CC BY
218
ПРАВО
О СПРАВЕДЛИВОСТИ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
Панов А.Б.
Современные представления о понятии справедливости обусловлены подходами, выработанными в философии и праве на протяжении всего существования человечества и вместе с тем подходами к понятию справедливости, которые были сформированы уже в ХХ веке международными документами и практикой в рамках применения и развития концепции правового государства, признания приоритета прав человека, их защиты посредством международно-правовых механизмов.
CONCERNING JUSTICE IN THE ADMINISTRATIVE LAW
A.B. Panov
Modern views on the concept of justice are subject to the approach developed in philosophy and law throughout the existence of the mankind. The idea of justice was formed in the twentieth century by the international instruments and practices in the rule of law concept use and development; it recognizes the primacy of human rights and their protection through international legal mechanisms.
1. Социальная и юридическая
справедливость
В юридической литературе очень часто рассматривают понятие справедливости, исходя из уровня обобщения. На первом уровне, где наблюдается наибольшая степень обобщения, ключевыми являются требования равенства, гуманизма, тесной связи с моральными нормами, иерархии защиты отношений. Например, Д.А. Липинский делал особый акцент на значимости именно принципа гуманизма при рассмотрения понятия справедливости [1]. Второй уровень включает в себя принципы законности, виновности, неотвратимости наказания и индивидуализации ответственности. Так, П.Н. Сергейко, разделяя социальную и юридическую справедливость, указывал на то, что последняя реализуется в пределах законности, но при этом отмечал несовпадение данных понятий, поскольку общие формулировки закона предоставляют правопри-
менительную свободу оценки конкретных обстоятельств для вынесения справедливого решения [2].
Понятие справедливости может наполняться различным содержанием в зависимости от концепции, в рамках которой происходит его изучение.
Так, например, позитивно-нормативная концепция предполагает, что справедливым будет являться то, что законно. В данном случае немаловажную роль играет легитимность органа, принимающего соответствующий закон. Рассмотрение понятия справедливости с точки зрения социологической теории подразумевает четкое разграничение законности и справедливости, поскольку последняя определяется на основании реальных фактов и обстоятельств, оказывающих влияние на правоприменительный субъект. Иным содержанием наполняется справедливость при рассмотрении ее в рамках естественно-правовой концепции,
Панов А.Б.
поскольку в данном случае она связана с пониманием «своих естественных прав и свобод индивидов и признанием этих прав принуждающим субъектом» [ 3].
Несколько иной точки зрения придерживается по данному вопросу В.М. Лазарев, который обращает внимание на соразмерность «удовлетворения взаимных интересов сторон в общественных отношениях», которая обусловливается «господствующими отношениями собственности и иными социально-экономическими условиями жизни людей», оправдана с исторической точки зрения, а также санкционирована «общественным сознанием» [4]. Акцент делается на интересах общества, которые, несомненно, могут изменяться с течением времени. К примеру, в целях снятия излишней нагрузки с судов ввиду отсутствия состава правонарушения законодателем вводится норма, содержащая критерии малозначительности деяний. Подобного же мнения придерживался немецкий юрист XIX века Рудольф фон Иеринг. Он видел идею справедливости в «равновесии между деянием и последствиями его для совершения этого деяния, т.е. между злым делом и наказанием, между добрым поступком и вознаграждением», при этом равновесие должно обусловливаться интересами общества и быть соразмерным им [5].
Современное понимание ценности справедливости основывается, прежде всего, на таких основополагающих документах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Применительно к справедливости административной ответственности среди международных правовых актов особое значение имеет Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., поскольку не только декларирует требование справедливости, но и предлагает механизм ее обеспечения. Особое значение это приобрета-
ет в отношениях, связанных с привлечением к различным видам публичной ответственности, поскольку ввиду неравноправия субъектов данных правоотношений (физические и юридические лица - с одной стороны и государство - с другой) особое значение приобретает защита интересов субъекта, занимающего более слабую позицию во властеотношениях. В ходе развития европейского права действие Конвенции распространилось и на административную ответственность.
Социальная справедливость представляет собой ценностную категорию, вырабатывается в обществе в соответствии со сложившимися нормами о нравственных и иных социальных нормах поведения. Категория справедливости в обществе лежит, как правило, в области нравственности и морали и за пределами правового регулирования, поэтому в целом справедливость - это не только правовая, но и философская, нравственная, общесоциальная категория.
