CC BY
60
О рекомендациях по обеспечению комплексного развития территорий в период действия Закона № 494-ФЗ
Э.К. Трутнев профессор Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», кандидат архитектуры (г. Москва)
Эдуард Константинович Трутнев, trutnev@urbaneconomics.ru
Законы не сильнее логики права *
Посвященный так называемой «всероссийской реновации» Федеральный закон № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» (далее - Закон № 494-ФЗ) был принят 30 декабря 2020 года. В статье излагаются основные результаты развернутого логико-правового анализа этого закона (подробнее см. [2]), при этом учитываются иные его оценки (см., например, [3]).
Любой закон после вступления в силу начинает жить самостоятельной жизнью - либо вопреки намерениям, либо в соответствии с намерениями его создателей и уже независимо от них: под действием логики как бы сами собой начинают развертываться его исходные посылки - саморазвертываться. Если исходные посылки окажутся ошибочными, противоречивыми, то такое саморазвертывание обрекает закон на неизбежную самоликвидацию. Сначала - в области смыслов, а затем - на практике. Опираясь на результаты анализа Закона № 494-ФЗ, представим рекомендации по его применению.
1. Главные итоги логико-правового анализа Закона № 494-ФЗ
Излагаемые далее положения в концен-
трированном, предельно сжатом виде суммируют доказательства, подробно рассмотренные в разделе 3 статьи [2].
1.1. Посредством Закона № 494-ФЗ состоялось фактическое предоставление бенефициарам строительства абсолютной свободы для произвольного установления формально ничем не ограниченных объемов застройки на территориях комплексного развития (см. в [2] подраздел «Ошибки
(1)...» раздела «3. Логико-правовой анализ...»).
1.2. Главные способы, используемые в Законе № 494-ФЗ для обеспечения первого положения, то есть для достижения подлинной цели этого Закона:
а) упразднение юридически значимых ограничений строительства, ранее установленных в действующих документах градорегулирования - в генеральном плане (далее также - ГП) и в правилах землепользования и застройки (далее также -ПЗЗ) (см. в подразделе «Ошибки (1).»
[2] анализ следующих норм: частей 10 и 10.2 статьи 45 Градостроительного кодекс Российской Федерации в редакции Закона № 494-ФЗ);
б) как бы по закону понуждение местных органов представительной власти к безапелляционному-безропотному внесению механистическим путем изменений в ГП и ПЗЗ в кратчайшие сроки на основе в упреж-
* Из материалов рубрики «Обсуждение вопросов градорегулирования». URL: https://urban.hse.ru/discussion
дающем порядке утвержденной документации по планировке территории развития (далее также - ДПТР), намеренно лишенной исходных содержательных оснований (в положениях ГП, ПЗЗ) и как бы получившей возможность утверждать «беспредел» в части завышенных объемов застройки согласно произвольным и неподконтрольным со стороны публичных правовых актов намерениям бенефициаров строительства (см. подраздел «Ошибки (1)...» в [2]).
1.3. В работе [2] доказано, что почти все новеллы Закона № 494-ФЗ являются внутренне противоречивыми - такими, для которых последовательное доведение до полного завершения исходных положений (если первоначально их принимать за правильные положения), неотвратимо приводит в логические тупики, обнаруживает необходимость «вернуться обратно» и отказаться от таких исходных положений, явивших свою логическую несостоятельность и, соответственно, деструктивность для практики (доказательства этого положения см. раздел 3 - рассмотрение шести групп основных ошибок Закона № № 494-ФЗ в [2]). Прежде всего противоречивой и в итоге строгого анализа не имеющей смысла (бессмысленной) является главная процедурная схема Закона № 494-ФЗ, основанная на ошибочном с юридической и практической точек зрения представлении о том, что ДПТР, якобы, следует утверждать до внесения изменений в ПЗЗ, поскольку:
а) утвержденная ДПТР (в условиях формально не упраздненных ГП и ПЗЗ, но еще только должных быть приведенными в соответствие с утвержденной ДПТР) не может применяться полноценно, поскольку полноценное применение такой документации -это не что иное, как возможность получать разрешения на строительство, а такие разрешения выдаются, только если проектная документация соответствует правовому режиму использования земельных участков, установленному градостроительными регламентами в составе ПЗЗ, - режиму, продолжающему действовать независимо
от факта утверждения ДПТР, - утверждения, выполненного в противоречие с иными нормами законодательства, еще не до конца упраздненными посредством Закона № 494-ФЗ (иными нормами, которые упразднить невозможно в принципе);
б) в силу неустранимого положения «а» подлинное применение утвержденной ДПТР может начаться не с момента ее формального утверждения, а только с момента введения в действие измененных ПЗЗ;
в) положения «а» и «б» фиксируют тот непреложный факт законодательства, что, несмотря на ошибочные предположения, возникновение которых безосновно инициируется посредством Закона № 494-ФЗ, продолжает действовать (в период от принятия решения о комплексном развитии территорий (далее также - КРТ) до вступления в силу изменений ПЗЗ) прежняя универсальная схема (сначала ПЗЗ, а затем - ДПТР), то есть как бы новая, предложенная Законом № 494-ФЗ схема, является мнимой, «не работающей», противоречащей действующим нормам законодательства. В связи с этим очевидно, что ее введение «насильно», по принуждению, посредством Закона № 494-ФЗ не имело никакого смысла.
