CC BY
124
систем (положения об электронном ключе или иных способах защиты такой информации). Предлагается также внести поправки в действующее уголовное законодательство РФ, в частности, в гл. 28 УК РФ, введя понятие «справочная правовая компьютерная система» и ответственность за преднамеренное искажение правовой информации в такой системе с целью создания неправильного представления у пользователя о существе правового предписания. На международном уровне целесообразно принять Конвенцию «О единой справочной правовой компьютерной системе», в которой должны содержаться единые стандарты качества, доступа к действующему законодательству стран, подписавших данную Конвенцию, системы его комментирования, глоссария, толкового словаря, другие вопросы.
1 Компьютерный акт права - нормативно-правовой акт, обработанный конкретными разработчиками справочной правовой компьютерной системы и внесенный в соответствующий компьютерный комплекс.
2 Согласно анализу проводимых в Интернете свободных форумов можно сделать вывод, что основные вопросы, задаваемые на них: « Как найти мне документ, система выдает не то, что необходимо?», или «У меня возникла проблема ... а такой ситуации в системе не представлено, что мне делать?».
Г.Г. Камалова О СИСТЕМЕ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЗНАЧИМОЙ ИНФОРМАЦИИ ОГРАНИЧЕННОГО ДОСТУПА
В статье рассматриваются этапы формирования правовых режимов государственной тайны и служебной тайны, начиная с периода становления централизованного Российского государства до настоящего времени. Проводится сравнительный анализ их правовых режимов в целях выделения общих и отличительных черт.
Ключевые слова: информация ограниченного доступа, государственно-значимая информация, государственная тайна, служебная тайна, история, современное законодательство.
G.G. Kamalova
ABOUT SYSTEM OF PUBLIC IMPORTANT LIMITED ACCESS INFORMATION
The article examines the stages of formation of the legal regimes of state secrets and administrative secrets. They are considered since the formative period of the centralized Russian state until modern times. The author presents a comparative analysis of their legal regimes to distinguish common and distinctive features.
Keywords: limited access information, official information, state secret, administrative secret, history, modern legislation.
Анализ действующего законодательства России позволяет констатировать, что в нескольких десятках федеральных законах одновременно говорится о государственной и служебной тайнах, среди которых следует особо выделить следующие: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации»1 (в ред. от 28 декабря 2013 г.) (ст. 9), Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ2 (в ред. от 28 июня 2014 г.) (ст. 37), Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3 (в ред. от 2 апреля
© Камалова Гульфия Гафиятовна, 2014
Кандидат юридических наук, доцент Института права, социального управления и безопасности (Удмуртский государственный университет); e-mail: gulfia.kamalova@gmail.com
2014 г.) (ст. 14), Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»4 (в ред. от 4 марта 2014 г.) (ст. 12).
Изучение истории развития правовой и организационной защиты государственно-значимой информации позволяет констатировать, что правовые режимы государственной и служебной тайн развивались параллельно и, на наш взгляд, прошли на данном пути несколько этапов.
Началом первого этапа следует считать время становления Российского централизованного государства в борьбе за независимость и объединение русских земель вокруг Москвы. Для данного этапа характерны следующие черты: неразвитость правового регулирования среды создания и использования государственно-значимой информации - институтов государственной службы, отсутствие деления государственной службы на гражданскую и военную, а также появление первых норм, направленных на обеспечение конфиденциальности государственно-значимой информации, легально фиксировавших требования лояльности, преданности и устанавливавших ответственность за измену при передаче сведений противнику.