Вопрос о том, является ли справедливость моральной или юридической категорией, не имеет и едва ли может иметь однозначное решение, в том числе в юридической литературе. Действие нравственных норм в обществе шире, нежели действие норм правовых. Так, все отношения, которые охватываются правом, регулируются также нормами нравственности, однако объем действия нравственных норм значительно шире действия норм правовых.
Связующим звеном между справедливостью как категорией социальной и юридической является правосознание, через которое нравственные воззрения общества внедряются в правовую материю. Идеи справедливости воплощаются в сознании законодателя, правоприменителя, граждан и, как следствие, находят отражение в ходе правотворческого процесса, практике применения законодательства, а также субъективном действии права, в том числе охранительных норм, выража-
ющемся, например, в соблюдении запретов или в привлечении к юридической ответственности.
Однако поскольку нравственное понятие справедливости является более емким, чем юридическое, постольку может возникнуть необходимость при правоприменении руководствоваться не только правосознанием и требованиями юридической справедливости, но и общесоциальными представлениями о ней. В противном случае социальное значение данного института снизится, а вместе с ним и социальная эффективность юридической, в частности административной, ответственности.
Тем не менее требования нравственной справедливости применимы только в той части, в какой они не противоречат требованиям справедливости юридической. Обратное также понизит степень эффективности юридической ответственности, поскольку окажет негативное влияние на предсказуемость правового поля, правовую определенность соответствующих правоотношений.
В соотношении с правом социальная справедливость представляет собой ценностную категорию, на основе которой устанавливаются юридические критерии оценки деятельности людей - это происходит на всех этапах привлечения, в частности к административной ответственности, начиная с установления деликтов, формирования линии поведении на основании установленных норм и заканчивая собственно опосредованием в правосознании привлечения к административной ответственности выбранной санкции.
То есть справедливость используется при оценке поступков в двух направлениях: оценка свершившегося поведения или установленной нормы и теоретическое условие будущего действия.
Существующие представления о социальной справедливости важны для оценки конкретных поведенческих актов, в том числе и правоприменительных актов привлечения к юридической ответственности. Таким об-
разом, оценка справедливости привлечения к юридической ответственности производится сначала на основании общего требования принципа справедливости и в качестве таковой уже будет отражать характер юридической справедливости.
Притом что социальная справедливость не совпадает по объему с понятием юридической справедливости, последнее понятие плохо разработано. Высказывались даже предложения закрепить данное понятие на нормативно-правовом уровне [6].
Тем не менее понятие «справедливость» активно используется в нормативно-правовых актах, в том числе и в КоАП РФ, в качестве одного из принципов административной ответственности наряду с такими понятиями как «историческая справед-ливость»[7] и «социальная справедливость» [8]. Используется также в литературе такое понятие, как «правовая справедливость», которая зачастую признается идентичной понятию «социальная справедливость» [9].
В дискуссии о том, может ли справедливость пониматься только как социальное понятие или так же, как и правовое, следует прийти к выводу о том, что справедливость многогранна, как и социум, и поэтому может найти свое воплощение и в праве.
Именно справедливость, опосредованная нормами права, отвечающая требованиям, установленным нормативными правовыми актами, и будет юридической справедливостью.
Для целей административной и вообще юридической ответственности должен иметь значение именно этот термин.
Зачастую юридическую справедливость отождествляют с законностью и обоснованностью, поскольку свойство справедливости присуще нормам, регулирующим привлечение к ответственности уже на стадии их создания. Таким образом, для соответствия критериям справедливости самой ответственности необходимо просто соблюсти порядок привлечения [10].
Панов А.Б.
Действительно, справедливость как социальная категория не имеет определенного содержания, можно говорить о требованиях моральной, нравственной, религиозной справедливости. И на стадии привлечения к административной ответственности правоприменительным органам необходимо иметь четкие представления о критериях юридической справедливости.
Отличительными чертами юридической справедливости могут быть следующие:
- может быть использована для оценки только правовых явлений, санкционированных государством;
- вытекает из действующих правовых норм;
- в сфере правоприменения имеет приоритет перед требованиями социальной справедливости в иных ее аспектах;
- субъектом ее обеспечения является аппарат государственного принуждения.
