CC BY
243
УДК 343.352(470)
ББК 67.408.142.6(2 Рос) П 44
М.А. Подгрушный,
соискатель Чувашского государственного университета имени И.Н. Ульянова,
заместитель командира войсковой части 44705, тел. 8 926 812 80 00, E-mail:
S900KM@mail. ru
О совершенствовании антикоррупционного законодательства России
(Рецензирована)
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы противодействия коррупции. Анализируется законодательство США и других стран по борьбе со взяточничеством. Вносятся конкретные предложения по имплементации норм и санкций за коррупционные преступления в современное российское законодательство.
Ключевые слова: коррупция, взятка, законодательство, антикоррупционная
стратегия, ратификация, Европейская конвенция, должностные лица, штраф.
Актуальность исследуемой проблемы обусловлена тем, что в современном российском обществе масштабы коррупции в системе государственного управления достигли размеров, угрожающих национальной безопасности. Сложность борьбы с коррупцией состоит в том, что коррупция - это проблема не только криминальная, но и политическая, экономическая, социальная. Несмотря на всеобщее осуждение, декларацию борьбы с ней и обещание политических партий и руководства страны ее искоренить, коррупция продолжает уверенно существовать. Более того, на современном этапе трансформации российского общества появляется больше возможностей для коррупционных действий, последствия которых для социального развития становятся все более опасными. Масштабная коррупция, существующая в России, негативно влияет на репутацию страны в международном сообществе, что препятствует привлечению иностранных инвестиций и создаёт угрозу социальной и экономической безопасности.
Общеизвестно, что коррупция является постоянным спутником государственных институтов власти, уходящим в глубину веков, и была присуща всем государствам в любые периоды их развития. Она появилась, как только возник управленческий аппарат. Шарль Монтескье (1689-1755) писал: «...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела» [1]. Эти слова просветителя всецело подтверждены историей.
Когда в стране назревает потребность в переменах, вопросы чиновничества, проблемы его коррумпированности выходят на первый план. Это связано, прежде всего, с тем, что, несмотря на закрепление коррупции в общественном менталитете и использовании ее практически каждым в нужных нам ситуациях, официально она все же осуждается, а потому обвинения в коррупции служат весьма действенным инструментом манипуляции общественным мнением и инструментом политической борьбы.
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем выступлении на заседании Совета по противодействию коррупции отметил, что коррупция в нашей стране приобрела не просто масштабные формы, масштабный характер, она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь в нашем обществе. Речь идет не только о банальных взятках, независимо от размера, но, по сути, о тяжелой болезни, которая разъедает нашу экономику и разлагает все общество [2].
Наибольшее развитие коррупции в России проявляется, прежде всего, в сырьевой и топливно-энергетической, финансово-кредитной отраслях, налоговой и таможенной сферах,
в алкогольном бизнесе, в области приватизации государственной и муниципальной собственности и других [3]. Коррупция искажает экономическую и финансовую среду ведения бизнеса, уменьшает эффективность государственного управления и бизнеса, стимулы к инвестициям, сдерживает экономическое и политическое развитие, порождает социальное неравенство, а также вносит определенную нестабильность в политический процесс. Коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает эффективное государственное управление, нарушает принципы равенства и социальной справедливости и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
Вопросы противодействия коррупции приобретают в современных условиях все большую значимость, так как она является опасным социально негативным явлением, представляющим угрозу институтам государства и стабильности общественной жизни. В значительной степени недостаточная эффективность борьбы с коррупцией объясняется пробелами в научном обеспечении указанной борьбы, несмотря на то, что данная проблема была исследована достаточно большим количеством ученых. Это А. А. Аслаханов, С. В. Бородин, С. В. Ванюшкин, Б. В. Волженкин, А. И. Долгова, О. Л. Дубовик, С. В. Дьяков, Б. В. Здравомыслов, В. Н. Кудрявцев, И. И. Карпец, Н. Ф. Кузнецова, В. В. Лунеев, А. В. Наумов, А. И. Рарог, А. М. Яковлев и др.; в области международного права - К. А. Бекяшев, П. Н. Бирюков, Р. М. Валеев, Л. Н. Галенская, Г. В. Игнатенко, Л. В. Иногамова-Хегай, А. Я. Капустин, Ю. М. Колосов, Г. И. Курдюков, И. И. Лукашук, Е. Г. Ляхов, И. С. Марусин, С. Ю. Марочкин, Л. Х. Мингазов, К. С. Родионов, О. И. Тиунов, Е. Т. Усенко, С. В. Черниченко и др.; за рубежом: А. Блэкман, Дж. Бартон, Г. Бёмер, Г Бухс, Г. Гупта, Э. Дрю, Е. Кляйн, К. Кюне, Д. Курье, С. Роксин, С. Роуз-Аккерман, Л. Шелли и другие.
