CC BY
28
В.И.СТАРОДУБОВ,
академик РАМН, заместитель Министра здравоохранения и социального развития РФ Д.В.ПИВЕНЬ,
д.м.н., проректор по научной и лечебной работе, заведующий кафедрой общественного здоровья и здравоохранения Иркутского ГИУВа
□ РОЛИ ОРГАНИЗАТОРОВ ЗДРАВООХРАНЕНИЕ В РАЗВИТИИ РЕГИОНАЛЬНОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОМПОНЕНТА НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ЗДОРОВЬЕ»
□ чевидно, что основным событием 2006 г. для здравоохранения Российской Федерации стал приоритетный национальный проект «Здоровье», в рамках которого начались масштабные ресурсные вложения в отрасль. В то же время следует отметить, что столь значительные вложения требуют не только адекватных организационных решений со стороны федеральных органов исполнительной власти, но и активных действий
организаторов здравоохранения регионального и муниципального уровней. Именно от это" категории специалистов во многом зависит эффективность реализации национального проекта. Именно их квалификация, умение оперативно анализировать, прогнозировать и вли
той иряоть-
иять
но в
этом вопросе сосредоточено значительное количество проблем, решение которых требует
на ситуацию во многом определяют перспективы его развития. К сожалению, именно
системной скоординированной работы как органов управления здравоохранением всех уровней, так и образовательных медицинских учреждений. Какие же это проблемы? И что надо сделать, чтобы их решить?
Первая и, пожалуй, главная проблема заключается в том, что перед организаторами здравоохранения регионов и муниципалитетов пока еще не было определено четких постановочных задач в отношении необходимого и возможного расширения национального проекта на соответствующем уровне. Сложившаяся ситуация требует скорейшего испр ления, и данная статья является одним из шагов в этом направлении.
В регионах и муниципалитетах весьма распространено убеждение, что национальный проект - это только те направления, на которые выделены средства федерального бюджета. В результате на местах, с одной стороны, отсутствует должная инициатива. С другой стороны, основные усилия сосредоточены на решении чисто технических задач: сборе и передаче в федеральные органы исполнительной власти в сфере здравоохранения
ного рав-
© В.И.Стародубов, Д.В.Пивень, 2007 г.
енеджер
здравоохранения, 2007, №2
«
данных о тех или иных потребностях, получении и распределении оборудования и медикаментов, подготовке и представлении необходимой отчетности. Это, безусловно, нужная и большая работа, но явно недостаточная для обеспечения эффективной реализации национального проекта. В итоге в органах управления и в учреждениях здравоохранения начинает, во-первых, формироваться «синдром ожидания»: «А что еще и когда будет получено за счет средств федерального бюджета?». Во-вторых, возникает прямая угроза того, что при отсутствии постановочных задач перед региональ-ыми и муниципальными органами власти по расширению и дополнению национального проекта «Здоровье» средства, выделяемые на его реализацию из федерального бюджета, станут не дополнять, а замещать региональное и муниципальное финансирование отрасли. В свое время такой бюд-жетозамещающей (но не дополняющей) технологией стала система ОМС. Следовательно, надо учесть этот горький опыт пока не поздно. В-треть-1х, на муниципальном уровне нет должной интег-
I I у V IV I I V I I ч/п П I I I V I
рации между мероприятиями национального проекта и другими многочисленными задачами этапа
О «
I первичной медико-санитарной помощи. Нередко проект воспринимается и реализуется как изолированный от остального здравоохранения комплекс мероприятий. Надо отметить, что «заметный
I вклад» в данную изоляцию вносят и многочисленные контролирующие реализацию проекта органы, большинство из которых сосредотачивает свои усилия только на исполнении объемных (финансовых, материально-технических и т.д.) показателей, не принимая во внимание ни результативность проводимых мероприятий, ни адекватность участия в них регионов и муниципалитетов.
