CC BY
21
Решитов Алим Меметович
О системе уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за посягательства на отношения в сфере осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности
Проводится анализ системы уголовно-правовых норм об ответственности за посягательства на отношения в сфере осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности. Определяется содержание данной системы, выделяются ее внутренние противоречия, формулируются рекомендации по совершенствованию действующего уголовного законодательства и правоприменительной практики.
Ключевые слова: уголовный закон, регистрация незаконных сделок с недвижимым имуществом, кадастровый учет, кадастровая деятельность.
On the system of criminal law norms on responsibility for encroachments on relations in the field of state cadastral registration and cadastral activities
The article is devoted to the analysis of the system of criminal law norms on responsibility for encroachments on relations in the field of cadastral registration and cadastral activities. The author determined the content of this system, highlighted its internal contradictions, formulated recommendations for improving the current criminal legislation and law enforcement practice.
Keywords: criminal law, registration of illegal transactions with immovable property, cadastral registration, cadastral activities.
Построение и функционирование развитой экономики нельзя представить без соответствующих запросам времени регулирования и эффективной охраны отношений, связанных с управлением земельными ресурсами и объектами недвижимости. Несмотря на те глобальные преобразования, которые можно проследить в развитии современного мирового хозяйства (глобализация, интернационализация производства, увеличение роли транснациональных компаний, рост международной миграции рабочей силы, циф-ровизация), недвижимость, как и во все времена, является не только значимым элементом жизнеобеспечения отдельного человека, но и важной составляющей деятельности хозяйствующих субъектов, что и определяет ее высокую социальную и экономическую ценность.
Продолжающаяся урбанизация и естественная ограниченность земельных ресурсов обусловливают повышенное внимание со стороны государства к разработке централизованных информационных систем, которые обеспечили бы не только надлежащий контроль в
сфере оборота объектов недвижимости (прежде всего, в целях налогообложения), но и при необходимости позволили бы управлять таким имуществом. Кроме того, указанные системы играют важнейшую роль в обеспечении гарантий прав собственности на такие объекты. Достоверность сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, стабилизирует оборот в данном сегменте экономики, позволяет добросовестным субъектам обезопасить себя от негативных последствий при вступлении в договорные отношения.
Поэтому устранение ошибок в кадастровой информации в юридической литературе справедливо считается важнейшей научно-технической задачей [1, с. 3]. Необходимо лишь добавить, что борьба с умышленными действиями по искажению таких сведений является и важнейшей правоохранительной задачей. В своем заявлении «О результатах анализа правоприменительной практики, связанной с выполнением кадастровых и землеустроительных работ» Росреестр отмечает, что зачастую кадастровыми инженерами докумен-
38
ты готовятся без выхода на место и анализа картографических материалов. Такого рода нарушения выявляются либо при выполнении кадастровых работ в отношении земельного участка, территория которого была неправомерно включена в другой земельный участок, либо при кадастровом учете в результате тщательного анализа органом регистрации прав картографических материалов и документов по землеустройству. Выявляются случаи подготовки кадастровыми инженерами технических планов в отношении никогда не существовавших объектов капитального строительства или внесения «изменений» в документы, на основании которых подготовлен технический план. Такие «изменения» выявляются при сопоставлении документов с аналогичными документами, поступившими в рамках межведомственного взаимодействия. В 2019 г. управлениями ведомства было направлено 662 материала в отношении 649 кадастровых инженеров, из них 660 материалов в органы прокуратуры, 2 материала направлены в органы внутренних дел для проведения проверки [2].
Применение имеющихся дисциплинарных, административных и гражданско-правовых средств предупреждения противоправного поведения лиц, осуществляющих государственный кадастровый учет и кадастровую деятельность, является необходимой, но недостаточной мерой. В случаях, когда подобное поведение имеет существенные общественно опасные последствия, следует прибегать к средствам уголовно-правового характера.
Отечественное уголовное законодательство содержит ряд уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за посягательства на кадастровые отношения. Прежде всего, к ним следует отнести норму об ответственности за регистрацию незаконных сделок с недвижимым имуществом (ст. 170 УК РФ) и норму об ответственности за внесение заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карту-план территории (ст. 170.2 УК РФ).