2. Институт справедливости
в административном праве
Основанием возникновения любого правового явления служит социальная потребность в формировании общественных отношений, выражающая интересы доминирующих в обществе слоев населения. Основанием возникновения правового принципа справедливости является потребность этих слоев в таком разрешении социальных противоречий, которое, во-первых, достигалось с помощью права и, во-вторых, соответствовало бы их интересам. То есть социальная сущность нравственного принципа справедливости проявляется в его способности разрешить противоречия в системе общественных отношений. Сущность правового принципа справедливости составляет его способность разрешить социальные противоречия с помощью права.
Вообще содержание принципа справедливости определяется характером тех общественных отношений, которые подвергаются его воздействию, и конкретной социальной направленностью требований правовых
норм, регулирующих эти отношения. По этой причине содержание принципа справедливости, оказывающего воздействие, например, на имущественные отношения, отличается от содержания принципа справедливости, оказывающего воздействие на трудовые, семейные и иные общественные отношения. Само содержание принципа образует совокупность всех его элементов и функциональных связей между ними. Эта совокупность определяет его качественную характеристику. Качественное своеобразие данного принципа состоит в его способности разрешать противоречия между субъектами общественных отношений на основе единства личных и общественных интересов. Качественное своеобразие принципа справедливости и состоит в заключенной в нем мере социальной справедливости. Социальное содержание меры справедливости представляет собой социальное требование к субъектам общественных отношений соизмерять свои поступки не только со своими собственными интересами, но и с интересами других людей и общества в целом, т.е. в требовании сбалансированности интересов всех субъектов общественных отношений. Только при этом условии она способна выражать единство личных и общественных интересов.
Мера справедливости имеет и правовое содержание. В этом случае она может быть выражена единственным доступным для прав способом - только в виде прав и обязанностей субъектов общественных отношений.
Юридическая ответственность является одним из средств обеспечения социальной справедливости в обществе. Она представляет собой не только средство пресечения фактов социальной несправедливости, но является формой и средством реализации принципа справедливости.
Принцип справедливости находит юридическое воплощение во всех отраслях права. Каждая из них конкретизирует его требование применительно к тем общественным отношениям, которые составляют предмет ее регулирования.
Однако для целей данного исследования рассмотрению подлежит не преломление социальной справедливости в нормах, регулирующих административную ответственность, а соответствие самой этой ответственности требованиям социальной, прежде всего, юридической справедливости.
Так, в сфере охранительных правоотношений социальная справедливость реализуется, в частности, в качестве требований: неотвратимости ответственности, ее реальности, индивидуализации ответственности и т.п.
В административно-деликтном законодательстве принцип справедливости проявляется через такие институты, как: учет характера совершенного административного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины нарушителя, его имущественного (экономического) положения и иных существенных обстоятельств деяния.
Отмечают, что общие принципы юридической ответственности, по сути, представляют собой основу правоотношений государства и частных субъектов в сфере государственно-властного принуждения, в частности административного преследования.
Указанные основы базируются на основных принципах юридической ответственности: уважение человеческого достоинства; справедливость мер ответственности, соразмерность, равенство перед законом и судом. По сути все указанные принципы: и уважение достоинства человека, и соразмерность, и равенство перед законом и судом -представляют собой различные грани обеспечения справедливости наказания.
Юридическое равенство как проявление справедливости предполагает создание законодателем условий административной ответственности и применение правоприменителем мер ответственности таким образом, чтобы виновные в совершении административного правонарушения независимо от какого бы то ни было различия были подвергаемы, преследуемы и наказу-
емы в административно-деликтном порядке на равных основаниях - в условиях равного масштаба административной ответственности.
Несмотря на установление формального равенства, тем не менее в ограничении прав одних лиц может состоять правомерное предоставление дополнительных гарантий защиты прав других лиц, и справедливые привилегии отдельным лицам компенсируют социальное несовершенство формального равенства. Это равно справедливо и для самой административной ответственности, и для связанных с ней мер карательного воздействия, если они не предусматривают разумную дифференциацию. Однако если различия не имеют никакого объективного и разумного оправдания, то такое нарушение равенства не может способствовать реализации принципа справедливости.