Достаточно ярким примером может служить ситуация по повышению заработной платы специалистам участковой службы. Очевидно, что необходимость данного шага давно назрела. В то же время эта мера материальной поддержки одной ка-
тегории специалистов вызвала довольно однозначную реакцию в медицинском сообществе. Негативные настроения по отношению к коллегам из участковой службы распространены не только у узких специалистов и у врачей стационаров, но и среди организаторов здравоохранения. Главный аргумент последних состоит в том, что повышение заработной платы участковым врачам никак не связано с показателями их деятельности. Много упреков в этой связи раздается и в адрес Минздрав-соцразвития РФ.
Между тем это весьма непростой вопрос, и торопиться с предоставлением главным врачам права самостоятельно регулировать размер дополнительных выплат не стоит по нескольким причинам.
К сожалению, среди большинства организаторов здравоохранения обеспечение качества медицинской помощи все еще отождествляется с его контролем как единственной и главной составляющей данной работы, что свидетельствует об очень узком понимании своих задач и вольном или невольном желании уменьшить свою ответственность. Предоставление руководителям права уменьшать размер дополнительных выплат в данной ситуации скорее понизит качество управления учреждением, но не повысит качество оказываемой медицинской помощи. Ярким подтверждением этому может служить опыт середины 90-х годов прошлого века, когда в большинстве регионов действовали губернаторские надбавки для бюджетников, а главным врачам было предоставлено право их регулировать. Однако это не оказало сколько-нибудь заметного влияния на повышение качества медицинской помощи.
Если рассчитывать, что ежемесячное регулирование размера дополнительных выплат у участковых врачей будет стимулировать появление страха за некачественно выполненную работу, то более вероятно, что мы будем формировать безразличное отношение со стороны персонала и к размеру надбавки в том числе и к работе, так как это
'енеджер
здравоохранения, 2007, N"2
0
проще, чем все время жить и работать в напряжении. Подобные меры не должны и не могут быть решающими при обеспечении качества медицинской помощи. Следует отметить, что категория специалистов, которых можно «воспитывать» размерами выплат, весьма невелика. Грамотный, ответственный специалист все равно остается таким, даже если он и допустил какой-либо дефект. Уменьшение размера выплаты скорее ударит его по рукам, чем будет стимулировать к более качественной деятельности. Что касается «плохих» представителей участковой службы, то они просто не должны работать в отрасли. Право регулирования размеров выплат будет скорее тешить самолюбие руководителя, а не способствовать проведению кропотливой системной работы по повышению качества медицинской помощи.
Таким образом, последовательная позиция Мин-здравсоцравития РФ в отношении того, что в настоящее время размер дополнительных выплат участковым врачам и врачам общей практики должен быть постоянным, вполне оправдана.
В то же время должна возрастать ответственность организаторов здравоохранения в регионах и муниципалитетах за реализацию и расширение тех возможностей в части обеспечения качества медицинской помощи, которые предоставляет национальный проект. В настоящее время работа по формированию соответствующих целевых установок активно проводится в отраслевом министерстве с привлечением специалистов из регионов. Подобные установки, вероятно, будут достаточно общими и должны конкретизироваться в самих регионах и муниципалитетах, предоставляя тем самым организаторам здравоохранения максимальные возможности для творчества и инициативы. Следует подчеркнуть, что национальный проект «Здоровье» во многом содействует реализации предусмотренных действующим законодательством региональных и муниципальных полномочий, но ни в коем случае не подменяет их. Организаторы здравоохранения
регионального и муниципального уровня уже сейчас должны быть готовы к тому, чтобы обеспечить максимально эффективное использование поступающих в рамках проекта ресурсов и при необходимости обеспечить его организационное и финансовое дополнение.