Одним из способов реагирования на ныне созданную правовую реальность должна стать подготовка рекомендаций на период действия положений Закона № 494-ФЗ - рекомендаций по рациональной организации проектов комплексного развития территорий в части (а) системности и сбалансированности, (б) справедливости, (в) подлинной комплексности таких проектов.
2. Рекомендации по обеспечению
системности и сбалансированности проектов КРТ
Обеспечение условий для системного решения вопросов КРТ означает следование логике права и требованиям рациональности - обеспечение условий одного вида, воспринимаемых как бы с двух сторон:
1) с одной стороны, обеспечение обязательных условий, предполагающих следование императивной необходимости установления верхних пределов застройки в проектах КРТ - пределов, только при наличии которых и может возникнуть сама возможность для достижения подлинной комплексности таких проектов, а такое достижение может состояться только на основе функционирования и утверждения местных систем градорегулирования зонального-правового типа - на основе противодействия упразднению таких систем, в частности, вопреки соответствующим новеллам законодательства (подробнее см. [4]);
2) с другой стороны, оправданный требованиями разумности отказ от использования противоречивых, деструктивных норм Закона № 494-ФЗ (фактически предписывающих отказаться от неупразднимого первого положения) - отказ от использования норм этого Закона, предписывающих создавать «беспредел» в отношении объемов застройки в рамках проектов КРТ и ради такой псевдоцели, понуждающих разрывать необходимые связи между документами градостроительного регулирования - генеральным планом, правилами землепользования и застройки, документации по планировке территорий реновации, то есть понуждающих создавать несистему без пределов - несистему градостроительства точечного-площадочного-административного типа (подробнее см. [4]).
2.1. Для обеспечения системного решения вопросов организации и выполнения проектов КРТ предлагается исходить из следующих объективных положений:
1 ) базовые документы градорегулирования (ГП, ПЗЗ) по своей сути предназначены для обеспечения комплексности, основой которой являются расчетные области приемлемых соотношений между (а) максимальными объемами застройки и (б) минимальными объемами-возможностями
различных видов инфраструктуры для обслуживания-обеспечения максимальных объемов планируемой застройки, в том числе на локальных территориях, включая территории комплексного развития;
2) подлинная комплексность проектов КРТ в принципе не может быть обеспечена посредством лишь ДПТР, поскольку требует расчетного моделирования будущих ситуаций с охватом более значительных территорий, чем могут занимать локальные территории комплексного развития;
3) не имеет смысла процедурная схема Закона № 494-ФЗ, согласно которой как бы упраздняется необходимость в ГП и ПЗЗ, которые предлагается заместить ДПТР для того, чтобы, «перепрыгнув» через ПЗЗ, обеспечить быструю реализацию проектов КРТ (предположительно более быструю, чем это могло бы происходить без указанного Закона) 1. Вместе с исходным отсутствием смысла в такой процедурной схеме как бы сама собой происходит логическая самоликвидация Закона № 494-ФЗ, то есть «все возвращается на круги своя». Очевидно, что при разумном отношении к делу нерациональная схема Закона № 494-ФЗ использоваться не должна;
4) в силу взаимосвязанных положений пунктов 1, 2 и 3 рационально организованный процесс подготовки проектов КРТ не может игнорировать ГП и ПЗЗ. Такой процесс должен: (а) либо базироваться на действующих ГП и ПЗЗ, где уже были бы в упреждающем порядке в параметрах предусмотрены возможности для организации проектов комплексного развития территорий; (б) либо базироваться на предварительной подготовке предложений о внесении изменений в ПЗЗ - предложений, подлежащих публичному рассмотрению в виде моделей-концепций будущих проектов КРТ.