Следующий этап непосредственно связан с формированием институтов государственного управления Петром I и его последователями. Его особенности заключаются в следующем: разделение государственной службы на гражданскую и военную; появление специализированных структур правоохранительной деятельности; введение клятв (присяг) военных и гражданских чиновников; появление первых зачатков разделения государственно-значимой информации ограниченного доступа на государственную и служебную тайны. Так, например, форма присяги чиновника от 31 августа 1651 г. и более подробный вариант данной присяги 1653 г. содержали ш обязательство «никому не приносить и не сказывати...», т.е. свидетельствовали н о сохранении тайны в интересах государства и государственной («государевой») С
а
службы. Генеральный регламент 1720 г. прямо установил конфиденциальность Т
о
служебных сведений в интересах государства и службы. В гл. XXXVII говорится, к
о
что «все, что при коллегиях чинится, а наипаче ежели такие дела, которые его цар- о' ского величества высокой службе и интереса касаются, тайно содержаны и весьма | прежде времени явны не были»5. В то же время характерно несистематизированное в
развитие институтов государственно-значимой информации ограниченного доступа, н
о
отсутствие сформированных институтов законодательства и механизмов защиты Ю государственной тайны в Российской империи. и
На третьем этапе, начавшемся после событий 1917 г., в условиях становления с
к
Советского государства, централизации власти, формирования тоталитарного а авторитарного строя происходит активное развитие института государственной д
__ е
тайны и механизмов ее защиты. Принятие в начале 20-х гг. прошлого века пер- | вых перечней сведений, отнесенных к государственной тайне и не подлежащих № оглашению, способствовало началу выделения служебных секретов в качестве 99 самостоятельной разновидности защищаемой информации. Институциональ- 22 но неоформленные сведения, составлявшие служебную тайну, в течение всего 4 советского периода являлись своеобразным переходным элементом между сведениями, признаваемыми государственной тайной, и сведениями, официально разрешенными к свободному распространению и использованию. Фактически сотрудник любой организации Советского Союза находился на государственной службе, т.к. служба частным интересам была идеологически, политически и законодательно запрещена. Служебная информация, конфиденциальность ко- 21
торой должен был обеспечивать советский гражданин, не входившая в состав государственной тайны, по сути являлась служебной тайной.
Началом четвертого этапа следует считать конец 50 - начало 60-х гг. В это время появляется словосочетание «служебная тайна» в административно-правовых актах. В условиях смягчения политического режима на первый план выходит необходимость экономии бюджетных средств путем применения менее наукоемких и организационно сложных средств защиты государственно-значимой информации. Разделение государственной и служебной тайн происходило исходя из ущерба при неправомерном распространении сведений. Служебной тайной признавались сведения с грифами «Секретно», «Для служебного пользования», а также фактически вся иная информация официально не разрешенная для опубликования и открытого использования6. Хотя впервые в официальных актах фиксируется наличие служебной тайны как особого вида информации, однако она не получает в отличие от государственной тайны систематизированного механизма государственной защиты.
Пятый этап отмечен выходом института государственной тайны на уровень легального регулирования, становлением новой российской государственности и созданием предпосылок для развития систематизированного правового института служебной тайны. На протяжении 20 лет после принятия закона о государственной тайне7 происходят становление новой российской государственности, развитие аппарата государственного управления, компьютеризация и информатизация Российского государства, общества и другие позитивные сдвиги. Специалисты информационного права исследовали феномен информации ограниченного доступа * и создали теоретические и методологические предпосылки для исследования осо-? бенностей общественных отношений в сфере создания и использования служебной а. информации ограниченного доступа и соответственно выхода служебной тайны | из тени посредством формирования ее легального правового института. I Таким образом, формирование правового режима служебной тайны явля-
1 ется закономерным результатом развития правового регулирования оборота
го
| государственно-значимой информации. Неопределенность, отсутствие полной ин-
| ституциональной оформленности служебной тайны создает возможность неограни-
| ченного усмотрения со стороны заинтересованных структур в процессе правоприме-
2 нения, ведет к произволу, нарушению принципов равенства и верховенства закона, ° т.к. они могут быть обеспечены только в условиях единообразного понимания и ж толкования совокупности норм, регулирующих правовой режим служебной тайны. | Режимы государственной и служебной тайн, развиваясь в непосредственной е взаимосвязи, оказали существенное влияние друг на друга. Они не только выпол-° няют функцию защиты некоторых категорий сведений, но и имеют определенный
0
° политический оттенок, являясь атрибутом реализации государственно-властных
го
полномочий. Особенно сильно это отразилось на служебной тайне, хотя специалиста-
1 ми слова «тайна» и «секрет» часто используются как синонимы, в законодательстве I ряда стран понятие «государственные секреты» комплексно охватывает как режим
государственной, так и служебной тайны. В конце периода существования Советского Союза также использовалось интегрированное понятие «государственные секреты, включавшее государственную, военную и служебную тайны. Разделение государственных секретов на государственную и служебную тайны сохранилось в ряде государств на постсоветском пространстве. Такую ситуацию мы видим в 22 законодательстве Республики Беларусь,8 Казахстана9 и ряда других стран. Ана-
логичное положение можно наблюдать в модельных законах СНГ. Специалисты также отмечают, что во многих цивилизованных странах служебная информация ограниченного доступа выступает составной частью государственной тайны10.
