CC BY
101
4 Управление в современных системах №1 2013
ISSN 2311-1313
УДК 347
УПРАВЛЕНИЕ В СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ И ПРАВОВЫХ СИСТЕМАХ
О СОДЕРЖАНИИ ПОНЯТИЯ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ КАК ЭЛЕМЕНТА СИСТЕМЫ ГАРАНТИЙ ПРАВ В СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
С.А. Бурмистрова, к.ю.н., зав. кафедрой «Гражданского права и процесса»
ЧОУ ВПО «Южно-Уральский институт управления и экономики»
E-mail: burmistrovasa@inueco. ru
Аннотация
Опираясь на нормативные акты различного уровня и позицию Конституционного Суда РФ, в статье проанализировано содержание правовой категории «публичные слушания», названы особенности исследуемого понятия в градостроительной деятельности как одного из элементов системы правовых гарантий, обеспечивающих реализацию и охрану прав и законных интересов правообладателей объектов, населения, которые могут быть затронуты в процессе осуществления градостроительной деятельности.
Ключевые слова: публичные слушания, градостроительная деятельность, градостроительство, местное самоуправление, население, муниципальные правовые акты, благоприятные условия жизнедеятельности.
Многообразие предусмотренных современным законодательством форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в осуществлении местного самоуправления заставляет изучать их правовую природу, формулируя признаки, позволяющие отличать одни формы от других.
Так, Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 не содержит определения понятия «публичные слушания», ограничиваясь указанием общей цели - обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Согласно Положению о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске2 публичные (общественные) слушания являются формой реализации прав граждан, место жительства которых расположено в границах территории Челябинского городского округа, на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством проведения собрания для публичного обсуждения проектов правовых актов муниципального образования и других общественно значимых вопросов. В городе Трехгорном Челябинской области публичные слушания определяются как форма реализации населением города Трехгорного права на публичное обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения3.
Как видно из представленных определений, публичные слушания признаются не формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а формой участия населения в решении вопросов местного значения. Этой же позиции придерживается Конституционный Суд РФ, указывая, что «будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих
Управление в современных системах №1 2013
ISSN 2311-1313 5
на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации4 и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям»5.
Характерной особенностью анализируемого правового феномена, отмечаемой большинством исследователей и зачастую отраженной в легальных определениях термина «публичные слушания», является наличие специфической цели их проведения. Согласно ст. 28, 31, 39, 46 Градостроительного кодекса РФ публичные слушания по проектам генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, а также получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, проекту планировки и межевания территории проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов обладателей земельных участков и объектов капитального строительства.
Представляет научно-практический интерес исследование подходов к отражению целей публичных слушаний в актах разного уровня. В Рекомендациях об организации и порядке проведения публичных слушаний по документам в области градостроительной деятельности в Челябинской области6 целями публичных слушаний названы обеспечение всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях.
Публичные слушания в Челябинском городском округе проводятся в целях:
- предоставления возможности жителям муниципального образования
участвовать в выработке решений по проблемам жизнеобеспечения и развития муниципального образования;
- реализации прав жителей на местное самоуправление и благоприятные условия жизнедеятельности.
В городе Трехгорном Челябинской области цели проведения публичных слушаний охватывают:
- обеспечение гласности и соблюдение интересов населения города Трехгорного при подготовке и принятии муниципальных правовых актов органами местного самоуправления по вопросам местного значения;
- информирование населения о предполагаемых решениях органов местного самоуправления;
- выявление общественного мнения по проектам муниципальных правовых актов, выносимых на публичные слушания;
- подготовка предложений и рекомендаций для принятия решений органами местного самоуправления по проектам муниципальных правовых актов, выносимым на публичные слушания.
Конституционный Суд РФ в упомянутом ранее решении от 15 июля 2010 г. № 931-О-О указал, что правовое регулирование публичных слушаний призвано обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения
6 Управление в современных системах №1 2013
ISSN 2311-1313
участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления гражданам реальной возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу.
Значение целеполагания в правовом регулировании исследователями объясняется так: «В зависимости от того, охватывают ли цели результат, преследуемый законодателем, полностью или выражают лишь составные, подчиненные части этого результата, они подразделяются на общие и специфические. Формулируя общие цели, законодатель конкретизирует их в специфических, причем эта конкретизация должна быть доведена до такого уровня, чтобы данная специфическая цель могла выступать в качестве непосредственной цели деятельности. Если же цель выражена в слишком общей форме, то ее реализация становится затруднительной, вызывает необходимость создания новой нормы, в
7
которой данная цель доводится до соответствующе степени конкретизации» .
Ранее приведенные примеры закрепления целей проведения публичных слушаний нормативными актами различных уровней подтверждают верность этой теории. Более того, считаем возможным ее продолжить и рискнем предположить, что верно сформулированная конечная цель должна в себе содержать указание на ожидаемый конкретный результат, получение или неполучение которого позволит оценить факт достижения или недостижения цели. Иными словами, конкретная цель содержит в себе критерий ее достижения. Так, в городе Трехгорном достаточно правильно сформулирована цель информирования населения о предполагаемых решениях. Ее достижение легко отследить, выяснив, был ли опубликован проект обсуждаемого решения, в каком из источников опубликования, каков его тираж, была ли необходимая для обсуждения информация продублирована на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет, не было ли сбоев в работе сетевого ресурса в соответствующей части и т.д. Еще более конкретно эта цель могла бы звучать, если бы предполагала «извещение населения муниципального образования».
