CC BY
13
К 50-летию Института экономики и организации промышленного производства СО РАН
В статье детально и комплексно анализируются истоки сложившейся в российской нефтепереработке «революционной ситуации» -острого конфликта интересов крупных нефтяных компаний и потребителей, вызванного дороговизной и низким качеством нефтепродуктов, угрозой дефицитов - пока, к счастью, локальных. В поле зрения автора - объемы и структура инвестиций российских нефтяных компаний, проблемы модернизации нефтепереработки и внедрения новейших изобретений, целесообразность перехода на новые стандарты качества.
Основной вывод: если в попытках решения сегодняшних проблем ограничиться поверхностными, «косметическими» мерами, то «революционная ситуация», вероятнее всего, примет перманентный характер, и мы постоянно будем жить в ожидании топливного кризиса.
О «революционной ситуации» в российской нефтепереработке*
В. В. ШМАТ,
кандидат экономических наук,
Институт экономики и организации промышленного
производства СО РАН,
Новосибирск
E-mail: [email protected]
Нужен ли переход на «Евро-3»?
Итак, в предыдущем номере мы отмечали, что, несмотря на сложность ситуации, российская нефтепереработка обладает значительными резервами, важно не совершать действий, которые могут спровоцировать кризис. И одним из таких действий может стать ускоренный переход к новым стандартам качества на продукцию нефтепереработки «Евро-3», намеченный уже с 1 января 2009 г.
Рассмотрим экономические и природоохранные последствия этого шага.
«Окончание. Начало см.: ЭКО. 2008 № 2. С. 23-44
© ЭКО 2008 г.
ОБСУЖДАЕМ ПРОБЛЕМУ 2 1
На примере дизельного топлива (а переход на «Евро-3» в первую очередь коснется содержания в нем серы) можно подсчитать, каков будет природоохранный эффект от новых стандартов. Действующим ГОСТом допускается содержание серы в топливе не более 0,2%, следовательно, при нынешнем объеме потребления 29 млн т в год выбросы двуокиси серы в атмосферу составляют до 116 тыс. т. При стандарте «Евро-3» (максимальное содержание серы в топливе - 0,035%) объемы выбросов сокращаются до 20 тыс. т, т. е. почти на 100 тыс. т. Много это или мало? С учетом общего уровня загрязнения атмосферы сернистыми соединениями это - капля в море. По данным Росстата, в 2005 г. выбросы в атмосферу диоксида серы от стационарных источников - а ими в основном являются предприятия цветной металлургии, электростанции и котельные, составили 4,7 млн т. Иными словами, речь идет о сокращении выбросов всего лишь на 2%. Но при этом придется затратить несколько миллиардов долларов на реконструкцию действующих и строительство новых установок гидроочистки и гидрокрекинга.
Намереваясь вводить новые стандарты качества нефтепродуктов, нельзя забывать, что Россия - это не Западная Европа и не США. Объемы вредных выбросов в атмосферу зависят от общей антропогенной нагрузки на окружающую среду, которая в России (учитывая площадь территории и плотность населения) в разы, если не на порядок ниже, чем в Европе. Так, суммарные объемы выбросов диоксида серы в странах Европы в 2004 г. составили более 15,2 млн т, из них на долю европейской части России приходилось 1,9 млн т, или 12,2%. Для сравнения: «вклад» Турции в общий объем загрязнения «европейской атмосферы» составил 1,8 млн т, Испании - 1,4, Польши -1,3, Украины - 1,1, а Болгарии - 0,9 млн т1. Гораздо большая актуальность использования низкосернистого моторного топлива для Европы по сравнению с Россией объясняется хотя бы 13-кратной разницей в объемах потребления (рис. 3).
Ужесточение требований к экологической безопасности топлива в России сейчас актуально, пожалуй, для 5-6 крупнейших мегаполисов, да и то в весьма относительной степе-
1 Atmospheric Chemistry and Physics. 2007. № 7 (www.atmos-chem-phys.net).
350 -._ 300 — 250 — 200 — 150 — 100 — 50 0
1,4 1,2
1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0
С Россия США Западная ®
Европа
□ Объем потребления
— Выбросы диоксида серы при содержании серы в топливе 0,035% ■ Выбросы диоксида серы при содержании серы в топливе 0,2%
Рис. 3. Объемы потребления дизельного топлива в России, США и Западной Европе (млн т) и сравнение экологического эффекта от использования низкосернистого топлива
ни, ибо в борьбе за чистоту воздуха нужно учитывать не только объемы собственных выбросов, но и трансграничное загрязнение. По данным Научно-исследовательского института им. Кржижановского (ЭНИН), в нашу страну поступает в 8 раз больше серы и в 7,3 раза больше оксидов азота, чем выносится воздушными потоками с ее территории в другие государства. Особенно заметные объемы серы переносятся на европейскую часть России2 с Германии, Польши, Чехии и Словакии. Таким образом, «импорт» атмосферных загрязнений может запросто перечеркнуть надежды на улучшение экологической ситуации, связанные с переходом на более чистое топливо внутри страны.
