CC BY
61ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ И АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
УДК 347.9
С. Ф. Афанасьев
Саратовская государственная юридическая академия, Саратовский филиал Института государства и права РАН
А. П. Яковлева
Поволжский институт управления имени П. А. Столыпина
О СООТНОШЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ И АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
В статье поднимается вопрос о месте административной юстиции в системе российского законодательства, рассматриваются различные научные концепции относительно понятия административной юстиции, исследуется понятие юстиции и соотношение с ней административной юстиции, административного судопроизводства, дается авторское понимание административной юстиции и делается вывод о том, что административная юстиция не охватывает собой процессуальную деятельность. Ключевые слова: административная юстиция, административное судопроизводство, публично-правовой конфликт.
ABOUT THE RELATIONSHIP BETWEEN ADMINISTRATIVE JUSTICE AND ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS
The article raises the question of the place of administrative justice in the system of Russian legislation, examines various scientific concepts regarding the concept of administrative justice, examines the concept ofjustice and the relationship with it of administrative justice, administrative proceedings, gives the author's understanding of administrative justice and concludes that administrative justice does not cover procedural activities.
Key words: administrative justice, administrative proceedings, public law conflict.
Отношения личности и государства в современном мире имеют достаточно веское значение для социально-правовой сферы. Возможность обжалования действий административных органов и их должностных лиц является одним из важнейших способов достижения баланса частных и публичных интересов в обществе. Ограничение власти правом способствует развитию гражданского общества и правового государства, фундаментальными основами и идеями которых являются верховенство права, правовое ограничение государственной власти, наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, равенство всех перед законом и правосудием и др.1 Для реализации этих принципов должны развиваться и совершенствоваться различные правовые институтов, в том числе процессуальные, необходимые для защиты частных и
© Афанасьев С. Ф., Яковлева А. П., 2022
публичных интересов личности. Как справедливо отмечает Е. Г. Иншакова, правовое государство немыслимо без полного признания гражданских прав и свобод, установления механизма и эффективной системы их гарантий2.
Судебный контроль в сфере публичных правоотношений, базирующихся на отношениях власти и подчинения, контроль за деятельностью администрации имеет конституционное закрепление. Данное конституционное право на обжалование решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления стало толчком для развития судебного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Внесудебный порядок оспаривания действий государственных органов, имевший в советский период большее развитие, в настоящее время также сохранен, и заинтересованное лицо по своему выбору может обратиться в суд либо решить вопрос в админи-
стративном порядке. Контроль за деятельностью администрации принято называть административной юстицией, однако вопрос места административной юстиции в области российского законодательства вызывает споры, которые не утихают длительное время3.
Введение в действие Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) обострило дискуссию относительно того, закрепил ли он окончательно административную юстицию в российском процессуальном законодательстве или же КАС РФ пополнил ряды цивилистического процессуального законодательства, а административная юстиция является деятельностью административных органов по проверке законности принятых ими решений.
Спорность этого вопроса дополнительно обостряется еще и тем, что ни в науке административного права, ни в процессуальной цивилистике не выработано четких дефиниций административного процесса, административной юстиции, административного судопроиз-водства4. Полагаем, что для определения соотношения понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство» нужно классифицировать различные доктринальные точки зрения относительно правовой природы административной юстиции.
Проблема имманентной сути административной юстиции не нова для юриспруденции. Спорность вопроса о месте административной юстиции в системе судебной и исполнительной власти поднималась исследователями уже в конце XIX - начале XX в. Так, Д. Азаревич отмечал, что нельзя смешивать деятельность судов и органов исполнительной власти. Цель суда состоит в применении закона к частным отдельным случаям, деятельность же государственной власти направлена на осуществление публичного интереса внутри государственного правопорядка5.