Последние события политической жизни 2013-2014 гг., свидетельствующие об укреплении современной российской государственности, ставят вопросы систематизации государственно-значимой информации. Значительную роль среди такой информации играют сведения, охраняемые в режиме государственной и служебной тайн.
Исторический опыт России советского периода и ряда зарубежных стран свидетельствует, что возложение части нагрузки по обеспечению конфиденциальности сведений на институт служебной тайны позволяет уменьшить объем сведений, относимых к государственной тайне, и тем самым сократить расходы по их защите, а также позволяет смягчить переход от жесткого режима государственной тайны к демократичному режиму открытой общедоступной информации, уменьшить неизбежные при этом риски. Государственная и служебная тайны должны составлять единый комплекс государственных секретов и охватываться в российском информационном праве одним суперинститутом, систематизированно регулирующим государственно-значимую информацию ограниченного доступа.
В целях формирования теоретических основ института служебной тайны необходим анализ элементов ее правового режима для выделения общих и отличительных черт с режимом государственной тайны.
Важнейшей общей чертой государственной и служебной тайн является их значимость в сфере государственного управления и обеспечения национальной безопасности, чем обусловлены роль государства в обеспечении правового режима данных видов информации ограниченного доступа и публично-правовой характер правоотношений при их формировании и защите.
Как отмечают специалисты главная черта государственной тайны - возможность нанесения огромного ущерба безопасности всего государства в результате неправомерного обращения, разглашения11, возможность причинения существенного вреда интересам государства12.
Подобный подход нашел закрепление в законодательстве ряда зарубежных странах. Так, в законодательстве Германии государственная тайна - это явления, объекты или знания, доступные только ограниченному кругу лиц, которые должны содержаться в тайне от иностранных государств, чтобы не допустить угрозы нанесения тяжелого ущерба внешней безопасности Федеративной Республики Германия13.
Защита государственных секретов призвана обеспечить суверенитет, обороноспособность государства, а также сохранность и эффективность применения передовых научных и технологических разработок в некоторых отраслях экономики. Потребность защиты государственной тайны обусловлена существующим в мире внешнеполитическим противостоянием и его потенциальными негативными тенденциями для стран. Ввиду этого защита государственной тайны является правом любого суверенного государства.
Один из критериев разграничения государственной и служебной тайн (тяжкие последствия) установлен и в Законе Республики Армения от 3 декабря 1996 г. «О государственной и служебной тайне»14 (в ред. 20 марта 2002 г.). Согласно ч. 1 ст. 2 данного Закона государственной тайной в Армении признаются сведения, распространение которых может привести к тяжелым последствиям для
безопасности государства. В то же время в соответствии с ч. 2 этой же статьи служебной тайной являются сведения, распространение которых может принести вред безопасности Республики Армения. Такие сведения, как правило, содержат факты, составляющие часть государственной тайны, однако сами по себе не раскрывают государственную тайну.
Служебная тайна защищается в целях реализации государственными органами функций государства, которые не могут быть осуществлены в обстоятельствах полной открытости их деятельности. Ее основное назначение создание условий для реализации стоящих перед государственными органами задач и функций, а также обеспечение безопасности их деятельности. Последствия неправомерного использования и незаконного распространения служебных сведений, ограниченного законодательством, создают угрозу безопасности организации и (или) системе государственной службы и тем самым наносят ущерб безопасности государства, понимаемый как состояние защищенности совокупных интересов личности, общества и государства. Однако они не несут тяжких последствий для государства в целом и могут быть локализованы приемлемыми способами.