Конституция РФ закрепляет такие юридические основы любой, в том числе административной, ответственности: соразмерность ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям; наличие вины как элемента субъективной стороны состава административного правонарушения; презумпция невиновности; определенность правовой нормы, устанавливающей ответственность; недопустимость повторного привлечения лица к ответственности за одно и то же правонарушение; недопустимость придания обратной силы закону, устраняющему либо смягчающему ответственность; всеобщность и гарантированность судебной защиты и недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона.
В целом такой принцип, как соразмерность ограничения прав и свобод, как таковой характерен для западного законодательства.
Ст. 4 Декларации прав человека и гражданина Французской Республики от 26.07.1789 гласит: «Осуществление естественных прав
Панов А.Б.
каждого имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами». В соответствии с п. 3 ст. 13 Основного закона ФРГ «вмешательство и ограничения могут иметь место только для отвращения общей опасности или опасности для жизни отдельных лиц».
В современный период принцип пропорциональности был использован Судом ЕС в прецедентном деле №11/70 Internationale Handelsgesellschaft, (1970) ECR 1125 [11]. Суд установил: «Свобода действий индивида не может быть ограничена больше, чем это необходимо для публичных целей».
С учетом указанного дела Д.И. Дедов отмечал наличие различий между европейским принципом пропорциональности и российским принципом соразмерности как по содержанию, так и по методике применения [12]. Российский принцип соразмерности, по мнению исследователя, выражен как ограничение прав граждан в соответствии с конституционными целями, общеевропейский - ограничение действий органов сообщества в соответствии с целями сообщества. То есть, по сути, европейский принцип пропорциональности шире российского принципа соразмерности, поскольку не ограничивается чисто юридическим содержанием.
Принцип соразмерности как составляющая справедливости отмечался и в теоретических исследованиях. Как пишет В.С. Нерсесянц, «правовое равенство в свободе как равная мера свободы означает и требование соразмерности, эквивалента в отношениях между свободными индивидами как субъектами права» [13].
И.В. Максимов [14], исследуя проблему оценки справедливости административного наказания, указывает, что одним из важнейших критериев справедливости административного наказания служит его соразмерность. Под соразмерностью он предлагает понимать «такое соотношение конкурирующих ценностей, которое при разумном их сочетании обеспечивает достижение сба-
лансированных результатов - общественно значимых целей правового регулирования».
Таким образом, через категорию соразмерности справедливость административного наказания становится одним из условий его эффективности.
Принцип соразмерности в том виде, в каком он закреплен в ст. 55 Конституции РФ, определяет критерии правоограничений применительно к любым ситуациям юридического ограничения прав и свобод человека и гражданина по сравнению с тем, в каком виде они закреплены в Конституции, но применительно к административному наказанию выступает в качестве инструмента, обеспечивающего их адекватность и согласованность с такими публично-правовыми целями, которые в обществе признаются наиболее значимыми, общепризнанными и, следовательно, имеют достаточно легитимное основание.
Автор предлагает считать соразмерность наказания синтетической категорией, складывающейся из трех критериев: пропорциональность, обоснованность, допустимость правоограничений.
Пропорциональность в юридическом контексте призвана обеспечить гармоничное сочетание средств государственно-властного принуждения с публично-правовыми целями их реализации. Именно этот аспект обеспечивает непротиворечивое согласие противоположных по своей природе явлений: правовой свободы и ограничения такой свободы.
Европейский суд по правам человека в своем решении от 18 июня 2002 г. «Окончательное решение по вопросу приемлемости жалобы №48757/99. Валерий Филиппович Шестаков (Shestakov) против России» в очередной раз отметил, что любое вмешательство обязательно нарушает «справедливый баланс» между потребностями общества и требованиями защиты основных прав каждого с целью соблюдения ст. 1 Протокола №1 к Конвенции. Стремление к достижению этого баланса
отражено в содержании ст. 1 Европейской конвенции в целом и в ее втором пункте в частности. Как резюмирует общеевропейский судебный орган, должно быть разумное соотношение пропорциональности между используемыми средствами и преследуемой целью. Такой подход представляется соответствующим канонам справедливости и должен учитываться органами административной юстиции и административной юрисдикции при назначении административного наказания [15].