На протяжении последних лет было достаточно много публикаций, посвященных противодействию указанным негативным явлениям, в том числе и серьезных монографических исследований (работы А.А. Аслаханова, Б.В. Волженкина, А.И. Долговой, П.А. Кабанова, В.В. Лунеева и некоторых других авторов), которые констатировали факт её наличия и прогрессирования, но практически не было работ, посвящённых комплексному изучению данного вопроса после принятия Закона о противодействии коррупции.
Общеизвестно, что по некоторым экспертным оценкам объем рынка коррупции в нашей стране сопоставим с доходами федерального бюджета и оценивается в 240 миллиардов долларов. Согласно исследованиям международной организации Transparency International, в рейтинге коррумпированности за 2009 г. Россия занимает 147 место из 180 возможных, разделив его с такими государствами, как Сирия, Бангладеш и Кения.
Сегодня озабоченность государственной власти, вызванная ростом коррупции, нашла отражение в целом комплексе мер, разрабатываемых как на федеральном, так и на региональном уровнях. Президент РФ Д. Медведев обозначил данную проблему как «системную» и предложил системный подход для её решения: 19 мая 2008 г. им был подписал Указ «О мерах по противодействию коррупции», предусматривающий образование Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, 31 июля 2008 г. Утвержден Национальный план противодействия коррупции, 25 декабря 2008 г. принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», а также разработано и принято огромное число иных нормативно-правовых документов, направленных на сдерживание коррупции в различных сферах жизни общества и государства.
Их цель - обеспечить оптимальную (согласованную, эффективную) регламентацию противодействия коррупции всеми возможными правовыми способами и средствами. Однако проведенное Трансперенси Интернешнл в 2009 году исследование показало, что мировой финансовый кризис подстегнул коррупцию: за последний год она выросла в мире на 9 %. Это подтверждается данными Следственного комитета Генпрокуратуры, количество зарегистрированных взяток увеличилось с 6700 в 2007 г. до 9300 в 2009 г. По данным МВД, в январе — июне 2010 г. зарегистрировано 11005 случаев взяточничества — на 4 % больше, чем год назад. При этом количество зарегистрированных взяток в крупном размере (свыше
150 000 руб.) увеличилось на 13,5 % (до 219). Однако, как пишет А..И. Долгова, «...если бы фактическая коррупция соответствовала статистическому отражению взяточничества, не было бы той озабоченности, которая проявляется в последнее время» [4].
Значительное внимание борьбе с коррупцией и ее предупреждению уделяет мировое сообщество. Только за последнее десятилетие под эгидой Организации Объединенных Наций (ООН) приняты: резолюция ЭКОСОС (Экономический и социальный Совет ООН) по борьбе с коррупцией (1995 г.); Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (1996 г.); Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях (1997 г.); Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000 г.) и др. Не меньшая работа проведена Советом Европы, Европейским Союзом, Организацией Американских государств (ОАГ), Организацией экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) и некоторыми другими.
Важное место в международных документах занимают нормы, содержащие оценку различных форм взяточничества (подкупа - bribery) с разграничением в необходимых случаях активного взяточничества и пассивного взяточничества. При этом конвенционная регламентация ориентирована на принятие государствами таких законодательных и других мер, которые могут оказаться необходимыми для квалификации определенных коррупционных действий как уголовных преступлений по внутреннему праву государств [5]. Так, в США на предупреждение и пресечение коррупции направлены специальные законы, содержащие этические и дисциплинарные нормы, в частности, принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих 1990 г., Закон «Об этике в правительственных учреждениях» 1978 года.
В Японии с апреля 2000 г. действует Закон «Об этике государственных служащих», содержащий, в частности, запрет и ограничение на получение подарков и услуг от предпринимателей, имеющих отношение к профессиональной деятельности служащих, и существует строгий порядок контроля за соблюдением этих правил и норм. Подобная норма действует и в Великобритании. В английских правилах поведения государственных служащих есть специальный раздел, регламентирующий получение подарков, услуг, имеющих денежную стоимость, или прямых выплат. Все подарки, предложенные государственному служащему, должны быть им отвергнуты, а если получены им по почте, то возвращены отправителю вместе с соответствующим образом составленным письмом, подписанным старшим руководителем. Исключение делается для рождественских подарков при условии, что они представляют собой календари, записные книжки, предметы канцелярского обихода скромной стоимости и имеют название и знак компании, что позволяет рассматривать их как рекламные материалы.