Если понятие «государственная тайна», как правило, остается неизменным, то содержание варьируется на различных этапах развития государства в зависимости от внешнеполитической ситуации. При этом понятие «служебная тайна» не определено должным образом в современном российском законодательстве, а содержание служебной тайны обусловливается особенностями деятельности государственных органов, стоящими перед ними задачами и проводимой внутренней политикой.
Ранее сведения, охраняемые под грифом «секретно», являлись по своей сути служебной тайной. Полагаем, что и в настоящее время возможен переход значительной части данных сведений в сферу служебной тайны. Так как защита государственных секретов всегда требует привлечения значительных финансовых ресурсов, большая часть которых приходится на защиту сведений, отнесенных к государственной тайне, такой подход способствовал бы их более рачительному и эффективному использованию. Конечно же, требуется взвешенный подход к процессу изменения режима сведений на основе проведения всестороннего изучения возможных последствий.
Требуют исследования и другие вопросы, в т.ч. о круге сведений, составляющих «де-юре» и «де-факто» служебную тайну в историческом прошлом и современной России с целью совершенствования законодательства, их разновидностях.
Перечневый порядок отнесения сведений является общей чертой рассматриваемых тайн, но уровни и структура перечней, а также используемые степени и грифы секретности (конфиденциальности) существенно разнятся. При охране государственной тайны применяются перечни трех уровней:
1) перечень сведений, составляющих государственную тайну;
2) перечень сведений, отнесенных к государственной тайне;
3) развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию.
При определении сведений, отнесенных к гостайне, также применяется перечень сведений, не подлежащих засекречиванию и отнесению к ней.
При формировании служебной тайны, полагаем, должно использоваться два уровня: во-первых, обобщенный перечень сведений, используемых в деятельности государственных органов и составляющих служебную тайну; во-вторых основанные на предыдущем перечне и законодательно закрепленном перечне сведений, которые
не могут составлять служебную тайну, -перечни конкретных сведений, отнесенных к служебной тайне государственного органа решением его руководителя.
Обязанность организаций и физических лиц защищать государственную тайну напрямую связана с их гражданским долгом преданности своей родине. Она лежит как на лицах, допущенных и имеющих доступ к государственной тайне, так и лицах, получивших к ней доступ по работе, службе, учебе и в иных случаях. Допущенные лица имеют более широкий круг обязанностей, детально регламентированный в законодательстве России и методических документах по защите государственной тайны. Обязанности иных граждан Российской Федерации возникают как долг по отношению к своему отечеству при ознакомлении с секретными сведениями, при иных обстоятельствах, в т.ч. случайно. В обоих случаях рассматриваемая обязанность не ставится в зависимость от осуществления государственной и муниципальной службы, трудовой или служебной деятельности в государственных и муниципальных структурах, что является принципиальным для статуса лиц, обязанных обеспечивать конфиденциальность служебных сведений ограниченного распространения. Обязанность обеспечения конфиденциальности служебных сведений лежит только на сотрудниках государственных органов и органов местного самоуправления, а также лицах, осуществляющих договорное сотрудничество с ними. Ограничение информационных свобод (права распространения служебных сведений, свободного их использования), обязанность соблюдения требований защиты является составной частью статуса сотрудника государственного и муниципального органа, их служебной (трудовой) обязанностью по отношению к своему работодателю, действующему в интересах государства, и реализации его функций.
Система современных норм, устанавливающих ответственность за нарушение законодательства о государственной тайне, носит достаточно развитый характер и включает меры уголовной, административной, гражданской и дисциплинарной ответственности, в то время как меры ответственности за неправомерное обращения со сведениями, составляющими служебную тайну, пока далеко не системны, мозаичны и требуют существенного совершенствования.