Пропорциональному соизмерению подлежат однородные взаимосвязанные по смыслу явления - цели и средства их достижения со степенью ограничения одних и защиты других прав и свобод. В качестве средств достижения пропорциональности автор указывает такие способы достижения пропорциональности административной ответственности, как дифференциация и индивидуализация. Под дифференциацией тут следует понимать то, что законодатель разграничивает сферу ответственности посредством как установления разновидностей - основных и квалифицированных составов административных правонарушений, так и освобождения от административной ответственности. То есть для целей дифференциации административной ответственности законодатель устанавливает различные правовые последствия в зависимости от характера общественной вредности правонарушения и личности виновного.
Индивидуализация наказания в этом контексте играет обеспечивающую роль по отношению к дифференциации. Степень и характер индивидуализации мер административной ответственности определяются правоприменителем, исходя из общих представлений об их адекватности, целесообразности, достаточности для достижения общественно полезного результата.
Индивидуализация наказания является обязательным условием ее эффективности. Индивидуализация административной от-
ветственности означает, что к лицу могут быть применены меры административного наказания только за те противоправные деяния, которые совершены именно им. Данное требование обусловливает необходимость учета при рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном, например, в соучастии, степени вины каждого из правонарушителей. Е.Н. Беляков, рассуждая об индивидуализации административной ответственности, совершенно справедливо замечает, что данный вопрос одинаково значим как для государства, так и для правонарушителя. «Государство понимает, - пишет он, - что для достижения желаемого эффекта от применяемой меры ответственности необходимо, чтобы она была соизмерима с совершенным деянием, чтобы правонарушитель осознал необходимость и правильность избранной в отношении него санкции. В этом случае административная ответственность может в полной мере реализовать свои предупредительную, воспитательную и охранительную функции» [16].
Другим критерием пропорциональности административного наказания предлагается считать обоснованность - это совокупность условий, при которых правоограни-чение можно считать обоснованным, объективно оправданным.
К условиям такой оправданности можно отнести:
- само деяние, с наличием которого у такого лица административно-деликтное законодательство связывает наступление неблагоприятных правовых последствий;
- необходимость обеспечения целей защиты здоровья, нравственности, прав и законных интересов других лиц;
- невозможность достижения цели защиты от асоциального поведения иным путем;
- требование защиты публичного интереса перевешивает требование о недопустимости умаления правовых возможностей личности.
Панов А.Б.
Третьим критерием является допустимость, которая отражает формально-юридический аспект соразмерности. К критериям допустимости следует отнести, прежде всего:
- наличие закона, из которого вытекает возможность административного принуждения;
- конституционное признание его места в правовой системе России и тем самым признание значимости регулируемых им общественных отношений;
- процедурный механизм его принятия, в котором участвует максимально легитимное число органов демократического государства, обеспечивающее необходимый баланс интересов граждан, общества и государства и снижающее вероятность возобладания воли, допускающей неоправданное произвольное и несоразмерное использование государственного воздействия;
- стабильность закона (представляется, что наиболее адекватным юридическим понятием будет принцип правовой определенности, интегрированный в российское правовое поле из европейского законодательства;
- общая осведомленность о нем граждан.
3. Юридические средства
обеспечения справедливости
в административном праве
Итак, из изложенного ранее следует, что можно указать следующие средства обеспечения справедливости административной ответственности:
1. Установление такого порядка привлечения к административной ответственности, который мог бы наилучшим образом обеспечить равенство субъектов ответственности перед законом.
Это достигается посредством установления общих процессуальных гарантий, которые обеспечивают защиту от злоупотребления административно-юрисдикционными органами своими полномочиями. Вместе с тем это достигается также установлением и соблюдением принципа состязательности в
виде возможности обжалования постановления о привлечении к административной ответственности в судебном порядке. Другим способом обеспечения состязательности при привлечении к административной ответственности может стать внесудебный порядок привлечения к ответственности, в котором было бы обеспечено участие незаинтересованного квазисудебного административного органа.
2. Дифференциация составов административных правонарушений в зависимости от объекта правонарушения и тяжести деяния с точки зрения возможных последствий.
Данная задача достигается посредством установления основных и дополнительных составов административных правонарушений. Так, например, ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ устанавливает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных условий, а ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ устанавливает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением лицензионных условий.
