CC BY
18ОБЗОРЫ И КОНСУЛЬТАЦИИ Гидрометеорология и экология
№2 2010
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ВЗАИМОВЫГОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ-УЧРЕДИТЕЛЕЙ МЕЖДУНАРОДНОГО ФОНДА СПАСЕНИЯ АРАЛА ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМ БАССЕЙНА АРАЛЬСКОГО МОРЯ
Канд. геогр. наук М.Т. Нарбаев
М.К. Бекниязов
28 апреля 2009 года в г. Алматы Главы государств (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан) изъявили желание к совершенствованию организационной структуры и договорно-правовой базы Международного фонда спасения Арала (МФСА) с целью повышения эффективности его деятельности и более активного взаимодействия с финансовыми институтами и донорами [1]. Для этого Исполнительным Комитетом МФСА был разработан «План мероприятий по реализации положений Совместного заявления Глав государств-учредителей МФСА от 28 апреля 2009 года», утвержденный 3 декабря 2009 г на заседании Правления МФСА.
Основными направлениями утвержденного Плана являются:
I. Институциональное усиление и совершенствование организационной структуры и правовой базы МФСА;
II. Активизация деятельности МФСА и сотрудничества со структурами ООН и международными организациями;
III. Выработка взаимоприемлемого механизма по комплексному использованию водных ресурсов и охране окружающей среды в Центральной Азии и разработка Программы бассейна Аральского моря (ПБАМ-3).
В целях реализации принятого Плана мероприятий между Исполкомом МФСА и Европейской экономической комиссией ООН при поддержке Немецкого общества Технического Сотрудничества Германии -(GTZ) осуществляется проект «Региональный диалог и сотрудничество по управлению водными ресурсами», по следующим основным компонентам (www.ec-ifas.org; www.gtz.de,www.unecce.org):
Компонент 1 - исследование эффективности работы региональных институтов и институтов по управлению водными ресурсами;
Компонент 2 - исследование правовых основ регионального сотрудничества;
202
Компонент 3 - подготовка к разработке «Программы действий по оказанию помощи странам бассейна Аральского моря на период 2011. ..2015 годы» (ПБАМ-3).
На сегодняшний день проведен обзор существующей системы региональных организаций и международно-правовой базы сотрудничества. Эффективность существующей организационной структуры и правовых рамок сотрудничества, а также пути их совершенствования обсуждались на первом заседании Рабочей группы по совершенствованию организационной структуры и договорно-правовой базы и разработке ПБАМ-3, 10-11 декабря 2009 года в г. Алматы. В нем приняли участие национальные эксперты, эксперты от региональных организаций и международные эксперты.
В комментариях национальных экспертов и представителей региональных организаций высказывается широкий спектр мнений относительно степени и глубины возможных изменений в организационной структуре сотрудничества. С одной стороны высказанного спектра мнений некоторые предложения ограничиваются рекомендацией лишь наладить обмен информацией и упорядочить координацию между существующими региональными организациями. Выдвигаются и промежуточные предложения о совершенствовании форм взаимодействия трех действующих в настоящее время региональных структур сотрудничества (МФСА - Исполком МФСА, Межгосударственной Координационной Водохозяйственной Комиссией (МКВК) и Межгосударственной Комиссией по Устойчивому Развитию (МКУР)) при внесении определенных изменений в их функции и полномочия. С другого конца спектра мнений звучат предложения о пересмотре структуры существующего механизма сотрудничества и о создании новой, действительно единой региональной организации.
Во второй декаде февраля 2010 г. ИК МФСА представил Правительствам стран Центральной Азии сведенный международными экспертами Дискуссионный документ (ДисД) национальных и региональных экспертов. Данный документ, равно как и весь проект «Региональный диалог и сотрудничество по управлению водными ресурсами», касается исключительно вопросов улучшения институциональных рамок сотрудничества и не затрагивают вопросы распределения водных ресурсов и водопользования. В целом имеющаяся международно-правовая база регионального водного сотрудничества Центральной Азии позволила, особенно на начальном этапе, решать те вопросы, которые в неотложном порядке нуждались в урегулировании в условиях образования независимых госу-
203
дарств и изменения статуса рек бассейна Аральского моря. Были достигнуты, и с разной долей успеха реализовывались договоренности по вопросам вододеления и водно-энергетического обмена, совместного управления на основе единых межгосударственных структур. Государства неоднократно заявляли о своей приверженности принципам сотрудничества, справедливого и рационального использования водных ресурсов, совместного решения экологических проблем, связанных с охраной Аральского моря. Осуществляется обмен информацией, и проводятся регулярные консультации по целому ряду вопросов использования водных ресурсов. Тремя актами, принятыми на уровне Глав государств, и двумя рамочными соглашениями по управлению водными ресурсами, была подтверждена политическая воля к сотрудничеству, которая нашла отражение в относительно бесконфликтном распределении водных ресурсов стран региона на протяжении около двух десятилетий.