Ответственность за иные возможные посягательства на установленный законом порядок осуществления кадастрового учета (например, действия должностных лиц муниципальных органов власти, выражающиеся в злоупотреблении полномочиями по управлению земельными ресурсами; действия, связанные со служебным подлогом при управлении земельными
ресурсами или недвижимым имуществом; ненадлежащее исполнение государственными регистраторами своих обязанностей вследствие недобросовестного отношения к службе; использование заведомо подложных документов для государственной регистрации права на объект недвижимого имущества) гл. 22 УК РФ не предусмотрена. Однако такие деяния могут быть квалифицированы путем применения ст. 285, 285.3, 286, 292, 293, 327 УК РФ. Как показывает изучение материалов правоприменительной практики, они выполняют функции своего рода «запасных» норм, которые «срабатывают» в тех случаях, когда для квалификации общественно опасного посягательства невозможно применить специальные нормы, предусмотренные ст. 170 и 170.2 УК РФ. По данным ГИАЦ МВД России, в 2019 г. было зарегистрировано 19 преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ (из них 14 расследовано в отчетном периоде, при этом направлено в суд - 0), и 12 преступлений, предусмотренных ст. 170.2 УК РФ (из них 6 расследовано в отчетном периоде, направлено в суд - 4).
Совокупность приведенных выше общих и специальных норм образует систему уголовно-правового противодействия посягательствам на кадастровые отношения. Интегративным фактором ее выделения выступает направленность (прямая или опосредованная) на охрану специфической группы общественных отношений - отношений, связанных с осуществлением государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности.
Следует отметить, что постановка вопроса об определении и содержании данной системы имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. Системный подход к нормативной основе противодействия рассматриваемым преступлениям позволяет выделить конкретные практические проблемы как на уровне состояния отечественного уголовного закона, так и на уровне правоприменения.
В российском уголовном законе содержатся и иные уголовно-правовые нормы, предусматривающие ответственность за деяния, которые могут быть связаны с посягательством на кадастровые отношения. Так, например, поскольку Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним фактически представляет собой единый государственный информационный ресурс, при этом относящийся к критической информационной инфраструктуре Российской Феде-
39
рации, неправомерное вмешательство в его функционирование, в том числе связанное с модификацией, уничтожением или блокированием хранящейся там информации, подпадает под признаки состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 274.1 УК РФ. А уголовно-правовая норма об ответственности за неправомерный доступ к компьютерной информации (ст. 272 УК РФ) может быть применена в случаях несанкционированного доступа и модификации информации в личном кабинете кадастрового инженера.
Однако включать эти уголовно-правовые нормы в предлагаемую нами систему, на наш взгляд, все же не следует, поскольку они направлены на обеспечение информационной безопасности в целом и применяются для уголовно-правовой оценки лишь одного из возможных способов посягательства на отношения, связанные с осуществлением кадастрового учета и кадастровой деятельности.
Сопоставление норм, входящих в анализируемую систему, а также изучение материалов судебно-следственной практики заставляет задуматься над отдельными противоречиями и нестыковками в механизме уголовно-правовой охраны кадастрового учета и кадастровой деятельности.
Во-первых, ст. 170 УК РФ, являясь специальной по отношению к составу должностного злоупотребления (ст. 285 УК РФ), предусматривает в сравнении с последним более мягкое наказание. Как справедливо отмечает по данному поводу Н.А. Лопашенко, «...уголовная ответственность должностных лиц за незаконные сделки с недвижимостью самым существенным образом занижена по сравнению с обычным должностным злоупотреблением» [3]. Учитывая значимость затрагиваемых правоотношений, такой подход законодателя при конструировании ст. 170 УК РФ представляется, по меньшей мере, нелогичным.
Данный тезис в полной мере относится и к ст. 170.2 УК РФ. Сравнивая ее с близкими по смыслу нормами о злоупотреблении полномочиями (ст. 201 УК РФ) и злоупотреблении полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст. 202 УК РФ), нельзя не признать, что законодатель проявил необъяснимое снисхождение при конструировании ее санкций. Ни в основном составе, где речь идет о причинении ущерба в размере свыше 2 250 000 рублей, ни в квалифицированном с ущербом свыше 9 000 000 рублей нет наказания в виде лишения свободы.
