CC BY
336
О развитии современного законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации
О.Б. Соколова
начальник отдела политики управления государственным имуществом Департамента имущественных и земельных отношений, экономики природопользования Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации
Возникновение законодательства о приватизации в России обусловлено проведением радикальной экономической реформы. Формирование эффективной рыночной экономики вместо плановой потребовало трансформации большей части государственной собственности в частную1. Вопросы регулирования такой трансформации и призвано решать приватизационное законодательство.
В самом общем значении под приватизацией можно понимать любой экономический процесс, в результате которого государство перестает управлять производством в той или иной сфере деятельности. Тогда можно говорить как о приватизации предприятия, так и о приватизации отрасли экономики, если в ее развитии государство делает ставку на частный бизнес. В последнем случае приватизация может произойти также посредством прекращения государственной монополии на осуществление деятельности, ранее целиком подконтрольной государству.
Законодательство о приватизации регулирует, однако, только отношения, связанные с отчуждением в частную собственность государственного и муниципального
имущества, которое и признается собственно приватизацией. Как первые акты о приватизации, так и ныне действующий Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации) понимают под приватизацией продажу (отчуждение) в частную собственность различных объектов государственного и муниципального имущества. Интересно, что в этот состав также попадает преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество (ОАО). С 1997 года российское законодательство о приватизации признает такое преобразование самостоятельным способом приватизации. С содержательной точки зрения такая постановка вопроса возможна только с большой долей условности. При преобразовании государственного предприятия в акционерное общество о приватизации можно говорить, вообще-то, исключительно в юридическом смысле: право собственности государства на имущество, ранее закрепленное за преобразованным предприятием, через преобразование переходит к акционерному обществу. При этом изменяется только регла-
1 Программа Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах» (постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1995 года № 439 «О Программе Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах»).
мент, в рамках которого государство влияет на принимаемые предприятием решения - вместо законодательства об унитарных предприятиях применяется законодательство об акционерных обществах в конфигурации, предусмотренной им для обществ с единственным учредителем. Управляемость предприятия со стороны государственных структур не теряет своей полноты (с учетом содержания устава конкретного ОАО, в котором, в частности, можно установить дополнительные требования к сделкам, совершаемым обществом в режиме крупных).
Интересно, что Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), в статье 217 которого дается понятие приватизации, также трактует ее как отчуждение имущества, не специально оговаривая роль акционирования в осуществлении приватизации. Да и в первом законе о приватизации от 1991 года акционирование как часть приватизационного арсенала следует из контекста, а не из определения приватизации.
Де-факто приватизация как экономический процесс состоится тогда, когда государство продаст (приватизирует) свою долю в уставном капитале созданного им акционерного общества. Преобразование же предприятия в акционерное общество - это либо промежуточный этап приватизации, либо ее частный случай, когда собственник имущества унитарного предприятия желает ограничиться только сменой организационно-правовой формы лица, ведущего подконтрольный ему бизнес. Однако инструментарий, которым пользуется законодательство о приватизации, почти не позволяет учесть эти несущественные для юриста тонкости.
Таким образом, юридический язык законодательства о приватизации в известной степени сопротивляется попыткам отразить в нем приватизацию как экономическую реальность. На этом языке приватизация есть отчуждение имущества, а «государственное или муниципальное предприятие» -юридическое лицо, созданное в организационной форме унитарного предприятия. Поэтому, например, выражение «приватизация предприятия» вызывает понятное
возмущение у юристов, справедливо полагающих, что юридическое лицо не может быть подвергнуто отчуждению. Корректным выражением при этом считается следующее: «приватизация имущественного комплекса государственного и муниципального унитарного предприятия».
В то же время нельзя подвергнуть сомнению то, что и ГК РФ относит к приватизации преобразование государственного или муниципального предприятия в открытое акционерное общество: в статье 96 ГК РФ речь идет об особенностях создания и правового положения акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и эта правовая материя, естественно, относится к предмету регулирования законодательства о приватизации.