Тем не менее, несмотря на наличие большого числа международных соглашений, как на региональном/субрегиональном, так и на двустороннем уровне, существующая правовая база далека от совершенства и нуждается в серьезном улучшении. Это касается как отдельных конкретных соглашений, так и всей системы международно-правового регулирования водного сотрудничества в регионе. Как отмечалось выше, имеющиеся юридические инструменты либо носят формально-декларативный характер, либо просто устарели, или не выполняются, полностью или частично, и не содержат полноценных действенных механизмов по обеспечению их соблюдения. Это касается, в первую очередь, Соглашений о сотрудничестве в сфере совместного управления, использования и охраны водных ресурсов 1992 г. и о совместных действиях по решению проблемы Аральского моря 1993 г., а также Соглашения по Сырдарье 1998 г. Рамочная конвенция об охране окружающей среды для устойчивого развития в Центральной Азии 2006 г. в случае вступления в силу могла бы в принципе компенсировать многие недостатки сложившегося правового режима использования водных ресурсов на региональном уровне, но существует реальная возможность конфликта положений новой Конвенции и уже действующих правовых и институциональных механизмов.
Серьезным недостатком правовых основ водного сотрудничества является фрагментарность юридической базы региональных институтов. Нельзя не отметить наличие целого ряда недостаточно увязанных между собой актов, создающих или определяющих правовой статус и положение
204
разнообразных органов регионального сотрудничества. Наиболее оптимальным способом исправления этой ситуации было бы принятие единого «институционального» соглашения, которое заменило бы, привело в систему и упорядочило многочисленные правила и процедуры, действующие в настоящее время.
Существенным пробелом действующего правового режима в сфере управления водными ресурсами является практически полное отсутствие бассейнового уровня правового регулирования (помимо существующих регионального и двустороннего). Единственное соглашение по бассейну р. Сырдарьи не является по сути «бассейновым», т.к. касается весьма узкой проблематики водно-энергетического обмена. В оптимальном варианте, система правового регулирования должна быть трехуровневой:
• региональный уровень с участием всех государств бассейна Аральского моря - основные принципы сотрудничества, общие обязательства и общие институциональные механизмы;
• бассейновый уровень с участием государств бассейна многонационального трансграничного водотока - специальные правила, процедуры и организационные механизмы;
• двусторонний уровень, где это необходимо, - конкретные механизмы сотрудничества на отдельных водотоках, представляющих интерес для двух государств.
В ДисД предлагается рассмотреть два возможных подхода к совершенствованию регионального механизма сотрудничества в рамках МФСА:
A. Совершенствование существующей структуры регионального механизма сотрудничества;
B. Создание на основе существующих структур сотрудничества новой региональной организации.
Создание новой региональной Организации по Сотрудничеству в бассейне Аральского моря (ОСБАМ), которая предлагается международными консультантами возможно осуществить в перспективе при сближении позиций наших стран. В ближайшей перспективе целесообразно пойти по пути совершенствования существующего механизма регионального сотрудничества. При этом к кардинальным подходам необходимо идти постепенно и поэтапно с учетом складывающейся обстановки.
Совершенствование организационной структуры сотрудничества, функционирующей под эгидой МФСА, предусматривает оставить без каких-либо существенных изменений имеющийся механизм с входящими в
205
него организациями и их структурными подразделениями, в то же время, сосредоточившись на следующих аспектах:
• уточнение и разграничение сфер ответственности центральных органов МФСА и региональных комиссий, МКВК и МКУР;
• уточнение мандатов и кругов ведения каждого регионального органа и региональных комиссий;
• усиление координирующей роли центральных органов МФСА - Правления и Исполкома и установление порядка отчетности и взаимодействия между ними и региональными комиссиями;
• развитие сотрудничества между МКВК и МКУР;
• улучшение распределения между странами-членами мест расположения региональных органов и их структурных подразделений;
• введение международной ротации руководителей региональных органов и их структурных подразделений;
• интернационализация персонала (профессиональных сотрудников) секретариатов региональных органов, научно-исследовательских и учебных центров и других региональных и бассейновых учреждений;
• упорядочение координации и взаимодействия среди министерств и ведомств, участвующих в сотрудничестве в рамках МФСА в каждой из стран-членов;
• упорядочение финансирования содержания и деятельности всей системы МФСА из национальных источников;
• улучшение координации связей с международными организациями и донорами;
• улучшение прозрачности в распределении и использовании поддержки, получаемой от международного сообщества.
Следовательно, пути совершенствования существующего механизма сотрудничества в рамках МФСА будут выявляться в процессе обсуждения возможных подходов к его улучшению и обновлению, поиска взаимоприемлемых решений и определения путей их выполнения.
Исполнительный Комитет МФСА
АРАЛ ТЕЩЗ1НЩ ХАУЫЗЫНЬЩ МЭСЕЛЕЛЕР1НЩ ШЕШ1М1 БОЙЫНША АРАЛДЬЩ Ц¥ТЦАРУЫН ХАЛЬЩАРАЛЬЩ ЦОРДЬЩ МЕМЛЕКЕТТЕР1НЩ вЗАРА ТИ1МД1 СТЕСТ1КТЕР1 ЭБДЕН ЖЕТ1ЛДЕРУ ТУРАЛЫ
Геогр. гылымд. канд. М.Т. Нарбаев
М.К. Бекниязов
206