Российское законодательство предусматривало возможность одаривания государственных служащих и служащих органов местного самоуправления на сумму не свыше 5 МРОТ (ст. 575 Гражданского кодекса РФ). После принятия Закона «О противодействии коррупции» данная статья претерпела изменения, в частности, стоимость «обычных подарков» теперь составляет не 5 МРОТ, а точную сумму - 3000 рублей. Кроме того, статья дополнена п.2, предусматривающим, что подобный запрет на дарение не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Однако при этом если стоимость этих подарков превышает 3 тысячи рублей, то таковые признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность.
Очевидно, что общественная опасность как дачи, так и получения подарка заключается в преимущественно корыстном мотиве лица, передающего вознаграждение; осложнении процесса доказывания взяточничества ссылкой должностного лица на то, что оно получило законное вознаграждение, а взяткодателя на то, что он одаривает должностное лицо за правомерное исполнение последним своих должностных обязанностей. На наш
взгляд, представляется необходимым учитывать опыт Японии и Великобритании и исключить ст. 575 ГК РФ.
Кроме того, мы солидарны с Х.С. Шакировым [6], что необходимо полностью освободить от ответственности взяткодателя, что еще раз заставит задуматься взяткополучателя о том, сопоставимо ли это вознаграждение с потерей работы, звания и, наконец, уважения. Так, наказанным будет только он, а лицо, дающее взятку, может воспользоваться своей безнаказанностью и обратить ситуацию в очень невыгодную сторону для лица, берущего взятку. Сегодня же большинство взяткодателей зачастую боятся сообщать о совершенном преступлении в правоохранительные органы, так как сами могут оказаться на скамье подсудимых, поэтому большинство коррупционных преступлений уходит в сферу латентности. Хотя в ныне действующем Уголовном кодексе 1996 г. предусмотрены два основания освобождения от уголовной ответственности взяткодателя: 1) если со стороны должностного лица имело место вымогательство взятки и 2) если лицо добровольно сообщило органу, имеющему право возбудить уголовное дело, о даче взятки, в данном случае предполагается освобождение от ответственности взяткодателя даже без оснований, предусмотренных уголовным законодательством. Таким образом, полагаем, что необходимо исключить из УК РФ статью 291 «Дача взятки».
Во-вторых, по нашему мнению, действенным шагом в борьбе с коррупцией может явиться восстановление института конфискации, причем не только имущества, денег и других ценностей, которые явились предметом преступления, но и имущества, добытого заведомо преступным путем за счет данных средств. Достаточно сказать, что и Конвенция ООН против коррупции, которую Россия подписала в конце 2003 года, и конвенции ООН «О борьбе с финансированием терроризма» (ратифицирована в 1999 году) и «Против транснациональной организованной преступности» (ратифицирована в 2000 году), и подписанная Россией Конвенция Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию" предполагают наличие в уголовном законодательстве стран-участниц института конфискации. То есть это не просто наше мнение, это требование международного сообщества.
Институт конфискации существует в российском законодательстве и сегодня. Согласно статье 81 УПК имущество, деньги и иные ценности, полученные в результате преступных действий, по приговору суда подлежат возращению законному владельцу либо обращению в доход государства. И практики и теоретики доказали, что данной нормы недостаточно. Да, действительно, Уголовно-процессуальный кодекс позволяет конфисковывать имущество преступника, но речь здесь идет лишь о вещественных доказательствах. А это достаточно узкий перечень. Простой пример: при задержании с поличным взяткополучателя у него могут изъять только деньги, которые были при нем. На все остальное имущество, полученное им в результате преступной деятельности, конфискация не распространяется, что вряд ли можно признать нормальным. Кстати, была попытка оспорить эту норму в Конституционном Суде, и Конституционный Суд совершенно четко заявил, что норма о конфискации не просто законна, она необходима, в том числе и с учетом международных соглашений.
На основании этих соглашений был принят Указ Президента «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» [7], он определил первоочередные задачи в стратегическом противодействии коррупции. Стратегия необходима России для исполнения международных обязательств, взятых ею при ратификации Европейской конвенции по противодействию коррупции.
Учитывая вышеизложенное и анализируя опыт США, а также учитывая рекомендации, выданные России по итогам мониторинга организацией "Группа стран против коррупции" ("Греко") Совета Европы[8], мы полагаем, что и в России можно использовать американскую новеллу о «кратности штрафа» за взятку. По словам Д. Медведева, для коррупционеров самым серьезным ударом может быть лишение имущества. «Но если
конфискация у нас не всегда проходит, и это достаточно сложная вещь с точки зрения уголовного права и процедуры, то кратный штраф может быть весьма и весьма эффективным».