В КоАП РФ применяется и другой законодательный прием для дифференциации составов. Так, закрепляются квалифицированные составы правонарушений в определенной области, а общий может указываться по остаточному принципу. Так, ст. 14.4 КоАП РФ устанавливает ответственность за продажу товаров, выполнение работ, реализацию услуг ненадлежащего качества; ст. 14.5 КоАП РФ - за продажу товаров, выполнение работ и реализацию услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин; ст. 14.6 - за нарушение порядка ценообразования; ст. 14.7 - за обман потребителей. Ст. 14.8 КоАП РФ содержит общую норму и предусматривает ответственность за все правонарушения в области защиты прав потребителей, кроме вышеперечисленных.
Также дифференциация наказаний осуществляется и по признаку объекта. Так, ч.
2 ст. 19.19 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение правил сертификации, кроме случаев, предусмотренных ст. 13.6, ч. 2 и 4 ст. 13.12, ч. 2 ст. 14.4, ч. 2 ст. 14.16, ст. 20.4, 20.14 КоАП РФ. При этом следует отметить, что ст. 19.19, 14.4 и 20.4 содержатся в разных главах КоАП РФ, то есть состав дифференцирован в зависимости от объекта правонарушения, притом что объективная сторона деяний, ответственность за которые установлена положениями указанных статей, схожа.
Так законодатель обеспечивает справедливость наказания посредством дифференциации составов правонарушений на стадии правотворчества. На этапе правоприменения коррелирующий институт - это правильная квалификация фактического поведения лица с выяснением истинного объекта, на который посягают действия нарушителя, и всех аспектов совершенного деяния.
3. Дифференциация наказаний делает возможным их индивидуализацию в зависимости как от характера правонарушения, так и от личности виновного. КоАП РФ устанавливает лестницу наказаний. О ней будет сказано подробнее в контексте обеспечения эффективности привлечения к административной ответственности, однако правильное установление лестницы наказаний от более мягкого к более жесткому, разумеется, оказывает влияние и на степень справедливости избранного наказания.
Как отмечает А.С. Михлин, значение системы наказаний весьма важно, в частности, для обеспечения справедливости наказания, которая достигается благодаря наличию в законодательстве различных видов наказаний, отличающихся друг от друга по степени их тяжести, а также по характеру тех прав, которые поражает каждое наказание [17].
Под системой наказаний понимается установленный законом обязательный для правоприменителя перечень видов наказания, расположенных в определенном порядке в зависимости от степени их тяжести.
Ст. 3.2 КоАП РФ определяет исчерпывающий перечень административных наказаний: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности.
В отношении юридических лиц законодательство предусматривает применение только предупреждения, административного штрафа, возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения.
За одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание. Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний. Возмездное изъятие, конфискация, административное выдворение могут применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания.
Вносятся предложения по введению в КоАП РФ в качестве наказаний иных мер административного принуждения.
Так, приостановление действия или аннулирование лицензии, введение внешнего управления в условиях санации или применения процедуры банкротства с формально-юридической точки зрения не являются наказаниями, так как закон не называет их административными наказаниями. Но по степени эффективности воздействия ли-
Панов А.Б.
шение лицензии превосходит, например, штрафные санкции, размеры которых в ряде случаев скорее символичны, чем материально обременительны для правонарушителя.
Может быть подвергнута пересмотру и сама лестница наказаний. Так, административное приостановление деятельности на срок до 90 дней для индивидуального предпринимателя зачастую может быть куда менее суровым наказанием, чем значительная сумма штрафа.
При этом административно-юрисдикци-онным и даже судебным органам законодатель не предоставил возможность учитывать реальное значение наказания при назначении административного наказания конкретному правонарушителю. Зачастую складывается ситуация, когда о назначении более сурового вида наказания ходатайствует сам деликвент, например, по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 18.15 КоАП РФ.
4. Средства индивидуализации наказания. Согласно ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность. Согласно ч. 3 указанной статьи при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
Таким образом, законодатель предусмотрел следующие средства индивидуализации наказания: учет личности виновного, характера административного правонарушения; имущественное и финансовое положение
деликвента, наличие обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность.
5. В качестве средства индивидуализации административной ответственности можно также указать правила назначения наказания при множественности правонарушений, поскольку указанные правила позволяют учесть характер противоправного деяния.