Преобразование унитарного предприятия в акционерное общество, бесспорно, является обязательной составляющей инструментария приватизации. Только здесь объектом приватизации является именно предприятие как юридическое лицо, которое подвергается реорганизации через преобразование. По мнению автора, этот факт позволяет без терминологической погрешности употреблять в нормативных правовых актах понятие «приватизация предприятия», имея в виду именно такое преобразование. Иное крайне затрудняет правовую регламентацию приватизации, в том числе установление порядка формирования прогнозного плана (программы) приватизации: вместо унитарных предприятий как объектов приватизации в программе придется указывать их имущественные комплексы, в то время как объектом приватизации в форме преобразования являются именно предприятия.
Таким образом, содержание понятия «приватизация» зависит от того, в каком смысле - экономическом или юридическом - оно употребляется. Так, для того что называется «полной приватизацией» унитарного предприятия, то есть приватизацией в ее экономическом понимании, необходимо совершить приватизацию в ее юридическом понимании два раза: сначала преобразовать унитарное предприятие в акцио-
нерное общество, а затем приватизировать его акции2.
Объектами приватизации являются, с одной стороны, все виды не изъятого из оборота и не ограниченного в обороте3 государственного имущества, в том числе унитарные предприятия, пакеты акций акционерных обществ (реже - доли (паи) в уставном капитале (имуществе) иных юридических лиц), а также отдельные объекты недвижимости, находящиеся в казне государства или муниципального образования. С другой стороны, приватизация никогда не стремилась охватить весь спектр возможных сделок с государственным и муниципальным имуществом. Напротив, еще Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 1991 года № 255 «О первоочередных мерах по организации работы промышленности РСФСР» признал имущество, находящееся на балансе государственных предприятий, закрепленным за ними на праве полного хозяйственного ведения, а сами предприятия - обладающими «полной хозяйственной и экономической самостоятельностью». И в дальнейшем законодательство о приватизации четко придерживалось линии невмешательства во внутренние дела унитарных предприятий. Так, законы о приватизации от 1997 и от 2001 года прямо указывали, что к сфере их действия не относятся сделки с имуществом государственных и муниципальных предприятий, то есть те сделки, которые совершаются ими от своего лица в рамках предписанной этим субъектам правоспособности.
Запрет на совершение государственными и муниципальными предприятиями без согласия с собственником некоторых сделок с имуществом, а также запрет на сокращение численности работников, записанный в пункте 3 статьи 14 Закона о привати-
зации, имеет обеспечительный характер. Эта мера нацелена на защиту имущества предприятия от отчуждения с момента его включения в программу приватизации. В свое время эта норма восполнила пробел относительно правоспособности унитарного предприятия, устраненный в конце 2002 года Федеральным законом № 161-ФЗ «О государственным и муниципальных унитарных предприятиях»: практически все «приватизационные» запреты поглощены обычными требованиями этого Закона к совершению сделок унитарными предприятиями (крупные сделки, кредиты и займы).
Таким образом, нормативные правовые акты о приватизации регулируют системные процессы формирования частного сектора экономики в Российской Федерации и не затрагивают осуществление сделок с государственным и муниципальным имуществом в процессе обычной хозяйственной деятельности предприятий. Поскольку значительная часть избыточного государственного и муниципального имущества, не используемого для исполнения основанных на Конституции и законах полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления, должна перейти в частную собственность, постольку и законодательство о приватизации в среднесрочной перспективе сохранит свою роль в системе гражданского законодательства и смежных с ним отраслей права.
В дальнейшем, при достижении оптимального объема государственной и муниципальной собственности, законодательство о приватизации, по мнению автора, может редуцироваться, утратив по крайней мере свою гражданско-правовую составляющую. Сделки, в рамках которых осуществляется собственно отчуждение государ-
2 В статье специально не рассматривается такая возможность приватизации предприятия, как продажа его имущественного комплекса, поскольку ее наличие не оказывает системного влияния ни на теорию, ни на практику приватизации. Автор и его коллеги надеются рассмотреть проблемы и перспективы данного вида приватизации в дальнейших публикациях.
3 В данном контексте имеют значение ограничения оборотоспособности имущества, устанавливающие, что оно может находиться исключительно в государственной собственности. Такая запись не означает полного изъятия имущества из оборота, так как позволяет вовлекать его в гражданско-правовые сделки, не имеющие своими последствиями отчуждение имущества.