Общеизвестно, что карательное воздействие штрафа направлено на существенное ущемление имущественных, материальных интересов осужденного. Поэтому штраф и как основное, и как дополнительное наказание предусмотрен в санкциях Особенной части УК за совершение корыстных преступлений. Проведенный нами анализ судебной практики за несколько последних лет показал, что в общей структуре наказаний, применяемых судами, штраф составляет примерно 10-12%.
В основу определения размеров штрафа положены либо кратность по отношению к минимальному размеру заработной платы, установленному законодательством РФ, либо размер заработной платы или иных доходов осужденного. При этом закон однозначно устанавливает, что этот размер устанавливается на момент назначения наказания. Тем самым идея кратного штрафа, по нашему мнению, гораздо более продуктивный вариант для Российского государства, нежели применение наказания в виде лишения свободы, так как правонарушителя надо будет содержать за счет средств государственного бюджета, то есть за счет налогоплательщиков.
В случае неоднократности данного нарушения, безусловно, должна быть предусмотрена уголовная ответственность. Важно учитывать все: умысел, размер,
обстоятельства совершения данного правонарушения, личность и его характеристику. Средства, полученные в результате конфискации, безусловно, можно будет направить как на решение социальных проблем, так и на многое другое. Более того, важно понимать, что современная система уголовно-исправительных учреждений, скорее, делает из человека закоренелого преступника, нежели наоборот - перевоспитывает.
Конечно, только уголовно-правовыми мерами побороть коррупцию невозможно. Как неоднократно отмечал Президент РФ, борьба с коррупцией должна быть системной, а это значит, что необходимо комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер. При этом приоритет имеют предупредительные, профилактические меры, которым посвящена ст. 6 Закона «О противодействии коррупции».
По нашему мнению, успех предупредительной деятельности правоохранительных органов во многом также зависит от качества подготовки кадров, эффективности научных исследований, от разработки и умелого применения принципиально новых, научно обоснованных подходов к организации и методике профилактической и оперативнорозыскной деятельности.
Мы полагаем, что для наиболее эффективного противодействия коррупции целесообразно создание единой независимой службы работы с гражданами. Порядок работы предполагается таким: граждане посредством телефона и Интернета анонимно сообщают об обнаруженных ими фактах злоупотреблений. Каждому обращению присваивается идентификационный номер. Создаётся открытая база по результатам соответствующей работы, и таким образом каждый гражданин сможет узнать, какие именно меры предприняты по его обращению. В случае возбуждения дела и вынесения обвинительного приговора публикуются подробности правонарушения (преступления), в том числе имена фигурантов. Сообщивший же антикоррупционную информацию гражданин в любом случае остаётся анонимным, если только сам не захочет обратного.
Кроме того, следует отметить, что одной из важнейших задач при реализации государственной антикоррупционной политики является задача по коренному перелому общественного сознания, формированию в обществе атмосферы жёсткого неприятия коррупции. Решение этой задачи обеспечивается, прежде всего, путём планомерного повышения правовой культуры населения, достижения максимальной прозрачности процедур предоставления государственных услуг, а также постоянной адресной профилактической работой во всех государственных и муниципальных органах и в
саморегулируемых организациях.
Учитывая тот факт, что коррупция является преступлением международного характера, необходимо эффективное сотрудничество с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также международными организациями, в задачу которых входит борьба с этим негативным явлением. Надеемся, что при таком подходе к противодействию коррупции ее уровень в современной России можно значительно сократить.
Примечания:
1. Монтескье Ш. Избранные сочинения. М., 1955. С. 289.
2. Выступление Президента России Д.А. Медведева на заседании Совета по противодействию коррупции // Российская юстиция. 2009. № 3. С. 1.
3. Симанович А.А. Институциональные корни коррупции // Безопасность бизнеса. 2009. № 3. С. 23.
4. Криминология: учебник / под общ. ред. А.И. Долговой. М.: Инфра-М., 2010. С.
807.
5. Игнатенко Г.В. Международные уголовно-правовые и уголовно- процессуальные вопросы борьбы с коррупцией // Социально-правовой альманах. 2009. № 1. С. 99-103.
6. Шакиров Х.С. Освобождение от уголовной ответственности взяткодателя - фактор снижения латентности взяточничества как одного из видов коррупционного поведения // Следователь. 2009. № 6. С. 44-47.
7. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы: указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 // Российская газета. 2010. 15 апреля.
8. Москалева М.Н. Имплементация норм международного права как направление антикоррупционной политики // Следователь. 2008. № 1. С. 23-27.