Так, согласно ст. 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение. При совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания. В указанном случае административное наказание назначается:
- в пределах санкции, не предусматривающей назначение административного наказания в виде предупреждения, если одной из указанных санкций предусматривается назначение административного наказания в виде предупреждения;
- в пределах санкции, при применении которой может быть назначен наибольший административный штраф в денежном выражении, если указанными санкциями предусматривается назначение административного наказания в виде административного штрафа.
КоАП РФ также содержит закрытый перечень обстоятельств, отягчающих административную ответственность, и открытый перечень обстоятельств, смягчающих ответственность. Представляется, что и указан-
ные перечни могут быть подвергнуты анализу и пересмотру.
6. Учет личности правонарушителя производится на основании положений главы 2 КоАП РФ, в которой устанавливаются общие правила назначения наказания различным категориям правонарушителей.
Так, прежде всего устанавливается возраст, по достижении которого наступает административная ответственность. Общий возраст субъекта административной ответственности - 16 лет. Однако ч. 2 ст. 2.3 предусматривает возможность учета фактического уровня психического развития делик-вента. Так, с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.
7. Еще одним критерием индивидуализации административной ответственности по субъектному признаку является институт вменяемости. Так, согласно ст. 2.8 КоАП РФ не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики.
8. КоАП РФ устанавливает порядок привлечения к административной ответственности, виды наказаний в зависимости от квалифицированного субъекта правонарушения.
Так, отдельно выделяются государственные служащие, военнослужащие,
должностные лица, иностранные граждане и граждане без гражданства. Особым образом с точки зрения подтверждения вины регулируется и ответственность собственников транспортных средств в случае привлечения к административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.
Последний институт является новеллой в административном законодательстве Российской Федерации и может быть подвергнут анализу и некоторой критике на основе уже имеющегося опыта привлечения к ответственности за аналогичные правонарушения в аналогичном порядке на территориях иных государств.
9. Заслуживает упоминания также такое средство индивидуализации наказания, как освобождение от административной ответственности. Данный институт, как и многие институты административного права, заимствован из уголовного права. Тем не менее из оснований освобождения от ответственности заимствовано только освобождение от ответственности в связи с истечением сроков давности привлечения к ответственности. Однако данный критерий следует отнести скорее к механизму обеспечения эффективности административной ответственности и работы ад-министративно-юрисдикционных органов в целом, нежели к средству индивидуализации наказания.
Освобождение от ответственности в связи с совершением деликта в состоянии крайней необходимости заимствовано, скорее, из гражданского права.
Так, согласно ст. 2.7 КоАП РФ не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней не-
Панов А.Б.
обходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.
Представляется целесообразным и заимствование из гражданского права такого института, как совершение административного правонарушения в состоянии крайней необходимости.
Поэтому в целях обеспечения справедливости, индивидуализации административной ответственности предлагается включить в КоАП РФ понятие обстоятельств непреодолимой силы в качестве основания освобождения от административной ответственности, дополнив КоАП РФ статьей 2.7.1 следующего содержания:
«Статья 2.7.1. Обстоятельства непреодолимой силы.
Не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, в том числе чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайной экологической ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов, сопровождающихся насильственными действиями».
10. Весьма дискуссионным институтом является возможность освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения.
Малозначительность совершенного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ) - специфическое обстоятельство, исключающее при-
влечение к административной ответственности, применение которого в настоящее время вызывает значительные трудности у арбитражных судов.
В соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Правовым последствием применения положений указанной нормы является вынесение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и объявление устного замечания (ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ). В том же случае, если малозначительность будет установлена в результате рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судом, вышестоящим органом или должностным лицом, то выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу (п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).
Согласно п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» [18] при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
Более широкое понятие малозначительности дано в Постановлении Пленума ВС РФ от 24.03.2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [19], в соответствии с которым под малозначительным административным правонаруше-
нием понимается действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Таким образом, в качестве основного критерия малозначительности Пленум ВАС РФ назвал отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, а Верховный Суд Российской Федерации (далее - ВС РФ) критерии малозначительности расширил, включив туда и размер причиненного вреда, и тяжесть наступивших последствий, и роль правонарушителя. Но главная отличительная черта заключается в том, что ВС РФ определил, что основополагающим критерием является отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений, а не угроза охраняемым общественным правоотношениям, определенным ВАС РФ.
