CC BY
110
шиш
Дмитрий РУБВАЛЬТЕР
О РАЗРАБОТКЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются методологические и практические вопросы формирования Федеральной контрактной системы РФ. На основе анализа зарубежного опыта и российской практики формулируются принципы разработки системы и подходы по ее реализации.
The article examines methodological and practical aspects of the RF Federal Contract System development.
The principles of the system development and its implementation are defined on the basis of foreign and Russian experience.
Ключевые слова:
федеральная контрактная система, США, НИОКР, государство; Federal Contract System, USA, R&D, state.
В последнее время, в том числе в связи с финансово-экономическим кризисом, вновь возродилась идея разработки федеральной контрактной системы (ФКС), появился проект Концепции ФКС, подготовленный Минэкономразвития России. В Государственной Думе и на рабочей группе по ценообразованию при Военно-промышленной комиссии прошли обсуждения Концепции, предстоит ее принятие на Президиуме Правительства Российской Федерации. В тоже время характер обсуждения документа показал, что среди значительной части научной общественности, не говоря уже о чиновниках и депутатах, наличествует весьма поверхностное, можно сказать, суженное восприятие этой системы как чисто процедурного механизма, к тому же действующего в сфере размещения государственного заказа. Это поверхностное, легковесное восприятие системы естественно передалось и журналистскому сообществу1.
К сожалению, существует непонимание всей грандиозности задачи по формированию такой системы, включающей в себя этапы планирования госнужд и госзаказа, размещения госзаказа, его трансформации в федеральный контракт, этапы выполнения федерального контракта и его завершения (приемки).
Федеральная контрактная система включает в себя экономико-правовой и организационно-управленческий аспекты. Ее разработка и совершенствование заняли в США и ЕС десятки лет. Легковесный подход к разработке подобной системы может привести к очередной кампанейщине, дискредитации идеи, особенно, как это часто бывает в последнее время, если за ее разработку возьмутся некомпетентные люди. Тем более что это, по сути, третья попытка разработки подобной системы: первая была в 1992—1994 гг., вторая — в 1997—1998 гг.
В связи с вышесказанным автор публикации, в течение более 15 лет занимающийся совместно со своим учителем — основоположником ФКС в России профессором В.А. Федоровичем разработкой теоретико-методологических основ формирования этой системы, полагает целесообразным остановиться на ряде ее принципиальных аспектов.
1 См.: В новом году в России должна быть создана Федеральная контрактная система // Российская газета, 2009, 22 дек.
РУБВАЛЬТЕР Дмитрий Александрович — д.э.н., директор Центра исследований и статистики науки Минобрнауки России [email protected]
Система современного государственного хозяйствования
Основными механизмами государственного регулирования и программирования развития экономики, науки и техники и решения социальных проблем общества в США и других странах Запада являются: федеральный (государственный) бюджет, федеральная (государственная) налоговая система, федеральная резервная и федеральная контрактная системы . Эти четыре хозяйственных механизма составляют фундамент здания государственного управления, опираясь на который государство в США и других экономически развитых странах Запада осуществляет свои главные экономические функции и государственную предпринимательскую деятельность — государственное хозяйствование.
При этом федеральная контрактная система (ФКС) является инструментом реализации средств государственной казны в экономике страны в виде федеральных контрактов на товары и услуги для нужд государственного потребления. ФКС в руках государства также служит главным инструментом регулирования и управления государственным рынком товаров и услуг. Современная постиндустриальная экономика буквально пронизана контрактными отношениями. В этой связи она, безусловно, может быть определена как контрактная экономика1.
Следует отметить, что федеральная контрактная система решает, прежде всего, задачу реализации общегосударственных приоритетов в сфере государственных закупок, она не направлена непосредственно на борьбу с коррупцией, как это нередко считают у нас. Эту задачу решает законодательство, исходя из которого и действует ФКС. В этой связи следует отметить следующие положения, существующие в законодательстве США:
— о недопустимости установления контрактных отношений между аффилированными юридическими структурами и физическими лицами;
— об ответственности спецпредставителей государства;
— четкие регламенты отбора претендентов на получение федерального контракта;
1 В то же время она, конечно, не перестает быть товарной, поскольку речь идет о новой стадии в развитии рыночной экономики.
— многоэтапность конкурсных процедур и т.д.
В США федеральная контрактная система реально разрабатывается более 100 лет2. Кодекс федерального хозяйственного регулирования США составляет около 50 томов, в т.ч. раздел «Федеральное регулирование закупок товаров и услуг» содержит 8 томов.
Типология контрактов содержит около 100 детально прописанных видов, в т.ч. контракты на стандартные товары, приобретение товаров и услуг для управления крупномасштабной программой (военно-техническая или инженерно-техническая программа стоимостью более 50 млн долл. США), контракты на научные исследования и разработки в области проведения инженерно-архитектурных работ, на строительство зданий, сооружений, шоссейных дорог, взлетных полос, на услуги (банковские кредиты, консультации, рекомендации и разработки правительственных программ, юридические услуги третьей стороны.) и др. виды товаров и услуг.
Именно на государственном рынке товаров и услуг опосредуются экономико-договорные «контрактные» связи «государства-предпринимателя» в лице федерального правительства с его «главным подрядчиком» — частным капиталом.
Этот же рынок характеризуется и такой особенностью, как функционирование на нем формально одного заказчика и покупателя — государства и значительной группы корпораций3 — поставщиков государства, ибо государственное регулирование предусматривает, что контракт федеральных ведомств выдается корпора-циям-подрядчикам только от имени правительства США.
Доля государственного потребления федерального правительства, штатов и местных органов достигает до трети ВВП США.