ственного и муниципального имущества, как по сути, так и по форме имеют гражданско-правовой характер.
Преобразование государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества также подчиняется общим правилам о реорганизации юридических лиц вообще и о преобразовании в частности. Специальное правовое регулирование гражданско-правовых вопросов отчуждения имущества в действовавшем и действующем сейчас законодательстве о приватизации связано с необходимостью введения в практику единообразных процедур эффективного распоряжения государственным и муниципальным имуществом. В дальнейшем достаточно будет законодательного закрепления требований о безусловной и тотальной публичности всех сделок, включая этапы их совершения, и действий по продаже государственного и муниципального имущества, а также о конкурсном порядке отбора агентов, представляющих государство или муниципальное образование, равно как и о конкурентной процедуре выбора покупателя.
Тем не менее в настоящее время приватизация как государственного, так и муниципального имущества нуждается в весьма четком и детализированном законодательном регулировании именно на уровне федерального закона. Даже при наличии такового практика приватизации на местах в отдельных случаях показывает значительные отклонения от установленных процедур. Поэтому на современном этапе законодательство о приватизации идет по пути уточнения нормативных предписаний, обеспечивающих прозрачное для агентов экономики и для общественности, эффективное и единообразное по способам возмездное отчуждение государственного и муниципального имущества.
Современное законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества основано на Федеральном законе от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Он был подготовлен группой специалистов в области управления государственным имуществом (главным образом - сотрудников Министерства
имущественных отношений Российской Федерации и Российского фонда федерального имущества) на основе опыта применения ранее действовавшего законодательства о приватизации.
В то время приватизация регулировалась весьма громоздким корпусом наработанных за годы проведения экономических реформ различных нормативных правовых актов: указов Президента Российской Федерации, принимавшихся с 1992 года, и половинчатого закона о приватизации от 1997 года, рассчитанного на принятие закона о государственной программе приватизации (которое так и не состоялось), а также актов Правительства Российской Федерации и Госкомимущества России. Существование внутренних противоречий в указанных актах (в силу относительно большого временного разброса в датах их принятия на фоне быстрого развития гражданского законодательства) фактически позволяло продавать на аукционах и конкурсах только акции созданных при приватизации акционерных обществ и иное имущество. Однако к 2000 году процесс преобразования в открытые акционерные общества государственных унитарных предприятий был фактически остановлен (табл. 1).
В 2000 году обнаружилась явная диспропорция между темпами и эффективностью приватизации унитарных предприятий и пакетов акций. Доходы от продажи последних принесли в государственный бюджет 31,5 миллиарда рублей, что превысило плановое задание в полтора раза. Это был лучший результат за все предшествующие годы приватизации. Практика продажи государственного имущества, постоянно обогащаемая отечественным и зарубежным опытом, развивалась значительно быстрее нормативной правовой базы, что требовало ее скорейшего совершенствования. Основными были следующие проблемы:
• ограниченный инструментарий способов приватизации;
• запутанные процедуры выбора объектов приватизации и согласования решений;
• трудности, возникающие в процессе формирования имущественного комплекса предприятий и многое другое.
Таблица 1
Динамика приватизации унитарных предприятий, ед.
Год 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Количество предприятий 21 905 10 152 4 997 3 353 2 694 677 301
В том числе по формам собственности4: муниципальная собственность 11 108 6 960 3 354 1 462 1 251 453 200
собственность субъектов РФ 5 112 1 317 715 340 503 44 74
федеральная собственность 5 685 1 875 928 1651 940 180 27
Например, 29 июля 1998 года был принят Федеральный закон № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», обязавший применять независимую оценку во всех случаях вовлечения в гражданский оборот государственного и муниципального имущества. На тот момент при приватизации уже практиковалась рыночная оценка имущества, но было необходимо установить это нормативно по отношению ко всем приватизационным сделкам.