В заключение следует констатировать, что, имея единые исторические корни правового регулирования, режимы государственной тайны и служебной тайны в настоящее время имеют как общие, так и отличительные черты, анализ которых позволяет выделить два взаимосвязанных самостоятельных правовых режима государственно-значимой информации ограниченного доступа. Закономерно наиболее развитым является правовой режим государственной тайны. Институт служебной тайны в современной России должен «выйти из тени» и получить теоретически обоснованное, закономерное развитие.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31. ч. 1, ст. 3448; 2013. № 52, ч. 1, ст. 6963.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 3; 2014. № 26, ч. 1, ст. 3405.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2014. № 14, ст. 1545.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10, ст. 1152; 2014. № 10, ст. 954.
5 Гиляров Е.М., Балабанов С.П. Государственно-правовое обеспечение информационной функции в истории России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение: вопросы теории и практики. 2013. № 3 (29). Ч. 1. С. 49.
6 См.: Камалова Г.Г. Исторические особенности правовой охраны служебной информации ограниченного доступа (служебной тайны) в советский период // Вестник Удмуртского университета. Сер. 2: Экономика и право. 2014. Вып. 2. С. 142-148.
7 См.: Закон РФ от 21 июля 1993 № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. от 21 декабря 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 41, ст. 8220-8235; 2013. № 51, ст. 6697.
8 См.: Закон Республики Беларусь от 19 июля 2010 г. № 170-З «О государственных секретах» // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by (дата обращения: 15.05.2014).
9 См.: Закон Республики Казахстан от 15 марта 1999 г. № 349-I «О государственных секретах» (в ред. от 13 января 2014 г.) // Информационные системы «Параграф». URL: http://online.zakon.kz (дата обращения: 15.05.2014).
10 См.: Волчинская Е.К. Некоторые законодательные проблемы защиты коммерческой и служебной информации // Юридический консультант. 2004. № 6; ШавкероА. Зарубежный опыт защиты государственной тайны и возможности его использования в России // Право и жизнь. 2008. № 124 (7). URL: http://www. law-n-life.ru (дата обращения: 15.05.2014).
11 См.: Бакаева О.Ю. Государственный контроль в сфере защиты государственной тайны: актуальные вопросы правового регулирования // Информационная безопасность регионов. 2013. № 1 (12). С. 93.
12 См.: Дьяков С.В., ИгнатьевА.А., КарпухинМ.П. Ответственность за государственные преступления / под общ. ред. и введ. Л.И. Баркова. М., 1988.
13 См.: ТруновИ.Л. Государственная тайна // Право и безопасность. 2008. № 3 (28).
14 См.: Официальный сайт Национального Собрания Республики Армения. URL: http://www.parliament.am (дата обращения: 15.05.2014).
С.А. Куликова
ГАРАНТИИ И ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА НА РАСПРОСТРАНЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ В ИНФОРМАЦИОННОМ КОДЕКСЕ РФ
В статье на основе анализа российского законодательства и Модельного Информационного кодекса для государств-участников СНГ делается вывод об отсутствии единой правовой концепции реализации права на распространение информации. Предлагаются формулировки гарантий и ограничений права на распространение информации для включения в разрабатываемый Информационный кодекс РФ.
Ключевые слова: свобода массовой информации, запрет цензуры, вредная информация, ограничения свободы слова.
S.A. Kulikova
INFORMATION DISTRIBUTION GUARANTEES AND RESTRICTIONS IN THE INFORMATION CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION
The author has carried out the analysis of the right for distribution of information in the Russian legislation and the Model Information Code for the CIS-countries. The author concludes that both lack a unified concept of the right for distribution of information. The author proposes definitions of guarantees and restrictions of the right for distribution of information to be included into the Information Code that is being designed in the Russian Federation now.
Keywords: mass media freedom, censorship prohibition, harmful information, restriction of freedom of speech.
В Концепции Информационного кодекса РФ, представленной разработчиками ИГП РАН, отмечается, что целью создания данного Кодекса РФ является формирование «устойчивой и системно организованной основы законодательства отрасли информационного права», что, по мнению авторов Концепции, «позволит снять фрагментарность, противоречия, пробелы в действующем законодательстве и обеспечить базовые принципы и требования к гармоничному развитию системы информационного законодательства в перспективе»1.
© Куликова Светлана Анатольевна, 2014
Кандидат филологических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права (Саратов-86 ский государственный университет), e-mail: kulikovasveta@inbox.ru