В свою очередь, С. А. Корф называл административную юстицию политическим барометром в борьбе гражданина за субъективные публичные права, но отмечал, однако, что административная юстиция вовсе не является необходимым реквизитом правового государства. Правовед, отделяя административную юстицию от институтов судебного процессуального права, говорил об их параллельном развитии. По его мнению, государство может поручить функцию административной юстиции какому угодно органу -администрации или суду, существо административной юстиции от этого не изменится, поэтому возможны три варианта функционирования административной юстиции: 1) общие суды,
2) административные органы, 3) специализированные административные суды6.
Несколько позднее А. А. Рязановский говорил о двух доктринах развития административной юстиции. Согласно первой, организация единой юстиции связана с деятельностью судов общей юрисдикции по рассмотрению спорных вопросов реализации публичной власти. В соответствии со второй, административная юстиция рассматривается в контексте компетенции специальных административных судов в виде смешанных судебно-административных коллегий при ве-домствах7. Сам автор придерживался мысли о необходимости контроля органа правосудия над деятельностью администрации, а не контроля администрации над ее же работой.
В настоящее время в отечественной науке выделяется несколько концепций дефиниций «административная юстиция» и, соответственно, ее сущности. Одна из них основана на так называемом «узком» подходе к указанной проблеме, сторонники которого отождествляют административную юстицию с административным судопроизводством, т. е. с КАС РФ, и во главу угла ставят обжалование действий административных органов. Например, О. А. Ястребов и А. Б. Зеленцов утверждают, что «вступивший в силу в 2015 г. КАС РФ официально закрепил институт административной юстиции в качестве неотъемлемого элемента российской правовой системы»8. Подобного мнения придерживаются и другие авторы9.
Ю. Н. Старилов также называет административную юстицию процессом разрешения судами дел, связанных с обжалованием деятельности публично-властных субъектов, и говорит о необходимости создания административных судов как обязательном элементе административной юстиции10. Ученый видит создание специальных административных судов внутри судебной системы, которые должны рассматривать дела в порядке административного судопроизводства по правилам КАС РФ. Есть и еще ряд авторов, которые связывают административную юстицию с судебным обжалованием решений и действий органов государственной власти11.
Так называемый «широкий» подход базируется на том, что административная юстиция охватывает собой целый комплекс институтов и норм, включая само административное право, административный процесс и нормоконтроль. В связи с этим Д. Н. Бахрах отмечал, что «административно-процессуальное право существует как большая сумма процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов
административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть»12. При этом он утверждал, что «основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что первая может быть и гражданским (арбитражным), и административным судопроизводством»13.
В рамках широкого подхода Н. Г. Салищева выделяла три вида административного процесса, а именно: 1) административные процедуры, связанные с реализацией прав и обязанностей органов исполнительной власти; 2) административную юрисдикцию, сопряженную с административным обжалованием незаконных действий публично-властных субъектов; 3) административную юстицию как вид судебного обжалования решений, действий, бездействия органов публичной власти14.
Следует отметить, что доктрина узкого и широкого подхода к определению административной юстиции характерна не только для отечественной юридической науки. Зарубежный опыт также основан на различных концепциях определения сути административной юстиции, где узкий подход раскрывает ее как деятельность судебных органов по рассмотрению публично-правовых конфликтов; широкий же основан на совокупности различных управленческих сфер, включающих в себя деятельность административных органов, порядок принятия ими решений, последующие процедуры, механизм разрешения споров между участниками правоотношений15. Такой опыт характерен для Германии, где судебный порядок защиты прав граждан от произвола государственных органов основан на исковой форме защиты права, а внесудебный регламентирован Федеральным законом «Об административных процедурах», действующим с 1976 г.16. Таким образом, прослеживается четкое разделение судебной и административной форм защиты права.
Рассмотрение вопроса сущности административной юстиции, полагаем, следует начать с определения понятия «юстиция» в целом. Вопрос широты охвата юстицией правоотношений происходит от самого термина «юстиция», имеющего обширное значение. Jus, Justitia переводится с латинского как «справедливость, законность, правосудие, система правил человеческого общежития»17. В связи с этим юстицию можно рассматривать с различных позиций, где юстиция охватывает и всю административную деятельность, деятельность негосударственных органов, осуществляющих охранительную функцию, и отправление правосудия.
