*eflectУ(cost*risk), который представляет собой отношение результат + дополнительные возможности, которые открываются помимо прямого результата к затратам и рискам. Вклад этого показателя можно рассчитывать двумя способами: статистическим (если уже есть опыт подобной деятельности и известны результаты) или с помощью экспертных оценок (если деятельность осуществляется впервые или данные недоступны). Имеется в виду, что до основных технико-экономических расчетов необходимо провести этап предпланирования, основанного на приблизительных (!) экспертных и/или статистических расчетах. К сожалению, методики предпланирования и даже основных технико-экономических расчетов нигде в официальных документах не прописаны и полностью относятся к зоне ответственности и профессионализма отдельного исполнителя. В результате ключевые решения принимаются низшими элементами цепочки исполнителей, у которых просто нет возможности оценить проект в целом. То есть планирование в комплексе разрозненных, зачастую имитационных, мер теряет связь со своими изначальными целями, превращаясь в «ручное управление» в отрицательном смысле.
Неэффективно организовано управление программами. В настоящее время бюджеты государственных программ иногда доходят до миллиардов рублей, при этом эти программы фактически управляются нештатными сотрудниками, кроме одного ответственного из числа сотрудников министерства, загруженного своей основной работой. В одиночку следить за реализацией дорогостоящих программ практически невозможно, поэтому получается, что ответственность фактически не несет никто. При более разумной организации стоило бы выделить небольшой процент из общего бюджета программы на оплату труда штатных сотрудников, реально ответственных за ход и результат программы, т.к. это и будет их основной деятельностью, и они смогут хотя бы физически находиться непосредственно на местах реализации программ.
26 февраля 2016 г. в ТПП РФ состоялось совещание, посвященное обсуждению целесообразности создания Государственного комитета по стратегическому планированию. Традиции в России таковы, что если нет компетентного органа, то не с кого спросить, и многими актуальнейшими проблемами никто не будет заниматься. Этот орган -Государственный комитет по стратегическому планированию в России - нужно создавать, причем в прямом подчинении Президенту. Для организации Госкомитета необходимо как можно скорее создать подразделение Администрации Президента, включив в него ряд активных сотрудников, в том числе из Департамента стратегического и территориального планирования, ТПП (в частности, участников совещания 26.02.2016), ИНИОН РАН и т.д.
Необходимо обеспечить научно-технические аспекты планирования, которые в России сегодня почти отсутствуют. Необходимо организовать интенсивные исследования и разработки по теоретическим и прикладным аспектам СП в рамках межведомственной комиссии Правительства РФ, подключив всех компетентных специалистов и ряд организаций. Среди основных участников создания системы стратегического планирования в России и собственно Госкомитета можно назвать: Институт проблем управления РАН, ИНИОН РАН, Институт системного анализа РАН, ЦЭМИ РАН, Математический институт РАН, Институт экономики РАН, НИУ ВШЭ, Финуниверситет, МГУ, СПбГУ, Уральский Государственный Университет и др. Минэкономразвития, Минобрнауки, Минпромторг, Минкомсвязь, Минстрой, Минтранс, Минфин, Минэнерго, Совет Безопасности РФ, РСПП и, разумеется, инициаторов этого проекта из Госдумы, ТПП и др.
Список литературы
1. Фливбьорг Б., Брузелиус Н., Ротенгаттер В. Мегапроекты и риски: Анатомия амбиций; Пер с англ. - М.: АЛЬПИНА ПАБЛ., 2014. -
288 с.
2. Канеман Д. Думай медленно, решай быстро: Пер. с англ. - М.: АСТ, 2014. - 653 с.
3. Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика: Пер. с англ. - М.: Прогресс, 1982. - 400 с.