Рассуждая о том, как поднять Россию, наши политики и государственные деятели нередко апеллируют к опыту Китая, страны с высокими темпами роста экономики. Нефтепереработка в Китае идет вперед «семимильными шагами»: с 1981 г. по 2005 г. объемы производства нефтепродуктов возросли почти в 4 раза. В 1999-2000 гг. по объемам переработки нефти Китай обошел Россию и Японию и сейчас занимает второе место в мире после США при уровне использования мощнос-
2 Гаврилов Е. И. Экологические проблемы энергетики (http://www.mtu-net.ru/lge).
тей свыше 95%. Но даже не это главное. Рост объемов производства в китайской нефтеперерабатывающей промышленности происходит одновременно с повышением глубины переработки сырья, которая к настоящему времени достигла почти 93% (против 72% - в России).
На сегодняшний день отношение мощностей конверсионных процессов (крекинг, риформинг, алкилирование и т. п.) к мощностям первичной переработки составляет в Китае 0,48 - это один из лучших показателей в мире (в России -примерно 0,27). При этом Китай не стал «гнаться сразу за двумя зайцами» и форсировать создание мощностей по очистке нефтепродуктов от серы, содержание которой в дизельном топливе допускается на уровне до 0,5%. И только после 2010 г. планируется перейти к более жесткому стандарту, примерно соответствующему нынешнему российскому ГОСТу. Основное же внимание в борьбе за чистоту воздуха в Китае уделяется не автотранспорту, а электроэнергетике и другим отраслям, на долю которых (так же как и в России) приходится подавляющая часть выбросов диоксида серы в атмосферу3.
По-видимому, нам следует учесть китайский опыт - определить четкие приоритеты в развитии нефтепереработки, правильно оценить вероятные угрозы, разнести во времени решение главных и второстепенных задач. И тогда появится реальный шанс избежать топливного кризиса в стране при минимуме издержек на модернизацию нефтеперерабатывающей промышленности.
Государство и революция
Задача государства состоит в том, чтобы соблюдать баланс в интересах различных групп (в частности, производителей и потребителей) и не допускать перерастания конфликтов в деструктивные формы, выступая в роли третейского судьи.
3 По данным PVM Vienna's Consultancy Group (China in Focus. Quarterly Oil Market Analysis. Vienna. Feb. 2006; Asian Oil Markets. Vienna. Oct. 2006) -http://www.pvm.at; Ежегодного обзора мировой энергетики BP (http://www.bp.com); журнала «НефтьГазПромышленность» (http:// www.oilgasindustry.ru).
В рассматриваемой же «революционной ситуации» российское государство оказывается то по одну, то по другую сторону баррикад, а чаще всего разыгрывает собственную партию, руководствуясь своими интересами, иногда идущими вразрез с общественными.
С одной стороны, федеральное правительство и региональные органы власти постоянно оказывают давление на нефтяные и трейдерские компании, стремясь предотвратить или сдержать рост цен на нефтепродукты. Вызовы «на ковер» руководителей компаний, убеждения, призывы увеличивать объемы и глубину переработки, санкции со стороны антимонопольного ведомства, обещания принять жесткие меры экономического характера - вот основные инструменты государственной защиты интересов потребителей нефтепродуктов. Плюс к этому предложения поднять экспортную пошлину на сырую нефть и тем самым простимулировать нефтяные компании к развитию переработки внутри страны.
А с другой стороны, монопольная и антиконкурентная среда в нефтегазовом секторе сложилась при прямом попустительстве государства, которое не смогло (или не захотело?) предотвратить сверхконцентрацию активов в руках нескольких компаний и фактическое разрушение независимого сегмента. Отсутствие конкуренции как раз и является главным фактором, не позволяющим организовывать рациональное с позиций общества использование ресурсов нефти, включая ее переработку. Примечательно, что и государственные компании («Роснефть» и «Газпром») ведут себя на рынке так же, как и частные монополисты. Всему этому государство пытается найти оправдание. Достаточно вспомнить высказывание первого вице-премьера Д. А. Медведева: «... газовая и нефтяная сферы... в условиях России могут эксплуатироваться только крупным бизнесом. Частный бизнес пока не готов это взять в свои руки - он не может такое количество ресурсов сконцентрировать»4.