2.2. Неустранимая необходимость заблаговременного публичного предъявления (до официального начала реализации
См. пункт 1.3 настоящей статьи.
проекта КРТ) модели-концепции будущего состояния планируемой к преобразованию территории указывает на необходимость использования процедурной схемы, альтернативной той, которая узаконена посредством Закона № 494-ФЗ 2. Ныне, в условиях действия еще не упраздненных деструктивных норм рассматриваемого закона, эта альтернатива должна быть модифицирована в некоторых позициях (что будет обозначено далее) при том, что ее применение не будет противоречить действующему законодательству, но будет указывать на необходимость его скорейшего совершенствования путем устранения ошибочных норм, в результате которого регулятивный потенциал этой альтернативы должен быть развернут уже не частично (как в предлагаемых в статье рекомендациях - по необходимости), а полностью.
Для примера рассмотрим процедуры комплексного развития территории жилой застройки. Мероприятия в рамках предлагаемой модифицированной альтернативной схемы целесообразно разделить на два этапа:
1) подготовка и обсуждение потенциального проекта КРТ. Этот этап длится вплоть до даты официального начала проведения общих собраний собственников квартир в многоквартирном доме (далее также -МКД), которые планируется включить в границы этого проекта;
2) с даты официального объявления результатов голосования - если такие результаты будут положительными и, соответственно, может быть официально начат процесс реализации подготовленного на первом этапе проекта КРТ.
2.3. Действия на первом этапе определяются следующими положениями:
1) смысл действий на первом этапе состоит в заблаговременном публичном предъявлении всем непосредственно заинтересованным и иным лицам параметри-
ческого образа будущей, преобразованной застройки - образа, отражающего среди прочего и тот подкрепленный соответствующими расчетами факт, что все потенциальные участники проекта становятся его подлинными выгодоприобретателями в той степени, которая делает высоковероятным получение согласия почти от всех собственников существующей недвижимости на участие в планируемом проекте КРТ. Такова исходная позиция: во-первых, она необходима ввиду ее рациональности и справедливости; во-вторых, она должна быть и является позицией, прямо противоположной той, которая внедряется посредством Закона № 494-ФЗ, когда потенциальным участникам проекта КРТ фактически предлагается «кот в мешке» - предлагается принять за должное отсутствие видения и понимания того, что же в действительности должно состояться в итоге реализации проекта КРТ на преобразуемой территории в отношении планируемого состояния застройки и будущего качества городской среды;
2) правовая возможность указанных действий на первом этапе определяется отсутствием в законодательстве запрета их выполнять. Здесь «в скобках» заметим, что такой гипотетический запрет в принципе не может возникнуть в области права и, соответственно, законодательства;
3) по инициативе и под эгидой администрации (которая может использовать соответствующие предложения заинтересованных лиц) обеспечивается предварительная подготовка параметрической модели-концепции проекта КРТ, где среди прочего фиксируются:
а) визуальный образ будущей застройки в сопоставлении с существующей застройкой;
б) предварительные результаты комплексного пространственного-правового-экономического моделирования 3, посредством открытого использования которого
2 Основные положения этой альтернативы изложены в пунктах 2.3, 2.4 и 2.5.
3 Имеются публикации относительно того, как такое комплексное моделирование может и должно выпол-
няться (см., например, [5]).