Во-вторых, очевидным недостатком ст. 170 УК РФ следует признать отсутствие системного подхода к построению квалифицирующих признаков. Как известно, в целях обеспечения системности уголовного законодательства в теории уголовного права был обоснован «блоковый» подход к изложению квалифицирующих признаков для отдельных групп преступлений [4]. Его сущность заключается в унифицированном построении отягчающих обстоятельств преступлений определенного вида, когда конкретный набор квалифицирующих признаков единообразно влияет на изменение их типовой общественной опасности. Анализ уголовно-правовой нормы об ответственности за регистрацию незаконных сделок с недвижимым имуществом позволяет сделать вывод, что такая системность при ее построении не была выдержана. Это проявляется, прежде всего, в отсутствии дифференциации ответственности в зависимости от причинения крупного или особо крупного ущерба потерпевшему, что, как известно, реализовано в ст. 170.2 УК РФ.
В-третьих, ст. 170 УК РФ не позволяет дать адекватную уголовно-правовую оценку злоупотреблениям, совершенным государственными регистраторами при наступлении тяжких последствий, тогда как ч. 3 ст. 285 и ч. 3 ст. 285.3 УК РФ такую возможность предоставляют. Отмеченное обстоятельство можно считать недостатком законодательной регламентации уголовной ответственности должностных лиц за регистрацию незаконных сделок с недвижимым имуществом. При этом необходимо отметить, что отсутствие надлежащей дифференциации ответственности в ст. 170 УК РФ создает условия, когда судебно-следственные органы при констатации наступления тяжких последствий применяют, как уже было указано, «запасные» нормы, предусмотренные гл. 30 УК РФ.
Так, В. был осужден по ч. 3 ст. 285.3 УК РФ. Согласно приговору суда он незаконно осуществил государственную регистрацию права собственности недвижимости детского оздоровительного комплекса. Умышленные противоправные действия В. повлекли тяжкие последствия - выбытие из собственности Российской Федерации 19 объектов недвижимого имущества детского оздоровительного комплекса и причинение Российской Федерации значительного имущественного вреда [5].
С одной стороны, такая квалификация представляется необоснованной, поскольку диспозиция ст. 170 УК РФ более точно опи-
40
сывает признаки совершенного лицом деяния и, соответственно, в этой части выступает специальной нормой по отношению к ст. 285.3 УК РФ. Вместе с тем редакция ст. 170 УК РФ объективно не охватывает наступление тяжких последствий (причинение существенного материального ущерба, банкротство хозяйствующих субъектов, срыв крупных экономических сделок и т.п.), не обеспечивает справедливую юридическую оценку таких действий, что, как явствует из приведенного примера, позволяет правоприменителю обратиться к общей норме, предусматривающей соответствующий квалифицирующий признак. Полагаем, что такой «обвинительный реверс» в целом противоречит положениям ч. 3 ст. 17 УК РФ. Квалифицировать произведенную виновным незаконную государственную регистрацию права собственности в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним необходимо было по ст. 170 УК РФ с последующим применением при назначении наказания п. «б» ч. 1 ст. 63 УК РФ.
В-четвертых, с учетом санкции ст. 170 УК РФ, поскольку законодатель в данной норме специально установил ответственность исключительно за умышленные действия должностных лиц, возникает вопрос о соответствии уголовному закону имеющейся практики привлечения соответствующих субъектов за халатность.
Так, Л. была осуждена по ч. 1 ст. 293 УК РФ. Получив для проведения правовой экспертизы заявления о регистрации перехода права на недвижимое имущество, Л. вследствие недобросовестного и небрежного отношения к службе и к выполнению должностных обязанностей, имея реальную возможность надлежащим образом выполнять возложенные на нее обязанности, предвидя возможность наступления опасных последствий в виде существенного нарушения прав граждан, без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывая на их предотвращение, не в полном объеме выполнив необходимые действия, направленные на установление наличия в Едином государственном реестре недвижимости актуальных
1. Дорош М.П. Разработка методики повышения достоверности кадастровой информации в Едином государственном реестре недвижимости: автореф. дис. ... канд. тех. наук. Новосибирск, 2018.