Это напрямую касается и вопросов повышения : работной платы другим категориям специалистов Нелишне напомнить, что необходимые права делегированы Федеральными законами №95-ФЗ и №131-Ф3 каждому губернатору и мэру городского округа или муниципального района, и никто не заставляет региональных и муниципальных руководителей пассивно ждать инициирование повышения заработной платы только от федерального центра. Авторы статьи прекрасно информированы о непростой финансовой ситуации во многих регионах и муниципалитетах, но никто и не предлагает одномоментно установить всем работникам здравоохранения дополнительные выплаты в тех же размерах, что и участковым врачам. Тем не менее, пусть даже и в небольших объемах эту работу необходимо начинать, привлекая региональные и муниципальные ресурсы. Соответствующие вопросы целесообразно комплексно рассматривать, в том числе и на территориальные ветах по реализации национального проекта.
Следующая проблема, требующая своего решения в связи с выполнением приоритетного национального проекта «Здоровье», - проблема соответствующей подготовки и повышения квалификации организаторов здравоохранения в системе последипломного образования. Следует отметить, что если сама по себе служба охраны здоровья достаточно консервативна и весьма настороженно воспринимает любые предлагаемые перемены, то система медицинского образования является еще менее гибкой и чаще всего значительно отстает в части адекватного реагирования на изменения, происходящие в практическом здравоохранении. И если по клиническим специальностям это выражено не так резко, то при подготовке кадров и повышении их
есс---
е-
енеджер
здравоохранения, 2007, №2
т
квалификации по специальности «организация здравоохранения и общественное здоровье» это особенно заметно. В целом следует выделить ряд взаимосвязанных факторов, которые необходимо учитывать в кадровой работе с организаторами здравоохранения:
1. Децентрализация управления и финансового обеспечения отрасли предъявляет более высокие требования к подготовке организаторов здравоохранения, особенно в части развития умений ана-
|лиза и планирования. Сегодня деятельность руководителя осуществляется в тех условиях, когда ожидание спущенных сверху приказов и инструкций, в которых расписано все и на все случаи жизни, становится менее и менее оправданным. Предусмотренная действующим законодательством трехуровневая система управления и финансирования в определенной степени стимулирует управленческую активность и инициативу, и организаторы здравоохранения должны быть к этому готовы.
2. Различные изменения, происходящие в отрасли в течение последних 15 лет, столь многообразны и столь противоречивы, что крайне сложно в короткое время сформировать единые подходы к ним и в образовательных учреждениях, и в органах управления здравоохранением различных уровней. Особенно ярко это проявляется на примере реализации приоритетного национального проекта «Здоровье».
итуация здесь весьма непростая, требующая своего решения в самое ближайшее время. Возникает вопрос: «Как реально кафедры общественного здоровья и здравоохранения могут и должны способствовать работе по повышению эффективности на-
|ционального проекта?».
В этой связи можно предложить следующий план действий:
♦ формирование программ краткосрочных семинаров и введение соответствующих разделов в циклы повышения квалификации организаторов здравоохранения;
♦ личное участие специалистов кафедр в работе региональных и муниципальных органов управления по выполнению национального проекта;
♦ приоритетная работа с организаторами здравоохранения муниципального уровня по вопросам планирования и анализа деятельности медицинских учреждений.
На наш взгляд, программа краткосрочного учебного семинара по национальному проекту «Здоровье» должна предусматривать следующие разделы:
A. Национальный проект как единая взаимосвязанная система: цель, задачи для ее достижения, комплекс мероприятий для решения каждой задачи.
Б. Обзор нормативно-правовой базы.
B. Организация работы по обеспечению интеграции мероприятий проекта в систему регионального здравоохранения, а также их организационному и финансовому расширению и дополнению в регионах и муниципалитетах.
Г. Организация работы по планированию и управлению качеством медицинской помощи. Демонстрация критериев качества и доступности медицинской помощи как основных показателей, характеризующих эффективность реализации национального проекта «Здоровье».