Непонятно, о чем идет речь: об управлении, т. е. регулировании, что является прерогативой государства, или об ин-
4 Цит. по информации портала «Нефть России» (http://www.oilru.com/ ^8/39821/).
вестировании, чем должен заниматься прежде всего частный бизнес? И в чем состоит смысл противопоставления «крупного» бизнеса «частному» - разве бизнес частной компании «ЛУКОЙЛ» намного мельче бизнеса государственной «Роснефти»? Или под «частным бизнесом» имеются в виду малые и средние компании, без мощной прослойки которых невозможна реальная конкуренция в нефтегазовом секторе?
Уже стал притчей во языцех ярко выраженный фискальный характер налоговой политики государства в отношении нефтегазового сектора. Розничная цена на автобензин в России примерно на 60% состоит из налогов, а почти 45% в структуре цены приходится на косвенные налоги - НДПИ, акцизы, НДС, плательщиками которых становятся конечные потребители - особенно при действующем в России затратном ценообразовании на нефтепродукты. Причем нефтяную ренту государству платят не только автовладельцы, а все жители, поскольку высокие цены на топливо включаются в издержки производства и сбыта всех секторов экономики, оказывая тем самым инфляционное давление. И очень трудно судить о том, насколько эффективно работает система перераспределения доходов через государственный бюджет. Компенсируются ли прямые и косвенные потребительские потери, связанные с ценами на топливо, за счет бюджетных выплат и субсидий, а также расходов на социальные нужды или нет?
Конечно, было бы наивным и недальновидным вообще отказаться от налогов (в том числе рентных) в нефтегазовом секторе, но и слепо копировать европейскую модель налогообложения, нацеленную прежде всего на стимулирование энергосбережения, тоже не следует. В России почему-то не принимается во внимание тот факт, что практически во всех крупных нефте-экспортирующих странах ценообразование на внутреннем топливном рынке рассматривается в качестве одного из инструментов социальной политики. Поддержание цен на низком уровне (ниже мировых цен на сырую нефть) выступает одной из предпосылок роста реального благосостояния граждан.
Даже в США уровень налогообложения нефтепродуктов ниже, чем в современной России: общая доля налогов в розничной цене автобензина составляет 19%, причем по сравнению
с 2004 г. она снизилась на 4 процентных пункта5. То есть в мировой практике существуют модели налогообложения нефтепродуктов, отличные от российской или европейской, учитывающие - помимо государственных фискальных интересов - широкий спектр факторов и подчиненные решению различных задач, включая социальные и стимулирование экономического роста.
Таким образом, невнятная и непродуманная политика государства стала одной из основных причин возникновения предкризисной ситуации в российской нефтепереработке. Причем речь идет не только о прошлой, но и о сегодняшней политике, что усиливает угрозу кризиса и не позволяет найти адекватные подходы к решению проблемы. Изучение документов (включая Энергетическую стратегию России на период до 2020 г.), докладов и выступлений правительственных чиновников и государственных деятелей различного ранга невольно подводит к мысли, что государство, понимая сложность ситуации, просто не знает, что предпринять, дабы избежать кризиса и выйти на нормальную траекторию развития.
В стране нет программы или концепции развития нефтепереработки с четко сформулированными целями и задачами, правильно расставленными приоритетами и обозначенными мерами, которые необходимо предпринять в краткосрочной, средне- и долгосрочной перспективе. Складывается впечатление, что все правительственные наметки и прогнозы, по сути дела, представляют собой простую сумму проектов и планов, озвученных нефтяными компаниями, а не четкую стратегию. Но у каждой компании есть свои интересы, и вовсе не факт, что их сложение будет способствовать максимизации общественных выгод.
Если вернуться к проблеме перехода на евростандарты по качеству топлива, то данная идея активно поддерживается компанией «ЛУКОЙЛ». И это неудивительно, поскольку «ЛУКОЙЛ» в модернизации своих заводов (как раз в части процессов облагораживания продукции) заметно впереди остальных российских компаний, и переход к новым стандартам дает ей определенные конкурентные преимуще-
5 По данным Информационного управления Министерства энергетики США - http://www.eia.doe.gov (A Primer on Gasoline Prices. US DOE/EIA, 2006).