В основу разработанного в период с 2000 по 2001 год законопроекта была положена новая методология инициирования и планирования приватизации, расширения состава способов приватизации, настройки инструментария приватизации на продажу имущества в зависимости от спроса на него (ликвидности), вовлечения в приватизацию земельных участков под предприятиями, учета прав на объекты интеллекту аль-ной собственности, повышения ответственности государства и администрации предприятия. Закон был принят в конце 2001 года и вступил в силу с 26 апреля 2002 года. Эта отсрочка, не так часто практикуемая применительно к федеральным законам, характеризует степень новизны установленного им порядка приватизации: разработчикам законопроекта было вполне ясно, что и государству, и другим участникам процесса приватизации нужен некоторый период для ознакомления с новыми правилами приватизации и подготовки к их применению.
Право инициировать приватизацию предоставлено Законом о приватизации исключительно собственнику государственного или муниципального имущества в лице соответствующих органов. Стал достоянием истории заявительный принцип приватизации, по сути, означавший диктат предприятия (в лице руководителя или трудового коллектива) над собственником его имущества. Планирование приватизации стало более жестким и реалистичным, получило привязку к бюджетному процессу: с одной стороны, в программу должно включаться все федеральное имущество, подлежащее приватизации в соответствующем году, независимо от его стоимостных или иных характеристик; с другой - программа принимается Правительством Российской Федерации, а не Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума), и вносится в Госдуму вместе с проектом бюджета на следующий год в составе прилагаемых к нему документов и материалов. Отдельные прямо указанные в Законе о приватизации объекты приватизируются на основании специального закона. Это акции РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром» и имущество в сфере естественной монополии на железнодорожном транспорте. В последнем случае приватизация уже состоялась на основании Федерального закона от 27 февраля 2003 года № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», вследствие чего создано открытое ак-
4 По данным доклада Министерства имущественных отношений Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации об итогах приватизации в Российской Федерации за 2000 год (электронный архив автора).
ционерное общество «Российские железные дороги». Другие объекты, связанные с обеспечением обороноспособности и безопасности России, по списку, определенному Президентом Российской Федерации, не могут быть включены в период нахождения в этом списке в программу приватизации. Однако может быть приватизирован пакет акций открытого акционерного общества, включенный в список стратегических акционерных обществ, в размере, превышающем обозначенную в указанном списке долю. Впоследствии списки стратегических предприятий и акционерных обществ были утверждены Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года № 1009.
Включенные в программу приватизации пакеты акций акционерных обществ, предприятия и иное имущество приватизируются исключительно способами, установленными Законом о приватизации, в том числе и для приватизации муниципального имущества. Закон о приватизации предусмотрел такие способы, которые позволяют реализовать и имущество, не пользующееся спросом при продаже на аукционе, но тем не менее единственным критерием их применения при попытке продажи имущества является именно факт отсутствия такого спроса, а не наличие предложения. Таким образом, как в старом, так и в новом законодательстве о приватизации основным способом приватизации был и остается аукцион, начальная цена которого устанавливается исключительно на основе рыночной стоимости имущества, определенной независимым оценщиком.
Открытые торги в форме аукциона, действительно, являются лучшим способом продажи имущества, находящегося в собственности публично-правового образования. Все недостатки, выявляемые в практике проведения аукционов, следует отнести на счет объективно существующих отличий описанной в теории идеальной модели эффективного рынка от рынка, существующего реально. Вместе с тем теоретическая модель идеальных торгов как раз и позволяет оценить природу и степень проявления практически наблюдаемых отклонений от
нее и соответствующим образом скорректировать правила проведения торгов в самом широком смысле - от информационного обеспечения до порядка квалификации участников и собственно процедуры торгов. Так, гипотеза эффективности рынков (Efficient Markets Hypothesis - EMH) предполагает выполнение трех условий:
1) наличие большого количества покупателей и продавцов, вследствие чего действия отдельных продавцов и покупателей не влияют на цену ценной бумаги;
2) информация становится доступной всем субъектам рынка одновременно, и ее получение не связано с затратами;
3) все субъекты рынка действуют рационально, стремясь максимизировать выгоду.