записей о наложении ареста и запрета совершать регистрационные действия по внесению и исключению из Единого государственного реестра недвижимости записей о правах на основании определения суда о наложении ареста на недвижимое имущество, внесла в Единый государственный реестр недвижимости соответствующие записи о проведенной государственной регистрации перехода права собственности на недвижимое имущество рыночной стоимостью 3 080 400 рублей, чем существенно нарушила законные интересы и право потерпевшего на обеспечение восстановления нарушенных прав на взыскание по решению суда задолженности по договорам займа, неустойки и расходов по госпошлине [6].
Полагаем, что с учетом санкции ст. 170 УК РФ надлежит сделать вывод, что применение нормы об ответственности за халатность в подобных случаях не соответствует положениям ст. 3 и 6 УК РФ.
В-пятых, в отличие от должностных лиц кадастровые инженеры, наделенные значительным объемом полномочий, не подлежат ответственности за коррупционное поведение. Получение денежных средств или иного имущества, например за внесение заведомо ложных сведений в межевой план кадастровым инженером, не содержит признаков составов преступлений, предусмотренных ст. 204 и 290 УК РФ. Если же незаконное вознаграждение за искажение сведений государственного кадастра недвижимости получает должностное лицо, по смыслу ст. 170 УК РФ в содеянном имеются все признаки состава получения взятки (ст. 290 УК РФ).
Приведенный перечень противоречий не является исчерпывающим. Требования к объему научной статьи позволили сфокусировать внимание лишь на отдельных из них. Однако и они позволяют сделать вывод о наличии очевидных проблем в системе уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за посягательства на кадастровые отношения.
1. Dorosh M. P. Development of methods for increasing the reliability of cadastral information in the Unified State Register of Real Estate: auth. abstr. ... Candidate of Technical Sciences. Novosibirsk, 2018.
41
2. О результатах анализа правоприменительной практики, связанной с выполнением кадастровых и землеустроительных работ [Электронный ресурс]: заявление Росреестра от 6 авг. 2020 г. URL: https:// rosreestr.ru/site/press/news/o-rezultatakh-analiza-pravoprimenitelnoy-praktiki-svyazannoy-s-vypolneniem-kadastrovykh-i-zemleustro/ (дата обращения: 10.09.2020).
3. Лопашенко Н.А. Преступления в сфере экономической деятельности: о руинах уголовного закона // Законы России: опыт, анализ, практика. 2018. № 2 [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «Консультант Плюс».
4. Грибов А.С. Дифференциация ответственности за экономические преступления в России, ФРГ и США: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2011.
5. Приговор Дмитровского городского суда Московской области от 2 июля 2018 г. по делу № 1-299/2018.
6. Приговор Сальского городского суда Ростовской области от 5 марта 2019 г. по делу № 1-7/2019.
2. On the results of the analysis of law enforcement practice related to the implementation of cadastral and land management works [Electronic resource]: statement of Rosreestr d.d. Aug. 6, 2020. URL: https://rosreestr.ru/site/press/news/o-rezultatakh-analiza-pravoprimenitelnoy-praktiki-svyazannoy-s-vypolneniem-kadastrovykh-i-zemleustro/ (date of access: 10.09.2020).
3. Lopashenko N.A. Crimes in the sphere of economic activity: about the ruins of the criminal law // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2018. No. 2 [Electronic resource]. Access from the reference legal system "ConsultantPlus".
4. Gribov A.S. Differentiation of responsibility for economic crimes in Russia, Germany and the USA: comparative legal research: auth. abstr. ... Candidate of Law. Yaroslavl, 2011.
5. Verdict of the Dmitrovsky City Court of the Moscow Region d.d. July 2, 2018 in case № 1-299/2018.
6. Verdict of the Salsk City Court of the Rostov Region d.d. March 5, 2019 in case № 1-7/2019.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Решитов Алим Меметович, директор государственного унитарного предприятия Республики Крым «Крым БТИ», соискатель Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина; e-mail: a.reshitov@list.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.M. Reshitov, Director of the State Unitary Enterprise of the Republic of Crimea "Crimea BTI", Applicant of the Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin; e-mail: a.reshitov@list.ru
42