администрация не нарушает действующие нормы законодательства, но фактически отвергает предъявление собственникам существующей недвижимости неопределенности-неизвестности в отношении перспектив градостроительных преобразований территории комплексного развития - отвергает предъявление «кота в мешке», фактически узаконенное Законом № 494-ФЗ;
в) предельные параметры будущей, преобразованной застройки, соотнесенные с показателями базовых документов правового градорегулирования (ГП, ПЗЗ) посредством сохранения соответствия с действующими ПЗЗ либо предъявления предложений о внесении обоснованных изменений в ПЗЗ;
г) ориентировочные показатели величины общей выгоды от проекта КРТ и ее справедливого распределения между всеми правообладателями существующей недвижимости и иными участниками проекта - такого распределения, которое среди прочего учитывает будущее состояние преобразованной застройки и соответствующим образом возросшую стоимость единицы площади земельных участков таким образом, что возникают дополнительные бонусы для собственников квартир в МКД в части получения выгод сверх «равнозначной» или «равноценной» компенсации, предусмотренной Законом № 494-ФЗ. То есть посредством комплексного моделирования планируется создание такой ситуации, когда все собственники квартир в существующих МКД становятся подлинными выгодоприобретателями - получают такие предложения, от которых «трудно отказаться» абсолютному большинству собственников;
д) балансовые показатели, фиксирующие соотношение между максимальными объемами планируемой застройки и минимальными объемами-возможностями будущей инфраструктуры различных видов,
предназначенной для обслуживания-обеспечения максимальных объемов планируемой застройки при указании пределов для инфраструктуры, ниже которых не подлежит утверждению ДПТР. То есть не формально, а фактически обеспечивается подлинная комплексность проектов КРТ 4;
4) параметрическая модель-концепция проекта КРТ представляется на публичные слушания (далее также - ПС). Предметами обсуждения на ПС параметрической модели-концепции являются положения, указанные в пункте 3. Также на обсуждения предъявляются:
• при необходимости проект внесения изменений в ПЗЗ, прежде всего в части изменений правового режима использования недвижимости, которые предлагается зафиксировать в градостроительных регламентах ПЗЗ;
• проект решения о КРТ, составленный с учетом проекта параметрической модели-концепции проекта КРТ;
5) после проведения публичных слушаний проводится предварительный опрос собственников квартир в МКД, собственников иной недвижимости на предмет их согласия/несогласия участвовать в проекте КРТ с учетом положений обсужденной на публичных слушаниях параметрической модели-концепции проекта КРТ, а также с учетом планируемых изменений ПЗЗ проекта решения о КРТ. При положительных результатах предварительного опроса администрация организует и проводит мероприятия, предусмотренные Законом № 494-ФЗ (модифицированные в части оправданного неприменения некоторых норм этого Закона - см. пункт 2.4), начиная с официального объявления начала голосования собственников квартир в МКД.
2.4. Действия на втором этапе, выполняемые с даты официального объявления начала голосования, которые либо заканчиваются таким голосованием (в случае его отрицательного результата), либо про-
См. раздел 4 «Рекомендации по обеспечению подлинной комплексности проектов КРТ...».
4
должаются (в случае положительного результата голосования). Во втором случае эти действия определяются следующими положениями:
1) как факт состоявшегося положительного голосования должен рассматриваться администрацией:
а) как факт состоявшегося согласования собственниками недвижимости параметрической модели-концепции проекта КРТ, проекта внесения изменений в ПЗЗ (при необходимости и в случае, когда такие изменения не были утверждены до принятия решения о КРТ), проекта решения КРТ. То есть этот факт может и должен рассматриваться как юридически значимое обстоятельство, понуждающее администрацию действовать с учетом указанных согласованных проектов документов;
б) как основание для опубликования согласованной параметрической модели-концепции посредством ее размещения на сайте администрации (если необходимые изменения ПЗЗ не были утверждены до принятия решения о КРТ);
в) как основание для официального принятия согласно Закону № 494-ФЗ решения о КРТ (в которое инкорпорированы фактически согласованные собственниками недвижимости положения), а также иных решений (помимо решения о КРТ), если соответствующие положения не были инкорпорированы непосредственно в решение о КРТ. К таким положениям, решениям относятся:
• положение о том, что при предстоящей подготовке документации по планировке территории развития не должны допускаться противоречия с согласованным проектом внесения изменений в ПЗЗ (проектом, подготовленным с учетом положений согласованной параметрической модели-концепции проекта КРТ). Это положение должно рассматриваться как неотъемлемый компонент задания на подготовку ДПТР, включаемый в будущий договор о КРТ;
• решение о начале подготовки проекта внесения изменений в ПЗЗ в соответствии с параметрической моделью-концепцией проекта КРТ - моделью, которая фактически является первоисточником проекта КРТ. Такое решение принимается в случае, когда необходимые изменения в ПЗЗ не были утверждены до принятия решения о КРТ;
2) принятие решения о КРТ с учетом пункта 1;
3) проведение торгов на право реализации проекта КРТ согласно требованиям законодательства, включая требования, изложенные в пункте 1 относительно параметрических характеристик проекта КРТ;
4) обеспечение процесса подготовки и предъявления на утверждение представительному органу власти предложений по внесению изменений в ПЗЗ с учетом согласованной параметрической модели-концепции проекта КРТ. Эти действия выполняются в случаях, когда необходимые изменения в ПЗЗ не были утверждены до принятия решения о КРТ;
5) утверждение ДПТР, подготовленной победителем торгов в соответствии с правовым режимом использования земельных участков, предъявленным градостроительными регламентами в составе ПЗЗ (измененных в процессе выполнения проекта КРТ, либо до начала его выполнения - до принятия решения о КРТ).