С одной стороны, юстиция включает в себя отправление правосудия, которое в настоящее время делится на публичное и частное. Публичное правосудие направлено на охрану общественного правопорядка, к нему относится уголовный и административный процесс. Частное, т. е. цивилистическое, правосудие направлено на рассмотрение дел, не связанных с назначением уголовного либо административного наказания. Оно защищает интересы отдельной личности, как в области частного, так и публичного субъективного права.
С другой стороны, юстиция представляет собой структуру административных органов, которые осуществляют правоприменение как особую форму реализации права. К функциям этих органов относится регулятивная, управленческая деятельность в той или иной области правоотношений в пределах компетенции соответствующего публичного органа. Широкий комплекс полномочий управленческого характера, включая дискреционные властные начала, определяет деятельность административных органов. Подчиненность нижестоящих органов вышестоящим отражает суть построения административных государственных органов, которые неотделимы друг от друга.
Административные органы решают различные вопросы, касающиеся организации каких-либо административных процессов, принимают управленческие решения, а также в их компетенцию входит рассмотрение споров физических и юридических лиц с администрацией и спорных вопросов между самими административными органами, и осуществление ведомственного контроля за деятельностью нижестоящих органов. В сфере этой деятельности можно выделить административную юстицию -рассмотрение конфликтных вопросов, связанных с деятельностью администрации.
Административная юстиция направлена на решение конфликтов, возникающих в сфере управленческих правоотношений, самими же административными органами либо квазисудебными органами, например, специально созданными комиссиями, каковой является, к примеру, комиссия по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. В сферу административной юстиции может входить разрешение конфликта не только между административным органом и индивидуумом, но и споры между самими властными органами либо их служащими. Но отождествлять административную юстицию с административным судопроизводством, полагаем, нельзя.
Говорить о том, что административное судопроизводство является административной юстицией, - значительно сужать рамки дел, которые рассматриваются в порядке КАС РФ. В соответствии со ст. 1 КАС РФ суды рассматривают и разрешают дела, возникающие не только из административных, но и иных публичных правоотношений, что существенно расширяет спектр дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, выводит их за рамки только лишь разрешения конфликта властно-публичного органа и частного лица. Например, вряд ли можно отнести к обжалованию действий административных органов взыскание компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. И совершенно не относятся к обжалованию действий административных органов дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля и закрепленные в ч. 3 ст. 1 КАС РФ.
Сторонники узкого подхода к вопросам административной юстиции как к административному судопроизводству совершенно не учитывают порядок разрешения публично-правовых конфликтов в арбитражных судах, где также разрешаются споры хозяйствующих субъектов с административными органами, в основе которых лежит тот же публично-правовой конфликт. Оставление вне поля зрения раздела АПК РФ, регулирующего производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в экономическом правосудии, говорит о том, что узкий подход к сути административной юстиции явно не может охватить судебный порядок обжалования решений, действий, бездействия органов государственной власти, осуществляемый как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.
Таким образом, полагаем, что административная юстиция - это деятельность административных органов, включающая в себя ведомственный контроль и разрешение публично-правового конфликта в соответствующей сфере деятельности административного органа. Административная юстиция не охватывает собой судебную процессуальную деятельность по разрешению указанных конфликтов, равно как и административное судопроизводство выходит за рамки разрешения административных споров и не является административной юстицией, поскольку охватывает дела гораздо боле широкого спектра, нежели разрешение конфликта между публичным органом и частными субъектами.
1 См: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права : учебник. М. : Дело : РАНХиГС, 2016. С. 108.
2 См.: ИншаковаЕ. Г. Развитие института судебной административно-правовой защиты : проблемы понимания и расширение границ деятельности по отстаиванию прав, свобод и законных интересов личности в административном судопроизводстве // Журнал административного судопроизводства. 2021. № 4. С. 12.