Поскольку при приватизации в общем случае мы не можем влиять на первое условие, так как приватизируемые акции, особенно вновь созданных акционерных обществ, могут и не быть представленными на фондовом рынке вообще, при всех его собственных недостатках ресурс повышения эффективности торгов находится в области нормативного приближения условий их проведения к двум оставшимся предположениям. В Законе о приватизации порядок проведения аукциона уже претерпел некоторые изменения, усиливающие его рыночный потенциал, но практика настоятельно требует продолжения этой работы.
Ситуация, в которой спрос на имущество, выставленное на аукцион, отсутствует, о чем свидетельствуют полное отсутствие заявок на участие или явка на аукцион единственного участника, не является чем-то уникальным не только в области приватизации, но и в других случаях, в которых принято проведение аукционов. В старом законодательстве о приватизации существовал единственный способ коррекции такой ситуации - повторное проведение аукциона с понижением ранее заявленной начальной цены. В таком случае новое законодательство о приватизации позволяет собственнику (но не обязывает (!) его) провести торги с понижением цены предложения, которые стартуют с цены не ниже уровня начальной цены несостоявшихся торгов. Тогда, осуществив неуспешную попытку поиска рыноч-
ной цены имущества, превышающей его предполагаемую минимальную рыночную стоимость (начальную цену несостоявшего-ся аукциона), собственник последовательно, по этапам понижения цены, продвигается к максимальной цене спроса на имущество ниже указанного значения. В Законе о приватизации такие торги именуются продажей имущества посредством публичного предложения.
При отсутствии предложения о приобретении имущества продажа имущества посредством публичного предложения останавливается на уровне 50 процентов от цены несостоявшегося аукциона. На этом этапе, когда рынок не проявил интереса к продаже имущества даже с половинной скидкой относительно ранее предложенной цены, у собственника имущества есть право выбрать еще один способ приватизации. По механизму проведения продажа имущества без объявления цены может быть охарактеризована как аукцион с нулевой начальной ценой, проводимый в закрытой форме подачи предложений по цене.
Кстати, в законопроекте о внесении изменений в Закон о приватизации, разработанном на основе анализа итогов проведения приватизации в 2003-2004 годах, вводится новая форма продажи посредством публичного предложения - в виде торгов с голоса, то есть в соответствии с обычным порядком проведения голландского аукциона. Видимо, и для продажи имущества без объявления цены имеет смысл установить такую же очную форму проведения.
В случае несостоявшегося аукциона Закон о приватизации позволяет применять и другие способы приватизации, а именно продажу на организованном рынке ценных бумаг (на бирже), внесение в уставный капитал акционерного общества (в уставный капитал стратегического акционерного общества акции другого акционерного общества можно внести и «вне очереди», то есть без факта подтверждения отсутствия спроса на рынке через попытку проведения аукциона). Продажа акций посредством предварительной передачи их в доверительное управление, предусмотренная Законом о приватизации как еще одна возможность
«второго состава» способов приватизации, так и не нашла нормативного закрепления в постановлении Правительства Российской Федерации, вследствие чего не может применяться при приватизации не только государственного, но и муниципального имущества. Надо признать, что включение во «второй состав» продажи акций через биржу - признак чрезмерной осторожности законодателя, проявленной по отношению к этому новому способу приватизации. В разрабатываемом законопроекте в системе инструментария приватизации наряду с аукционом имеет место и этот перспективный вид торгов.
Неоптимальная очередность применения некоторых способов приватизации - не единственный неудачный компромисс, достигнутый при принятии Закона о приватизации. Еще один пример такого компромисса - установленные в Законе о приватизации требования к порядку определения начальной цены продажи имущества. С одной стороны, указанный закон полностью поддерживает идеологию ранее принятого Федерального закона от 29 июля 1998 года «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», требуя установления начальной цены имущества на основе независимой оценки. С другой стороны, он вводит в приватизационное ценообразование искусственный элемент контроля собственника за нижним пределом установления начальной цены торгов - нормативную цену. Таким образом, конструкция, обеспечивающая совершение приватизационной сделки, в Законе о приватизации не заимствует формально инструменты из раннего законодательства о приватизации (например положение о комиссии по установлению начальной цены имущества), но содержательно ориентирована на равновесное участие в этом процессе «двух центров»: собственника в лице уполномоченного государственного органа и его же в лице специализированной организации - продавца. Последнему и принадлежит принципиально важная функция установления начальной цены торгов.