2.5. Таким образом, посредством перечисленных рекомендаций создается рациональная ситуация, когда упраздняется необходимость применения деструктивных норм Закона № 494-ФЗ в части: 1) неправового, нерационального и несправедливого допущения увеличения объемов застройки «без пределов»; 2) нерационального понуждения к разрыву связей между взаимосвязанными документами градорегулирования (ГП, ПЗЗ, ДПТР) - понуждения к созданию нерационального управления в виде точеч-но-площадочно-административной несистемы градостроительства.
Кроме того, создаются условия для того, чтобы системность проявлялась и в справедливости, и в подлинной комплексности проектов КРТ.
2.6. Следует добавить, что представленная модифицированная альтернативная схема должна «проложить дорогу» к полной альтернативе, которую потребуется закрепить будущим федеральным законом (путем упразднения деструктивных положений Закона № 494-ФЗ) и которая по отношению к модифицированной-промежуточной альтернативе должна будет в более высокой степени гарантировать:
• подлинную целостность проектов КРТ (посредством минимизации возможности таким проектам фрагменти-ровать-деструктурировать город по принципу «дырок в сыре», а также отказа от утверждения неконтролируемой беспредельности в отношении хаотизации, плотности и высотности объемов застройки);
• подлинную справедливость проектов КРТ (в части обеспечения возможности для правообладателей существующей недвижимости быть не номинальными, а фактическими выгодоприобретателями от реализации таких проектов);
• подлинную комплексность проектов КРТ (в части обеспечения инфраструктурной комплексности таких проектов).
3. Рекомендации по обеспечению справедливости проектов КРТ -по недопущению ущемления прав собственников квартир в многоквартирных домах, не участвующих в проектах КРТ
3.1. Применительно к проектам КРТ наличие/отсутствие справедливости обнаруживается среди прочего в двух важных
проявлениях в отношении собственников квартир в существующих МКД - (1) участвующих и (2) не участвующих в проектах КРТ.
Для первого вида случаев ситуация уже рассмотрена в разделе 2 настоящего текста (см. подпункты 3 «г» и 3 «д» пункта 2.3).
3.2. Второй вид случаев целесообразно рассмотреть на весьма распространенном примере МКД, для которых по прошествии непродолжительного времени капитальный ремонт станет вообще невозможным в силу их конструктивно-технических особенностей 5. Ныне поддержание таких МКД в эксплуатационном режиме заключается в недопущении того, чтобы их техническое состояние опустилось до и ниже уровня аварийности, поскольку нахождение МКД на таком уровне и ниже в императивном порядке свидетельствует о необходимости сноса таких МКД. В условиях отсутствия технической возможности выполнять капитальный ремонт таких МКД вопросы их сохранения могут решаться только посредством реконструкции - их преобразования в виде некоторого наращивания объемов зданий (например с 5-ти до 6, 7 этажей). Только такое преобразование может экономически оправдать минимальные затраты для недопущения сноса таких МКД.