ства. Но разве в этом заключается выгода государства и страны в целом? Или она состоит в том, чтобы красиво выглядеть в глазах европейского сообщества, неукоснительно следуя положениям Киотского протокола и Женевской конвенции о трансграничном загрязнении воздуха? Ведь каких-либо осязаемых экономических и экологических выгод срочный переход на топливные евростандарты не сулит. К тому же к настоящему времени Россия и так почти вдвое перевыполнила «план» по сокращению выбросов двуокиси серы, предусмотренный Протоколом 1994 г. к Женевской конвен-ции6. Поэтому провозглашение задачи «повышения качества моторных топлив в соответствии с изменением транспортного парка» как главного приоритета Энергетической стратегии в вопросах развитии нефтепереработки выглядит слабо обоснованным.
Оптимальным выходом для России было бы внедрение двойного стандарта качества, допускающего производство топлива по действующему ГОСТу и на уровне «Евро-3». При этом ставки акциза на евротопливо нужно снизить настолько, чтобы при равных с ГОСТовским топливом ценах компании-производители могли получать более высокую прибыль. И лишь по мере созревания устойчивых предпосылок со стороны спроса имеет смысл переходить к безальтернативным более жестким стандартам на топливо.
Впрочем, если бы в России существовал конкурентный рынок нефтепродуктов, на котором спрос действительно определял предложение, вообще не было бы необходимости форсировать меры технического регулирования, а задачу повышения качества нефтепродуктов можно было решать эволюционным путем.
Нет у государства и четких представлений относительно того, как решать проблему углубления переработки нефти. Правительством намечена лишь общая цель - довести глубину переработки к 2015 г. до 80% и к 2020 г. - до 85% с использованием всех известных вторичных процессов, таких как каталитический крекинг, гидрокрекинг, коксование остатков, висбкрекинг, а экономические и технологические приорите-
6 По данным ФГУП «НИИ Атмосферы» - http://www.nii-atmosphere.ru
ты отсутствуют. Между тем гидрокрекинг, хотя это наиболее современный (и едва ли не самый капиталоемкий) процесс глубокой переработки нефти, для России сейчас совершенно не актуален. Основная угроза для внутреннего рынка связана с автобензином, а продукция гидрокрекинга - это дизельное топливо, которого мы производим в два с лишним раза больше, чем потребляем, и в полтора раза больше, чем будем (по прогнозу) потреблять в 2015 г.
Для отечественной нефтепереработки в настоящее время, как никогда, актуален процесс каталитического крекинга, позволяющий при переработке мазута получать высокооктановый бензин с выходом до 60% и выше в расчете на единицу сырья. Причем бензин каталитического крекинга соответствует весьма жестким экологическим требованиям (как минимум «Евро-3»), так как характеризуется низким содержанием нежелательных примесей. Еще один «плюс» каталитического крекинга состоит в том, что промышленная реализация данной технологии возможна на базе конкурентоспособных отечественных, а не импортных научно-технических и проектных разработок.
Чтобы избежать бензинового кризиса и одновременно увеличить производство экологически чистого топлива, в российской нефтепереработке необходимо в ближайшие 3-4 года нарастить годовые мощности каталитического крекинга на 10-12 млн т (путем реконструкции действующих и строительства новых установок). Однако планы нефтяных компаний по развитию каталитического крекинга несколько скромнее -ожидаемый прирост годовой мощности по известным крупным проектам в Самаре, Кстово, Киришах и Салавате можно оценить в 8-9 млн т. Из шести проектов, намеченных к реализации на 2002-2010 гг., к настоящему времени завершен только один (мощностью 880 тыс. т/год на Нижнекамском НПЗ)7. При этом российские компании успели построить два новых комплекса гидрокрекинга (в Перми и Ярославле) производительностью 5,5 млн т/год и завершают строительство третье-
7 По данным Мипромэнерго РФ (http://www.minprom.gov.ru); журнала «НефтьГазПромышленность» (http://www.oilgasindustry.ru); PVM Vienna's Consultancy Group (Russia in Focus. Quarterly Oil Market Analysis. Vienna. March 2006) (http://www.pvm.at).
го (в Киришах). Экспортная направленность данных проектов, общая стоимость которых составляет несколько миллиардов долларов, очевидна.
В основном с экспортным «уклоном» решаются и вопросы строительства в России новых НПЗ. Наши ведущие нефтяные компании то и дело выступают с громкими декларациями о намерениях построить новый крупный завод, но непременно где-нибудь на «конце трубы», поближе к морским экспортным терминалам. Что же касается нового строительства во внутренних регионах страны, то планы компаний выглядят уже гораздо скромнее. Реализуется только один проект строительства (а фактически кардинальной реконструкции со значительным наращиванием мощностей) Нижнекамского НПЗ, да еще «ЛУКОЙЛ» изучает возможность строительства НПЗ в Тверской области8. Поэтому целевая установка Энергетической стратегии относительно сооружения новых высокоэффективных НПЗ средней мощности в районах с большими объемами потребления нефтепродуктов остается не более чем пожеланием со стороны государства.