В таких отношениях собственник в лице государственного органа наделяется правом установить нормативную цену как ми-
нимально возможное значение начальной цены. С экономической точки зрения такая возможность не вызывает критики, как и само наличие в законодательстве о приватизации института продавца, не являющегося государственным органом, принимающим решения о приватизации. Например, в отношениях по продаже вещи по договору комиссии ее собственник также вправе согласовать с комиссионером минимальную цену продажи имущества. Другое дело, что Закон о приватизации не установил критериев определения размера нормативной цены. В принципе возможны два варианта ее расчета: рыночный (на основании независимой оценки) и собственно нормативный, подразумевающий применение некоей формулы, служащей суррогатом результата независимой оценки. Порядок установления нормативной цены Закон о приватизации отнес к компетенции исполнительной власти (в лице Правительства Российской Федерации), что, впрочем, к сожалению, встречается и в других законодательных актах, когда законодатель затрудняется дать определенный ответ на сложный вопрос.
По первому из названных путей расчета нормативной цены нормотворческая мысль не продвинулась дальше реально существовавшего на тот момент распределения ролей между собственником, выступающим в двух обозначенных лицах. Если и государственный орган при установлении нормативной цены, и продавец при установлении начальной цены пользуются одним и тем же отчетом оценщика (что необходимо для того, чтобы первая из указанных цен корректно относилась ко второй), то и срок совершения сделки приватизации, и ее стартовые условия фактически определяются именно государственным органом. В то время эта конструкция была рассмотрена как нарушение компетенции продавца при приватизации, и возобладал нормативный подход к установлению нормативной же цены. В такой парадигме, несмотря на то, что формула ее определения, установленная в постановлении Правительства Российской Федерации от 31 мая 2002 года
№ 369, заимствовала стандартную методологию трех подходов к оценке имущества, нормативная цена практически полностью утратила экономический смысл, как, впрочем, и любая попытка нормативного (расчетного) определения рыночных показателей, не допускающая экспертной корректировки. На практике значения нормативной цены попадали как в область возможных значений рыночной цены имущества, когда нормативная цена фактически выполняла свою функцию с той или иной степенью эффективности, так и в область ниже этих значений (что равносильно ее отсутствию), а также в область выше их, что приводило к срыву торгов и вынуждало собственника преждевременно принимать решения об изменении способа приватизации на продажу посредством публичного предложения.
Разрабатываемый законопроект о поправках к Закону о приватизации исходит из предположения, что начальная цена приватизируемого имущества является важнейшим условием эффективности торгов и поэтому, безусловно, должна определяться государством с применением независимой оценки. Это, естественно, несколько сокращает возможности продавца по самостоятельному определению политики продажи имущества. В законопроекте такая методология в полной мере применяется к продаже федерального имущества. Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сохраняется возможность делегирования полномочий по установлению начальной цены имущества продавцам.
Тема порядка приватизации государственного и муниципального унитарного предприятия заслуживает отдельного рассмотрения. Закон о приватизации сделал большой шаг вперед на пути к детальному описанию этого порядка в соответствии с общими принципами гражданского права. Основным способом приватизации унитарного предприятия осталось преобразование в открытое акционерное общество. Поскольку универсальное правопреемство является ключевым признаком любой реорганизации юридического лица,
Закон о приватизации требует обязательной инвентаризации имущества и обязательств предприятия по общим правилам (устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации) составления по итогам инвентаризации промежуточного бухгалтерского баланса, на основе которого по результатам аудиторской проверки и определяется состав имущества, подлежащего приватизации (включая земельный участок, который затем также включается в передаточный акт). Также подготавливаются список имущества, не подлежащего приватизации, и список всех ограничений и обременений прав на имущество предприятия. Закон о приватизации специально подчеркивает, делая исключение в статье 45 из действовавших на момент его принятия требований к обязательному проведению независимой оценки, что оценка имущества для цели приватизации в форме преобразования предприятия не требуется, поскольку этот процесс не содержит ни элемента купли-продажи имущества, ни экономических предпосылок для выявления его рыночной стоимости.