3.3. Очевидно, что справедливыми и комплексными могут быть названы только те проекты КРТ, которые обеспечивают минимальные условия для реализации прав собственников квартир в МКД, «не участвующих» в проекте, на выполнение необходимых самостоятельных действий по недопущению сноса МКД, прав посредством выполнения таких действий предотвращать появление опасности (по прошествии некоторого времени) утратить недвижимость по причине не предусмотренного, но фактически состоявшегося запрета на выполнение реконструкции «не участвующих» МКД.
5 Речь идет о так называемых «хрущевках». Факт невозможности выполнять капитальный ремонт для таких видов МКД официально признан, например, в пункте 3.3.1 постановления правительства Москвы от 1 августа 2017 года № 497-ПП, касающегося программы обеспечения реновации жилищного фонда.
3.4. Нетрудно убедиться, что в условиях существующего законодательства имеется единственно возможный логический алгоритм соблюдения справедливости, который слагается из следующих положений, в силу требований логики права обязательных к исполнению (обоснование и подробное описание изложенного далее логического алгоритма содержится в работе [4, вопросы 4.1.1, 4.3.2, 4.3.4]):
1) по прошествии времени неизбежно потребуется проводить реконструкцию рассматриваемых МКД (при том что от сноса зданий собственники квартир отказались, не изъявив желания участвовать в проекте КРТ, а их капитальный ремонт не предусмотрен - не является возможным по техническим причинам);
2) чтобы требование 1 могло быть выполнено, необходимо чтобы рассматриваемые МКД имели юридически значимые границы земельных участков в размерах «не меньше минимальных» (устанавливаемых не по контуру здания), но достаточных не только для выполнения технологических требований реконструкции, но и для соблюдения требований к минимальным размерам «придомового пространства»;
3) требование 2 должно быть выполнено либо до начала реализации проекта КРТ, либо на его начальной стадии, иначе это требование «не будет выполнено никогда»;
4) для выполнения требований 1-3 необходимо:
а) чтобы существовали (а при отсутствии были бы созданы) юридически значимые показатели в виде удельных размеров земельных участков МКД, приходящихся на единицу общей площади квартир в МКД, наличие которых позволило бы определять размеры и границы земельных участков МКД;
б) чтобы было проведено межевание соответствующих территорий следующим образом:
• чтобы были определены границы земельных участков существующих
МКД в размерах, соответствующих требованию 4 «а»;
• чтобы администрация зафиксировала свое обязательство не уменьшать размеры и не изменять установленные границы земельных участков существующих, но «не участвующих» МКД при утверждении документации по планировке территорий развития;
• чтобы собственники квартир в МКД, не участвующих в проектах КРТ, в любое время по своему усмотрению могли воспользоваться неотчуждаемым от них правом оформить в общую долевую собственность земельные участки МКД в размерах, сохраненных от посягательств со стороны главных бенефициаров проектов КРТ и соответствующих требованиям рациональности и справедливости.
3.5. Правовая реальность в отношении императивных (со стороны справедливости) требований, изложенных в пункте 3.4, такова: нынешнее федеральное законодательство не содержит:
1) положения о необходимости соблюдения требований 4 «а» и 4 «б» пункта 3.4 (развернутые обоснования требований 4 «а» и 4 «б», а также особенности их выполнения см. в разделе 3 «Логико-правовой анализ...» работы [2]);
2) запреты на установление требований 4 «а» и 4 «б» пункта 3.4 иными способами, кроме как посредством федерального законодательства.
3.6. В силу положения 3.5.2 органы местного самоуправления не лишены права обеспечивать выполнение требований 4 «а» и 4 «б» пункта 3.4 посредством принятия соответствующих актов, в том числе в виде дополнительных положений, включаемых в решение о КРТ в качестве заданий на подготовку победителями торгов ДПТР, а также в качестве предметов согласования этой документации в части ее соответствия требованиям 4 «а» и 4 «б» пункта 3.4.
Таким образом, представленная группа рекомендаций позволит выполнить не-
упразднимые требования справедливости (оставшиеся не предусмотренными Законом № 494-ФЗ) - не допустить непродуманных действий, которые со временем могут привести к неоправданной ликвидации объектов недвижимости в результате фактического непредоставления их собственникам прав на поддержание в эксплуатационном состоянии посредством реконструкции принадлежащей им недвижимости.