Впрочем, все планы нефтяных компаний остаются словами, и ни одна из них до сих пор не приступила к строительству ни одного нового завода - неважно, экспортного или ориентированного на внутренний рынок.
Слабость государственного регулирования и отсутствие четких ориентиров являются причиной того, что нефтяные компании планируют и осуществляют свои действия по развитию нефтепереработки, руководствуясь исключительно собственными интересами. А эти интересы связаны прежде всего с наращиванием экспортных поставок. Отсюда создается видимость эффективности государственного участия в развитии отрасли и в реализации приоритетов Энергетической стратегии. Реконструкция действующих заводов с применением любых современных (как правило, импортных) технологий переработки нефти - каталитического и гидрокрекинга, гидроочистки и прочих - «автоматически» позволяет перейти к выпуску продукции класса «Евро-4» и выше. Тем самым увеличиваются ресурсы пригодной для экспорта продукции
8 По данным журнала «Профиль» (http:// www.profile.ru).
и, соответственно, усиливается угроза для внутреннего рынка. А государство в любом случае получает свои доходы в форме акцизов и экспортных пошлин на нефть или нефтепродукты.
Но самое слабое звено в системе государственного регулирования связано с отсутствием вразумительных представлений по поводу формирования основополагающих институциональных условий развития нефтегазового сектора в целом и нефтепереработки - в частности. Монополизм, доминирование крупных корпораций, дискриминация независимых (особенно малых и средних) компаний, подавление конкуренции уже стали нормой в российском нефтегазовом секторе. Именно это является главной угрозой для рационального использования нефтегазовых ресурсов и надежного - при разумном уровне издержек и цен - обеспечения внутреннего рынка нефтепродуктами и другими видами топлива.
Что собирается предпринять государство для преодоления сложившихся крайне негативных тенденций? Ответа нет. Пока только Федеральная антимонопольная служба (ФАС) пытается хоть как-то воздействовать на ситуацию в рамках своей компетенции. Но фактически антимонопольное ведомство борется не с причинами «болезни» монополизма, а с ее симптомами, поэтому противодействие российским монополиям со стороны ФАС по своей эффективности напоминает битву Дон Кихота против ветряных мельниц.
В поле зрения ФАС находится главным образом замыкающее звено нефтяной цепочки (рынок нефтепродуктов), а на формирование организационной структуры нефтегазового сектора в целом антимонопольная служба не может оказать сколько-нибудь заметного влияния, особенно когда в игру вступают такие гиганты, как «Газпром» или «Роснефть». К примеру, газовый монополист весной 2007 г. приобрел компанию «Салаватнефтеоргсинтез» (мощность по переработке нефти около 12 млн т/год), вообще не уведомив ФАС об этой сделке9, а «Роснефть» заблаговременно получила «индульген-
9 По информации пресс-службы ФАС, ведомство планирует возбудить административное дело по факту нарушения монополией российского законодательства. Однако максимальный штраф, который может грозить холдингу, составляет всего 500 тыс. руб. (http://www.fas.gov.ru).
цию» на приобретение всех интересующих ее активов обанкротившегося ЮКОСа, включающих, в частности, пять нефтеперерабатывающих заводов. Попытки выстроить конкурентный рынок конечной продукции в условиях, когда нефтедобыча и нефтепереработка полностью контролируются крупнейшими интегрированными компаниями, выглядят просто иллюзорными.
Грозящая катастрофа и как с ней бороться
Существует множество «рецептов» относительно путей выхода из той сложной ситуации, в которой оказалась российская нефтепереработка. Столь большое внимание к проблеме легко объяснимо, поскольку состояние рынка нефтепродуктов и сферы их производства затрагивает чрезвычайно широкий спектр интересов. Эти интересы во многом противоречивы, что вызывает известную противоречивость рекомендуемых мер. Например, кто-то предлагает снизить ставки экспортных пошлин на нефтепродукты, чтобы стимулировать развитие нефтепереработки и экспорт готовой продукции, а не сырой нефти; кто-то, наоборот, предлагает их повысить до запретительного уровня, чтобы «не оголять» внутренний рынок. К числу наиболее часто выдвигаемых мер можно отнести:
* сокращение (вплоть до обнуления) ставок акциза на нефтепродукты;
* усиление государственного контроля за деятельностью интегрированных нефтяных компаний и нефтетрейдеров;
* отмену пошлин на импорт оборудования для нефтеперерабатывающей промышленности;
* введение в той или иной форме льгот по налогу на прибыль, инвестируемую в строительство и реконструкцию НПЗ, и льгот по НДС при импорте оборудования;
* государственную поддержку отечественных научно-проектных организаций и инжиниринговых компаний;
* создание биржи нефти и нефтепродуктов.