Из пробелов в нормативном регулировании преобразования унитарных предприятий при приватизации стоит отметить отсутствие требования об обязательном уведомлении кредиторов предприятия, а к недостаткам - отнести жесткость выбора формы открытого акционерного общества как фактически единственного варианта приватизации предприятия. Упоминаемый нами законопроект исходит из предположения, что наиболее оптимальной формой приватизации большинства государственных и муниципальных унитарных предприятий является преобразование в общество с ограниченной ответственностью.
Еще один предмет регулирования Законом о приватизации хотелось бы отметить как отправной пункт для работы по его дальнейшему совершенствованию, не создав при этом ошибочного впечатления, что в силу этого посылкой для доработки является неправильное или пробельное регулирование в рассматриваемом законе это-
го вопроса. Речь идет об информационном обеспечении приватизации. Закон о приватизации внес принципиально новые требования к обеспечению открытости и прозрачности приватизации на всех этапах ее проведения, что и было одной из основных целей его принятия. Начнем с того, что первым этапом информирования общества о приватизации является публикация программы приватизации, которая принимается заблаговременно (в рамках бюджетного процесса летом года, предшествующего планируемому). Затем публикации подлежат решения об условиях приватизации, в которых определяется способ приватизации и относящиеся к нему иные требования. Публикация информационных сообщений о продаже имущества, приглашающих покупателей к участию в торгах по его продаже, в прошлом бывшая единственным обязательным элементом информационного обеспечения приватизации, теперь является третьим этапом раскрытия информации о приватизации, за которым следует публикация информации об итогах торгов. По сути, единственное, чего не хватает Закону для повышения уровня открытости и прозрачности приватизации - это формализованное требование к «площади покрытия» информации о приватизации. Автор статьи, бывший участником разработки ныне действующего Закона о приватизации, отмечает, что общедоступность источников публикации информации о приватизации презумирова-лась, но практика настойчиво требует прямого указания на это. Законопроект не только устанавливает, что средства массовой информации, используемые при приватизации, должны быть общедоступными, но также требует публиковать информацию о приватизации и в общедоступных электронных средствах массовой информации, имея в виду Интернет.
Внедрение в практику описанных нововведений принесло положительные результаты. Была решена и главная задача, поставленная при разработке Закона: удалось сдвинуть с мертвой точки процесс приватизации унитарных предприятий (табл. 2).
Таблица 2
Динамика приватизации федеральных государственных унитарных предприятий в 2001-2005 годах
2001 2002 2003 2004 2005
Количество приватизированных ФГУП, ед. 5 102 562 517 741
Как достоинство нового Закона о приватизации автор отметил бы и то, что тексту закона удалось придать технологический характер. Процедура приватизационного отчуждения публичного имущества является единообразной независимо от актуальных на момент ее проведения целей. Отсутствуют ограничения на участие в приватизации иностранных инвесторов. Это избавляет от необходимости менять текст закона при каждом конъюнктурном изменении отношения к роли приватизации в экономике. Процесс же целеполагания как приватизации, так и других процессов реформирования государственного сектора экономики лежит в области институтов планирования социально-экономического развития Российской Федерации, в ходе которого взаимодействуют друг с другом президентская, исполнительная и законодательная власти.
В заключение автор отмечает, что на его взгляд, далеко не все сложные вопросы приватизации можно детально рассмотреть в формате одной статьи, и рассчитывает в следующих публикациях при участии своих
коллег продолжить знакомить читателя с такими темами, как:
• вовлечение в приватизацию земельных участков под недвижимым имуществом, подлежащим отчуждению в частную собственность;
• порядок подготовки к приватизации унитарного предприятия;
• порядок проведения торгов по продаже имущества и перспективы совершенствования правил, регулирующих эти отношения.
Дальнейшему развитию законодательства о приватизации поспособствовало бы и серьезное обсуждение следующих вопросов:
• роль специального права на участие государства в управлении акционерным обществом («золотая акция»);
• содержание и нормативное регулирование обременений прав на недвижимое имущество, необходимых при приватизации;
• оптимальная модель приватизации муниципальных унитарных предприятий в жилищно-коммунальном хозяйстве и многое другое.