Д. Завершать краткосрочный семинар целесообразно предложением для слушателей попытаться самим определить целевые показатели эффективности национального проекта для их учреждения, муниципального образования или региона с предоставлением обоснованного плана действий по их достижению.
Одна из основных задач образовательного мероприятия заключается в том, что необходимо формировать у организаторов здравоохранения чувство ответственности не только за качественное выполнение федеральных приказов и инструкций, но и за развитие всех направлений национального проекта на местах. В противном случае указанный проект останется исключительно федеральным, но не национальным проектом. Соответственно и резуль-
'енеджер
здравоохранения, 2007, N"2
0
таты будут получены гораздо более скромные, чем это возможно.
3. Организаторы здравоохранения - наиболее динамично меняющаяся по своему качественному составу категория специалистов, которая, с одной стороны, постоянно пополняется врачами, ранее занимавшимися клинической деятельностью, с другой стороны, многие организаторы здравоохранения, как правило, в силу неких местных «политических» обстоятельств вынуждены возвращаться к клинической работе. Иными словами, отбор в специальность происходит достаточно хаотично, и нередко в качестве его основных критериев на всех уровнях выступают не профессиональные качества, а личная преданность и политическая лояльность мэру и губернатору. Нетрудно предположить, что назначенный по указанным критериям руководитель не будет ставить перед мэром или губернатором «неудобных» вопросов, например, по увеличению выделяемых из местного бюджета ресурсов на дополнение и расширение национального проекта. Следовательно, возникает необходимость в формировании определенных отраслевых требований и критериев, характеризующих качество работы как региональных и муниципальных органов исполнительной власти в целом, так и соответствующих органов управления здравоохранением, в частности. Одним из указанных критериев и должна быть работа по дополнению и расширению национального проекта организационными и финансовыми мероприятиями на местах. В этой связи Минздравсоцразвития РФ с целью подготовки соответствующих документов планирует проведение необходимой аналитической работы в ряде регионов в самое ближайшее время.
4. Еще одним важным фактором кадровой работы с организаторами здравоохранения является формирование их умения и готовности к правильной постановке перед губернатором или мэром первоочередных задач, которые необходимо решать в регионе или муниципалитете. В первую оче-
редь это касается руководителей соответствующих органов управления здравоохранением. Следует отметить, что сам по себе национальный проект «Здоровье», помимо крупных ресурсных вложений в отрасль, в определенной степени является и фор-
мой восстановления управленческой вертикали. Большинство руководителей региональных и муниципальных органов власти полностью осознают
энных ередь
связан
А это в свою очер
ципальных орга
меру ответственности в решении задач с реализацией проекта предоставляет для организаторов здравоохранения более широкие возможности для работы по ресурсному и организационному обеспечению отрасли. Хорошей площадкой для постановки и обсуждения подобных вопросов должны стать региональные и муниципальные советы по реализации национального проекта.
В заключение следует еще раз подчеркнуть, что региональный и муниципальный компонент приоритетного национального проекта «Здоровье» - это не только четкое исполнение федеральных директив в регионах и муниципалитетах, но и активная творческая работа по их дополнению и расширению на местах. А если посмотреть на это с позиций действующего законодательства, то при всех его издержках оно просто обязывает этой деятельностью заниматься, предоставляя каждому уровню управления достаточно широкие полномочия. В этой связи 2007 год должен стать не просто оч редным годом выполнения национального проекта, а новым более качественным этапом, включающим не только увеличение объемов ресурсных вложений в здравоохранение из федерального бюджета, но и более значимый региональный и му ципальный компонент. При этом комплексн оценка эффективности проекта должна строиться в основном уже не в зависимости от количества поставленного оборудования, медикаментов, сумм дополнительных выплат, а исходя из показателей, характеризующих качество и доступность медицинской помощи.
Р
О
7
О
ров-чия. -чв-ек-ю-ло-
юд-уннаия-
ная ться
«
/енеджер
здравоохранения, 2007, №2