Причем на все эти меры административно-фискального характера возлагаются большие надежды в плане стимулирования развития нефтепереработки, совершенствования технологической базы отрасли и поддержания благоприятной для потребите-
лей динамики цен на внутреннем рынке нефтепродуктов. Авторов и сторонников тех или иных рекомендаций трудно упрекнуть в необоснованности или неактуальности предлагаемых решений. Смущает только то, что эти рекомендации, как правило, не затрагивают основ функционирования нефтегазового сектора. По умолчанию как бы предполагается, что у нас в стране уже есть более или менее сложившийся рынок нефти и нефтепродуктов и что нефтегазовый сектор функционирует на основе рыночных принципов - нужно только скорректировать направления его развития и «расшить» имеющиеся «узкие места».
В действительности же в российском нефтегазовом секторе рыночные механизмы, и прежде всего конкуренция, не работают из-за высокой монополизации всех основных сфер деятельности, включая добычу, переработку и систему нефте-продуктообеспечения. Поэтому эффективность «поправочных» мер, не затрагивающих принципиальные основы функционирования сектора, вызывает большие сомнения. Например, что реально может дать организация биржевой торговли нефтью и нефтепродуктами, если на свободный рынок поступает всего несколько процентов производимой продукции, а подавляющая часть товарных потоков реализуется в рамках интегрированных компаний на трансфертной основе? Да и зарубежный опыт показывает, что в современных условиях товарная биржа является не столько местом, где что-то продают и покупают, сколько индикатором рыночной конъюнктуры.
Прежде всего необходимо реально, а не на словах, определиться, в каком положении мы находимся и в каком направлении надо двигаться - к созданию полноценного конкурентного рынка или же к регулируемой монополии, поскольку современный российский рынок нефти и нефтепродуктов слишком монополизирован, чтобы быть конкурентным, и слишком слабо контролируется государством, чтобы считаться регулируемым. И уже в зависимости от решения названной дилеммы разрабатывать конкретные решения.
Если мы твердо убеждены в том, что хотим построить конкурентный рынок, тогда в первую очередь следует подготовить и осуществить комплекс мер по демонополизации нефтегазового сектора и усилению конкуренции (в том числе пу-
ОБСУЖДАЕМ ПРОБЛЕМУ
2 ЭКО №3, 2008
тем изменения действующего законодательства и других элементов нормативно-правовой базы). Что для этого нужно сделать в безотлагательном порядке?
1. Ввести жесткие ограничения на слияния и поглощения с тем, чтобы обезопасить угасающий независимый сегмент нефтегазового сектора от полного уничтожения и предотвратить возможность создания мегакорпораций из существующих интегрированных компаний.
2. Окончательно приватизировать (возможно - репривати-зировать с предварительным переводом в федеральную собственность) крупные добывающие и перерабатывающие компании, подконтрольные региональным властным элитам Башкортостана и Татарстана, с превращением их в действительно независимых и прозрачных «игроков» на рынке.
3. Установить для независимых (в особенности - малых и средних) компаний упрощенный порядок доступа и подключения к объектам и коммуникациям, находящимся в собственности естественных монополий - «Транснефти», «Транснефтепродукта», «Газпрома» и т. д. При этом должны соблюдаться объективно необходимые технические регламенты, а финансирование работ (полностью или частично) и организационно-техническую помощь возьмет на себя государство.
4. Обеспечить независимым компаниям беспрепятственный доступ к объектам нефтегазовой и общехозяйственной инфраструктуры на основе правил и принципов регулирования естественных монополий. Нужно приравнять к таковым (наряду с магистральными нефте- и нефтепродуктопроводами), независимо от принадлежности, любые инфраструктурные активы, ограничение доступа к которым позволяет владельцам воздействовать на объемы производства и результаты хозяйственной деятельности «третьих лиц».
5. Отказаться от предоставления каких-либо формальных и тем более неформальных преференций крупным корпорациям, подконтрольным государству, т. е. «Роснефти» и «Газпрому» - с тем, чтобы статус «государственных» не давал им конкурентных преимуществ перед другими компаниями.
6. Пойти на частичное разукрупнение наиболее мощных корпораций, начиная с «Роснефти» и «Газпрома», путем выкупа
активов (возможно - за счет средств Стабилизационного фонда) и сформировать на их базе новые независимые компании.