4. Рекомендации по обеспечению
подлинной комплексности проектов КРТ - по нейтрализации противоречий действующего законодательства, поддержанного нормами Закона № 494-ФЗ
4.1. Комплексность - это ситуация, когда имеется некоторое количество взаимосвязанных компонентов, образующих нечто целое, то, что в целях большей точности следовало бы назвать «комплексность-целостность».
4.2. В отношении проектов КРТ следует говорить о двух видах комплесности-це-лостности:
• комплексность-целостность морфологическая;-
• комплексность-целостность инфраструктурная.
4.3. В отношении обеспечения комплексности-целостности морфологической проектов КРТ рекомендуется учитывать и применять положения 4.3.1 и 4.3.2.
4.3.1. Комплесность-целостность морфологическая - это то, образ чего не может быть представлен в виде «сыра с дырками». Однако посредством Закона № 494-ФЗ утверждается именно такой образ. Это значит, что соответствующие территории заведомо обречены быть фрагментарными - обречены не стать целостными в морфологическом отношении. В городе то, что нецелостно, обречено быть деформированным, деструктивным. Очевидно, что деструкции необходимо противостоять. Как?
4.3.2. В созданной посредством Закона
№ 494-ФЗ ситуации предлагается противостоять деструкции морфологической посредством применения следующих рекомендаций:
• минимизировать «дырчатость в сыре» - при подготовке и принятии решений о КРТ определять границы таких территорий соответствующим образом вплоть до того, чтобы отказываться от принятия таких решений в случаях, когда заведомо гарантируется возрастание степени нецелостности застройки, ее фрагментированности;
• применять процедурную схему, не противоречащую действующим нормам законодательства, (см. пункт 2.3 настоящего текста), согласно которой существенно повышается степень заинтересованности собственников недвижимости участвовать в проектах КРТ и, соответственно, уменьшается «дырчатость» таких проектов - степень их нецелостности, морфологической деструктивности.
4.4. В отношении обеспечения комплексности-целостности инфраструктурной проектов КРТ рекомендуется учитывать и применять следующие положения.
4.4.1. Предлагается принять во внимание, что посредством Закона № 494-ФЗ в Градостроительный кодекс Российской Федерации введены ошибочные определения того, что такое «комплексность», «комплексное развитие территорий» (доказательства этого утверждения см. [2, подраздел «Ошибки (4) ...»]).
4.4.2. Содержательным источником комплексности проектов, включая проекты КРТ, являются расчетные балансы между максимальными объемами планируемой застройки и минимальными объемами-возможностями инфраструктурных объектов эти объемы застройки обслуживать, обеспечивать. Эти балансы могут быть рассчитаны только в отношении территорий, размеры которых заведомо больше, чем размеры локальных территорий комплексного развития. Это значит:
• что в автономном режиме (посредством лишь ДПТР) - без опоры на решения ГП и ПЗЗ - подлинная комплексность проектов КРТ вообще никоим образом не может быть ни рассчитана, ни обеспечена;
• что по указанным объективным основаниям надлежит отказаться от схемы автономного решения вопросов комплексности проектов КРТ исключительно посредством ДПТР (схемы как бы узаконенной Законом № 494-ФЗ) и принять не противоречащую законодательству схему, основные положения которой уже описаны в разделе 2 настоящих рекомендаций.
4.4.3. Решение вопросов инфраструктурной комплексности проектов КРТ рекомендуется инкорпорировать в процесс комплексного моделирования таких проектов (пространственного-правового-экономического), а результаты такого моделирования в части соблюдения соответствующих балансов должны включаться в решения о КРТ в виде соответствующих частей заданий для подготовки ДПТР.
4.4.4. Необходимо принять во внимание, что вопросы инфраструктурной комплексности территорий ныне плохо регулируются действующим федеральным законодательством (например в части ответственности за соблюдение нормативов градостроительного проектирования). До того как будет усовершенствовано федеральное законодательство в указанной части, можно воспользоваться имеющимися возможностями рационально воздействовать на соответствующие процессы на местном уровне. В число таких возможностей следует включить модифицированный институт, называемый «условно разрешенное использование недвижимости», согласно которому в определенных случаях права строить обуславливаются наличием соответствующей инфраструктуры и (или) наличием гарантий ее создания в некоторый не слишком продолжительный период времени (подробнее см. [4, вопрос 1.2.4]).