3 См., например: СтариловЮ. Н. Административная юстиция : проблемы теории // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2013. С. 27. (Юбилеи, конференции, форумы ; вып. 7) ; Зеленцов А. Б., Ибрагимов С. И. Институт административной юстиции в постсоветских государствах Центральной Азии : избранные модели и проблемы их реализации // Вестник РУДН. Сер.: Юридические науки. 2012. № 5. С. 93-102 ; Боннер А. Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации : миф или реальность, или Спор процессуалиста с административистом // Закон. 2016. № 7. С. 24-51 ; и др.
4 См, например: Панова И. В. Развитие административного судопроизводства и административной юстиции в России // Право : журн. Высш. шк. экономики. 2016. № 4. С. 69 ; Курс лекций по административно-процессуальному праву : учеб. пособие / Я. Л. Ванюшин, О. В. Гречкина, Э. Л. Лещина, А. Д. Ма-гденко ; под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. В. И. Майорова. Челябинск : Челябин. юрид. ин-т МВД России, 2009. С. 3 ; и др.
5 См.: АзаревичД. Судоустройство и судопроизводство по гражданским делам : университетский курс. Варшава, 1981. Т. I, вып. первый. С. 9.
6 См.: Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 3: Очерк теории административной юстиции. С. 446, 449, 453.
7 См.: Рязановский В. А. Единство процесса. М. : Городец, 1996. С. 37.
8 Ястребов О. А., Зеленцов А. Б. Судебное административное право. М., 2017. С. 10.
9 См., например: Табельский С. В. Административное судопроизводство в системе административно-процессуальных правоотношений // Журнал административного судопроизводства. 2022. № 1. С. 5.
10 См.: Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство и КАС РФ : к прекращению дискуссии о его отраслевой процессуальной принадлежности, уникальности, самостоятельности, избыточности или несостоятельности // Судебные и несудебные формы защиты гражданских прав : сб. статей к юбилею доктора юридических наук, профессора Елены Ивановны Носыревой / отв. ред. Д. Г. Фильченко. М. : Инфотро-пик Медиа, 2020. С. 108.
11 См, например: Шульженко Ю. Л., Данилевская И. Л. Институт административной юстиции периода конституционной монархии в России // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2022. № 2. С. 96-106.
12 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник. 3-е изд., пересм. и доп. М. : Норма, 2008. С. 604.
13 Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. М. : Нов. индекс, 2005. № 5. С. 38-41.
14 Цит. по: Овчарова Е. В. Концепция административного процесса и проблемы его правового регулирования : роль научных работ Н. Г. Салищевой в формировании концепции и решении проблем административного процесса. URL: https://wiselawyer. ru/poleznoe/74492-koncepciya-administrativnogo-processa-problemy-pravovogo-regulirovaniya-nauch-nykh
Саратовская государственная юридическая академия
Афанасьев С. Ф., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой арбитражного процесса, заведующий сектором теории и отраслевых проблем правовой политики Саратовского филиала Института государства и права РАН e-mail: af.73@mail.ru
Поволжский институт управления имени П. А. Столыпина
Яковлева А. П., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса e-mail: yakovleva-anna1@yandex.ru
15 См.: Соловьев А. А. Зарубежный опыт организации административной юстиции / предисл. А. Б. Зе-ленцова ; Арбитражный суд Московской области ; кафедра «Административное и информационное право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. М., 2014. С. 12.
16 См.: Соловьев А. А. Административная юстиция в Германии // Соловьев А. А., Остроумов А. А. Зарубежные модели административной юстиции : учеб. пособие для аспирантов / Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА). М., 2015. С. 79-90.
17 Словарь иностранных слов. М., 1983. С. 597 ; Латинско-русский словарь. URL: https://l.clck.bar/c251d
Saratov State Law Academy
Afanasyev S. F., Doctor of Law, Professor, Head of the Arbitration Process Department, Head of the Sector of Theory and Sectoral Problems of Legal Policy of the Saratov Branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
e-mail: af.73@mail.ru
Volga Region Institute of Management named after P. A. Stolypin
Yakovleva A. P., Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Civil Law and Process
e-mail: yakovleva-anna1@yandex.ru