Иные цели проведения публичных слушаний, названные в муниципальных актах, сформулированы значительно более абстрактно, а потому вряд ли могут быть оценены с точки зрения их достижения. Таковыми являются обеспечение гласности и соблюдение интересов населения при подготовке и принятии муниципальных правовых актов (город Трехгорный); реализация прав жителей на местное самоуправление и благоприятные условия жизнедеятельности (город Челябинск) и др. Авторы справедливо подчеркивают, что закреплением неадекватных целей в нормативных правовых актах может искажаться сама юридическая сущность публичных слушаний8.
Устранению отмеченных недостатков может способствовать систематизация правового регулирования целей организации и проведения публичных слушаний по проектам решений в области градостроительной деятельности по степени их конкретизации соответственно уровню нормативного акта. В частности, на федеральном уровне вполне допустимо установление таких общих целей, как соблюдение права на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.
На уровне субъекта Федерации, при издании акта, регулирующего публичные слушания, достаточно таких целей, как обеспечение гласности при подготовке и принятии муниципальных правовых актов органами местного самоуправления по вопросам местного значения; выявление общественного мнения по проектам муниципальных правовых актов, выносимых на публичные слушания; предоставление жителям муниципального образования
Управление в современных системах №1 2013
ISSN 2311-1313
7
возможности участвовать в выработке решений по вопросам, отнесенных федеральным законодательством к обсуждаемым на публичных слушаниях в обязательном порядке.
На местном уровне формулировка целей должна доходить до такой степени конкретизации, чтобы включала в себе критерий оценки достижения цели и, позволяла оспаривать, в том числе, в суде, правомерность принятых решений со ссылкой на недостижение цели публичных слушаний. Таковыми целями могут выступать: извещение населения о предполагаемых решениях органов местного самоуправления; обеспечение всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях, в том числе путем деления территории муниципального образования на части (если обсуждаемые вопросы имеют общемуниципальное значение); подготовка предложений и рекомендаций для принятия решения органом местного самоуправления по проектам муниципальных правовых актов, выносимых на публичные слушания.
Проведенное исследование позволяет предложить следующее определение понятия публичных слушаний по вопросам местного значения в области градостроительной деятельности (далее также - публичные слушания в области градостроительной деятельности) - форма участия населения в решении вопросов местного значения в области градостроительной деятельности, состоящая в открытом, свободном и независимом обсуждении населением, права и охраняемые законом интересы которого могут быть затронуты планируемым решением, проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в области градостроительной деятельности, в целях общественной оценки проекта правового акта и выработки рекомендаций по обсуждаемым вопросам.
Примечания * 2008 * 2010
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
2 Решение Челябинской городской Думы от 11 апреля 2006г. № 12/1
3
Решение Собрания депутатов города Трехгорного Челябинской области от 28 сентября 2010г. № 130 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Трехгорном»
4 Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря
2008 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.
5 По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», статьей 7 и 8 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге». Определение Конституционного Суда РВ от 15 июля
2010 г. № 931-О-О
6 Приказ министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области от 30 ноября 2005г. № 189 //
7
Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 379.
8 Управление в современных системах №1 2013
ISSN 2311-1313
о
Игнатюк, Е.В. Правовое регулирование проведения публичных слушаний на уровне субъекта Российской Федерации / Е.В. Игнатюк // Журнал российского права. - 2008. - № 3.
- С. 14.
ON THE CONTENT OF THE CONCEPT OF PUBLIC HEARINGS AS AN ELEMENT OF WARRANTY RIGHTS IN URBAN DEVELOPMENT ACTIVITIES
S.A. Burmistrova, Cand. Sc. (Juris.), South-Ural Institute of Management and Economics
E-mail: burmistrovasa@inueco. ru
Abstract
Based on the regulations of different levels and position of the Constitutional Court, the article analyzes the contents of the legal category of "public hearings", named features studied concepts in urban development activities as one of the elements of the legal guarantees to ensure the realization and protection of the rights and legitimate interests of rightholders objects population who may be affected by the implementation of urban development activities.
Keywords: public hearings, urban development, urban planning, local government, public, municipal legal acts favorable living conditions.
References
1. Collection of Laws of the Russian Federation. - 2003. - № 40. - St . 3822 .
2. Chelyabinsk City Duma decision of 11 April 2006. Number 12/1
3. Solution Assembly of Deputies Trekhgorny city of Chelyabinsk Region 28 September 2010. Number 130 "On Approval of the Regulation on the organization and conduct of public hearings in Trekhgorny"
4. Adopted by popular vote on December 12, 1993 (as amended on December 30, 2008) // Rossiyskaya Gazeta. 1993. December 25, Laws of the Russian Federation. 2009. Number
4. St . 445.
5. On the complaint of the citizen Andronova Olga Olegovna a violation of her constitutional rights provisions of Articles 39 and 40 of the Town Planning Code of the Russian Federation, Article 13 of the Law of St. Petersburg "On urban planning in St. Petersburg", Article 7 and 8 of "On the organization and conduct of public hearings and informing the public in the implementation of urban development activities in St. Petersburg. "The Constitutional Court of PB from July 15, 2010 № 931-О-О
6. Order of the Ministry of Construction, infrastructure and road facilities Chelyabinsk region from 30 November 2005 . Number 189
7. Kerimov D.A. Philosophical problems of law. M., 1972. P. 379.
8. Ignatyuk E.V. Legal regulation of public hearings at the level of the Russian Federation / EV Ignatyuk // Journal of Russian law. - 2008. - № 3. - P. 14.