7. Создать своего рода «инкубаторы» независимых добывающих компаний на базе освоения мелких и средних месторождений, находящихся в сравнительно обустроенных районах (прежде всего в Западной Сибири). Для этого можно организовать целевые конкурсы и аукционы по уже разведанным месторождениям и участкам из нераспределенного фонда недр, а также неразрабатываемым лицензионным объектам (с предварительным отзывом лицензий у нынешних владельцев).
8. Реализовать программу привлечения инвестиций из источников, независимых от интегрированных нефтяных компаний, в строительство нескольких новых НПЗ средней мощности (от 1-2 до 5-6 млн т в год) в ряде регионов страны, рынки которых наиболее уязвимы при сложившемся размещении мощностей нефтепереработки. Это Свердловская, Тюменская, Новосибирская, Амурская, Архангельская, Мурманская и Калининградская области, а также Ханты-Мансийский автономный округ. Выполнение такой программы позволит значительно рационализировать размещение нефтепереработки и схему распределения нефтепродуктов, сократить средние издержки на транспортировку нефти и нефтепродуктов, усилить экспортный потенциал крупных поволжских НПЗ (за счет сокращения поставок нефтепродуктов в восточные регионы страны).
9. Создать холдинг (первоначально под контролем государства) в составе ведущих научно-исследовательских и проектных институтов нефтеперерабатывающей промышленности (ВНИИНП, ВНИПИнефть, исследовательские структуры «ЮКОСа» и др.) и производителей оборудования с тем, чтобы консолидировать усилия по разработке, совершенствованию и внедрению конкурентоспособных отечественных технологий - благо, что немалые потенциальные возможности для этого есть. Задача заключается в том, чтобы выполнять все работы «под ключ», ибо только это позволит российским проектировщикам реально конкурировать с западными инжиниринговыми компаниями.
10. При государственной финансовой поддержке сформировать специализированные венчурные фонды для внедрения
ОБСУЖДАЕМ ПРОБЛЕМУ
2*
в производство принципиально новых каталитических технологий, разработкой которых занимаются российские научно-исследовательские организации, в том числе институты РАН. Это позволит повысить конкурентоспособность заводов малой и средней мощности, на которых применение традиционных технологий глубокой переработки нефти в силу фактора масштабов производства может оказаться заведомо неэффективным.
Названные выше меры охватывают далеко не весь спектр необходимых действий, а лишь указывают на ключевые, критически важные направления реформы в нефтегазовом секторе, включая нефтеперерабатывающую промышленность. Для их реализации отчасти можно использовать экономические механизмы (например, выкуп активов у нефтяных компаний), а где-то придется использовать «административный ресурс». Если государство применяет его во благо «Газпрома» или «Роснефти», то почему бы не сделать то же самое на начальной фазе построения конкурентного рынка? На фоне достаточно радикальных институциональных и структурных преобразований уже всерьез можно говорить об эффективных мерах фискального (включая протекционистские) и технического регулирования, направленных на стимулирование развития нефтепереработки, повышение качества продукции и поддержание равновесия на внутреннем рынке нефтепродуктов.
Учитывая сложность современной ситуации, а также масштабность и специфику задач по регулированию нефтегазового сектора, включая нефтепереработку, следует со всей серьезностью отнестись к предложениям Союза нефтепромышленников России по восстановлению в структуре правительства РФ Министерства топлива и энергетики, которое было упразднено в ходе реформы федеральных органов исполнительной власти10.
Меры регулирования должны опираться на четкие представления о возможных объемах и структуре производства и потребления топлива, причем не только сегодня или завтра, но и в отдаленной перспективе. Для этого в рамках профильного федерального министерства необходимо создать систему разработки сквозных индикативных балансов нефти
10 Шмаль Г. Государство из ТЭК уходить не имеет права //Экономика и ТЭК сегодня (http://www.rusoil.ru).
и нефтепродуктов - долгосрочных, среднесрочных, текущих и оперативных, - которые давали бы достаточно обоснованную информацию для принятия широкого спектра регулирующих мер. На основе таких балансов могут формироваться, в частности, продуктовые, технологические и региональные приоритеты в развитии нефтепереработки, реализация которых нуждается в определенном стимулировании со стороны государства. Одна из главных задач балансировки - определение разумных пропорций между поставками продукции на внутренний рынок и на экспорт.