Позиция ВАС РФ и ВС РФ совпадает в одном: такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения.
Фактически понятие «малозначительность», что следует и из постановления Пленума ВАС РФ, и из постановления Пленума ВС РФ, предполагает рассмотрение подобной категории дел по «усмотрению суда», так как она сформулирована
законодателем как оценочное понятие, следовательно, возникает проблема «усмотрения». Дело об административном правонарушении, поступая не только в надзорную, но и в кассационную инстанцию, уже получает свою оценку в судах первой и апелляционной инстанций. Возникает вопрос: может ли в данном случае суд кассационной инстанции, а тем более надзорной, пересматривать судебные акты по данной категории дел, связанные с оценкой совершенного деликта и принятые судами, исходя из принципа «усмотрения»? Представляется, что нет.
Это вопрос правомочия суда, но не обязанность, влекущая за собой оценку административного правонарушения, судебное усмотрение.
Все это, в том числе отсутствие в законе критериев, позволяющих однозначно оценить то или иное правонарушение как малозначительное, различные подходы при определении малозначительности, выработанные ВАС РФ и ВС РФ, не способствует выработке единообразной правоприменительной практике по данному вопросу.
Указанные факты свидетельствуют о том, что необходимо уточнить в законодательстве об административных правонарушениях понятие малозначительности, выработать иные критерии, позволяющие признать правонарушение малозначительным, так как его существование в качестве оценочного понятия в сфере применения административной ответственности имеет отрицательные последствия. С учетом специфики административных правонарушений представляется целесообразным закрепление позиции Пленума ВАС РФ на законодательном уровне.
ЛИТЕРАТУРА
1. Липинский Д.А. Принципы справедливости и гуманизма юридической ответственности // Вестник Волжского ун-та. Серия «Юриспруденция». Тольятти, 2003. Вып. 36.
2. Сергейко П.Н. Законность, обоснованность и справедливость судебных актов. Краснодар, 1974.
Панов А.Б.
3. Козлова О.А. Справедливость как принцип юридической ответственности: Авто-реф. дис. ... к.ю.н. М., 2005. С. 13 -14.
4. Лазарев В.М. Юридическая ответственность как форма и средство реализации социальной справедливости в советском обществе: Автореф. дис. ... к.ю.н. М.: Академия Министерства внутренних дел СССР, 1990.
5. Иеринг Р. Цель в праве / Пер. с нем. СПБ., 1881 (цит.: Боннер А.Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. М., 1992).
6. См.: Беланова Г.О. Понятие юридической справедливости как основания правоприменительного акта. Ставрополь, 2003. С. 64.
7. Закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» от 25.04.1991 №11071 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1991 г. 2 мая. №18. Ст. 572.
8. Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 №82-ФЗ // СЗ РФ. 1995. 22 мая. №21. Ст. 1930.
9. Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1986.
10. Мартынчик Е.Г. Фактические основы формирования и социальная справедливость приговора // «Социальная справедливость охраны прав обвиняемого». Кемерово: Изд-во КГУ, 1989. С. 88.
11. Хартли Т.К. Основы права европейского сообщества: Введение в конституционное и административное право европейского сообщества / Пер. с англ. М., 1998. С. 147 -148.
12. Дедов Д.И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. М., 2002. С. 13.
13. Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. М., 1997. С. 17.
14. Максимов И.В. Административные наказания в системе мер административного принуждении: Автореферат. ... д.ю.н., Саратов, 2004.
15. Протокол №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20 марта 1952 г.) (с изм. от 11 мая 1994 г.). Согласно ст. 5 настоящего Протокола его статьи 1, 2, 3 и 4 являются дополнительными статьями к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Протокол ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. №54-ФЗ. Протокол вступил в силу для Российской Федерации 5 мая 1998 г.
16. Там же. С. 96.
17. Михлин А.С. Проблемы совершенствования системы наказаний в советском уголовном праве //Актуальные проблемы уголовного права: Сборник научных работ. М.: ИГП АН СССР, 1988. С. 103.
18. Вестник ВАС РФ. 2004. №8.
19. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. №6.