Заключение
При решении вопроса, использовать или нет предложенные рекомендации, целесообразно учитывать, что они возникли под давлением правовой и практической необходимости, не противоречат действующим нормам законодательства и основаны на следующих доказательствах:
• морфология застройки, ее качество в значительной мере предопределены порядком градорегулирования: нерациональный порядок - деформированная застройка, и наоборот (см., например, [7]). Поэтому задача состоит в том, чтобы нейтрализовать противоречивые нормы Закона № 494-ФЗ, чтобы направляемые рациональным порядком градорегулирования преобразования российских городов приводили к улучшению качества их среды, но не наоборот;
• эффективность представленных рекомендаций также определяется возможностью их полного развертывания, чему ныне препятствует противоречивость действующих норм законодательства, включая положения Закона № 494-ФЗ, которые подлежат устранению ради создания непротиворечивой, бесконфликтной ситуации как в законодательстве, так и в правоприменительной практике.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий : Федеральный закон от 30 декабря 2020 года № 494-ФЗ. URL: https://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/400057502/
2. Трутнев Э. К. Вопросы о доказательствах в отношении Закона № 494-ФЗ и рекомендациях по обеспечению комплексного развития территорий на период его действия. URL: https://urban.hse.ru/mirror/
pubs/share/438575205.pdf
3. Отзыв Института экономики города на законопроект «о всероссийской реновации», принятый в первом чтении. URL: http:// www.urbaneconomics.ru/centr-obshchestven nyh-svyazey/news/vserossiyskaya-renovaci yabystro-no-bez-pravil-otzyv-instituta
4. Трутнев Э. К. Градорегулирова-ние. Правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок. М. : Институт экономики города, 2019. 682 с. URL: http://www. urbaneconomics.ru/sites/default/files/verstka_ kniga_2019_print_0.pdf
5. Полиди Т. Д., Трутнев Э. К., Сафаро-
ва М. Д., Игуменов Е. Д. Город для жизни. Запуск процессов преобразования территорий ветхой застройки. М. : Фонд «Институт экономики города», 2016. URL: http://www. urbaneconomics.ru/sites/default/files/gogod-for-laif-2016_iue.pdf
6. О Программе реновации жилищного фонда в городе Москве : постановление правительства Москвы от 1 августа 2017 года № 497-ПП. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Трутнев Э. К. Вопросы морфологии застройки, предопределенной порядком гра-дорегулирования. URL: https://urban.hse.ru/ data/2020/09/02/1577836768/Вопросы%20 М0РФ0Л0ГИИ%20(31%2008%2020)^
СТПТУТ ШКОЛА ПРАВА Негосударственное образовательное учреждение дополнительного образования «Школа права «СТАТУТ» ЮРИДИЧЕСКИЕ СЕМИНАРЫ ДЛЯ ПРОФЕССИОНАЛОВ Телефон: (499) 750-72-72 http://www.statut.ru/ Е-таМ: post@statut.ru
Место проведения: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), г. Москва
24.05-09.06 ОСПАРИВАНИЕ СДЕЛОК В БАНКРОТСТВЕ по специальным основаниям, предусмотренным ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»
25-27.05 ХОЛДИНГИ: новое в правовом регулировании. Особенности корпоративного управления в группах компаний
25.05-01.07 СПЕЦИАЛИСТ В ОБЛАСТИ ДОГОВОРНОГО ПРАВА
31.05-04.06 ПРАВА НА РЕЗУЛЬТАТЫ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: комментарий изменений и практика применения IV Части ГК РФ
31.05-01.06 «РЕГУЛЯТОРНАЯ ГИЛЬОТИНА» И ПРОВЕРКИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПО ФЗ № 294-ФЗ: комментарий законодательства и обзор судебной практики
02-04.06 СТРОИТЕЛЬНОЕ ПРАВО: сложные вопросы применения законодательства и судебной практики
02-10.06 Онлайн курс «ДОГОВОР АРЕНДЫ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ. АНАЛИЗ ПРАКТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ДОГМАТИКИ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА»
16-18.06 НАЛОГОВЫЕ СПОРЫ. Защита прав налогоплательщиков
16.06-21.07 СПЕЦИАЛИСТ ПО СДЕЛКАМ С НЕДВИЖИМОСТЬЮ