И наконец, одним из важнейших практических аспектов построения конкурентного рынка и формирования рыночного менталитета у производителей и потребителей является создание мощных общедоступных систем информационной поддержки на базе современных 1Т-технологий. За рубежом существует немало примеров подобного рода. Так, в США и в Канаде действует интернет-система, позволяющая любому человеку в считанные минуты узнать цены на бензин или дизельное топливо на любой АЗС в обеих странах. Министерство энергетики США в режиме открытого доступа - опять-таки через Интернет -дает огромные массивы хорошо структурированной информации, не только представляющей интерес для специалистов в области энергетики, но и полезной для потребителей (на официальном министерском сайте существуют популярные разделы для потребителей и даже для студентов и школьников)11. Это действительно «море» информации по сравнению с теми тоненькими «ручейками», которые обнаруживаются на официальных серверах российских органов власти.
К сожалению, развитие российского нефтегазового сектора идет в прямо противоположном направлении. Так, в начале 2007 г. у государства был отличный шанс заметно укрепить конкурентный сегмент в нефтегазовом секторе путем создания независимых компаний на базе основных добывающих и перерабатывающих активов «ЮКОСа», которые подлежали продаже за долги холдинга, а не «сливать» их все в «Роснефть». В конце концов, главным кредитором компании-банк-
11 См.: http://www.doe.gov; http://www.eia.doe.gov; http://www.doe.gov/ forconsumers.htm; http://www.doe.gov/forstudentsandkids.htm
рота было государство, и приобретение «Роснефтью» выставленных на аукционы активов - это перекладывание денег из одного государственного кармана в другой.
Но этого не произошло, и «Роснефть» превратилась в крупнейшую интегрированную нефтяную компанию России, по всем параметрам обогнавшую «ЛУКОЙЛ». Иными словами, вместо того чтобы предпринять меры для усиления конкуренции, была создана мегакорпорация, способная контролировать ситуацию в нефтяном секторе.
Сегодня надежды на создание в России конкурентного рынка нефти и нефтепродуктов кажутся почти эфемерными, хотя еще 8-10 лет назад любой иной путь казался просто невозможным. Однако при проведении реформ в нефтегазовом секторе не удалось сформировать требуемую организационно-институциональную структуру, в результате чего мы получили монополизированный рынок, на котором «заправляют» несколько крупнейших компаний, прекрасно умеющих координировать свои действия даже без явных сговоров и картельных соглашений. Современные условия таковы, что более реальным становится усиление государственного контроля и вмешательства в нефтегазовом секторе.
Но и этот путь отнюдь не прост. Чтобы целенаправленно двигаться по нему, а не плестись «в хвосте» корпоративных интересов, от государства требуется политическая воля. Прежде всего, необходимо четко определить статус, роль и функции таких компаний, как «Роснефть» и «Газпром». Или это чисто коммерческие структуры, в которых государство всего лишь является акционером, или государственные - по характеру решаемых задач. Что должно быть поставлено во главу угла: прибыль и капитализация или решение задач, имеющих общественное значение? Соответственно должны формироваться механизмы управления производством, финансами, инвестициями.
Кроме того, нужно создать инструменты регулирования поставок продукции на рынок, ценового контроля и ценообразования для нефтегазового сектора с использованием методов, аналогичных тем, что сейчас применяются в регулировании деятельности естественных монополий. То есть, в основе все-
го должно лежать признание факта монополизации рынка с соответствующим отношением к его главным фигурантам. Для воздействия на рыночную ситуацию будут нужны балансы нефти и нефтепродуктов, но уже не индикативные, а имеющие директивную силу.
Необходимы государственные программы развития нефтепереработки для обеспечения внутреннего рынка и наращивания экспорта. Государство должно взять на себя полную ответственность за восстановление сферы отраслевого проектирования, развитие научных исследований и внедрение новых технологий. При данном пути развития перечень управленческих задач - причем не только концептуальных, но и сугубо функциональных - расширяется настолько, что еще более актуальным становится возрождение отраслевого министерства в составе правительства РФ.
Любой из двух рассмотренных в статье вариантов разрешения «революционной ситуации» в российской нефтепереработке сопряжен с основательным институциональным переустройством нефтегазового сектора. Движение к созданию конкурентного рынка будет означать победу «низов». Второй путь -государственно-монополистического развития - дает возможность «верхам» сохранить свое главенствующее положение, но ценой подчинения государству и некоторых уступок «низам», позволяющих снизить накал конфликта интересов.
Любой из двух путей создает предпосылки для стабилизации положения в нефтегазовом секторе - вопрос лишь в цене, которую за это придется заплатить, в соотношении общественных издержек и выгод. Если в попытках решения сегодняшних проблем мы ограничимся поверхностными «косметическими» мерами, то «революционная ситуация», вероятнее всего, примет перманентный характер - и мы постоянно будем жить в ожидании топливного кризиса и думать о том, как бороться с грозящей катастрофой.