Для государственного рынка товаров и услуг в США характерны следующие особенности.
• Наличие непосредственного государственного хозяйствования или государст-
2 Началом создания федеральной контрактной системы в США можно считать указ Т. Рузвельта о создании Комитета по госзакупкам в 1908 г.
3 Список подрядчиков государственной казны отражен в специальных пяти государственных регистрах.
венной предпринимательской деятельности, регулируемой в правовом порядке, осуществляемой не только предприятиями, находящимися в госсекторе, но и непосредственно государственными министерствами и ведомствами1.
• Регулирование государственного потребления и функционирования федеральной контрактной системы осуществляется не гражданским кодексом (как в России), а особым разделом права — федеральным контрактным правом и сложной и детально прописанной организацией государственного рынка; наличием на нем четкой специализации и кооперирования производственных процессов; государственным планированием; программированием и контролем; особой системой ценообразования и стимулирования работы на государственную казну.
• Для государственного рынка характерна жесткая конкурентная борьба за федеральные контракты, поскольку масштабность, предсказуемость, гарантированность и выгодность государственного рынка предполагает такую борьбу. В этой связи правительственные органы рассматривают федеральный контракт как особый экономико-правовой инструмент, стимулирующий конкуренцию на этом рынке среди корпораций-поставщиков, а вся система государственных контрактов рассматривается в рамках общей доктрины рыночной экономики как своеобразная замена общенационального рынка товаров и услуг с его принципами ценовой конкуренции — рынком федеральных контрактов. Именно в связи со сложностью расчетов по крупным государственным программам, особенно заказам на НИОКР, где велик фактор неопределенности, правительственные органы США применяют особо сложные по механизму ценообразования (взаиморасчетов) контракты. Причем в рамках всей Федеральной контрактной системы США, с ее предельно развитой типологией контрактов на все виды товаров и услуг, включая создание систем вооружения, контракты на программы НИОКР, — это государственные экономические соглашения, наиболее детально разработанные как по структуре, так и по финансовому механизму.
1 Деятельность федеральных ведомств по закупке товаров, услуг и НИОКР определяется законодательством как важнейшее направление их работы.
• Наличие разнообразных систем финансирования федерального контракта, включая использование его в качестве инструмента залога. Федеральный контракт на товары, услуги и НИОКР, как это особо предусмотрено государственным регулированием, является инструментом залога в коммерческих банках США, причем Центральный банк США — Федеральная резервная система — является его гарантом. Правление Федеральной резервной системы периодически устанавливает для всех федеральных ведомств США на территории всей страны Перечень уполномоченных коммерческих банков — кредиторов корпораций федеральных подрядчиков под гарантию Федеральной резервной системы. Финансовые операции и займы корпорациям — подрядчикам на государственном рынке осуществляют лишь лидеры банковского капитала Америки.
Свод законов США предоставляет право размещать заказы на все товары и услуги как «главную форму хозяйственной деятельности государства» двум органам власти: конгрессу и президенту США. Последние по закону делегируют эту функцию федеральным ведомствам, агентствам и другим государственно-хозяйственным организациям — государственным заказчикам, которые размещают заказы на товары, услуги и НИОКР как непосредственно через собственный государственный аппарат управления в центре (Вашингтон), так и через механизм 12 региональных центров федерального правительства США, размещенных в крупнейших американских городах.
Процесс формирования федерального заказа на НИОКР на примере США
Процедуры формирования федерального заказа на НИОКР в США встроены в процесс, начинающийся с формирования национальных целей и завершающийся формированием научно-технологических программ и увязанный с процессом формирования проекта государственного бюджета.
Этот процесс можно представить в виде следующей схемы: определение национальных интересов ^ формирование долговременных целей и приоритетов развития ^ конкретизация целей и приоритетов развития на среднесрочный период ^ формирование государственных нужд
(потребностей) ^ переход к государственному заказу на основе схемы: госнужды минус потребности бизнес-сообщества ^формирование проектов научно-технологических и социально-экономических программ и политик министерств и ведомств ^ формирование и размещение федерального заказа на товары, услуги и НИОКР.
При этом механизм формирования государственных нужд реализуется на основе трех потоков информации: от государственных органов исполнительной власти, от научных организаций, от бизнес-сообщества. Тем самым бизнес-сообщество включается в процесс принятия стратегических решений в области науки и инноваций, что повышает его заинтересованность в развитии научно-инновационного комплекса и участии в конкретных проектах. Аналогичный подход может быть реализован и в России1. При этом ФКС включает в себя следующие этапы:
1) планирование государственных заказов с учетом необходимости решения первоочередных социально-экономических и научно-технологических проблем;
2) размещение государственных заказов с выбором способа размещения в зависимости от объекта государственного заказа и его особенностей; большое внимание должно уделяться оценке квалификации участников торгов;
3) заключение государственного контракта, что регламентирует выбор конкретного типа контрактов;
4) управление государственным контрактом;
5) завершение государственного контракта.
Государственный контракт рассматривается как государственное соглашение двух или более сторон, обязательное для каждой из них и содержащее ряд условий (clauses).
Государственный контракт США по своей структуре и содержанию, как правило, имеет три раздела: «Общие положения» (General provisions), «Обязательные условия» (Required clauses), а также «Дополнительные положения».
1 См. Рубвальтер Д.А. Управление научнотехническим комплексом / под ред. чл.-корр. РАН Г.Б. Клейнера. - М. : РУДН, 2008; он же. Формирование государственного рынка и механизмы его регулирования // Экономическая наука современной России, 2001, № 1.
«Общие положения» содержат требования федерального законодательства к принципам предпринимательства и хозяйствования государства, их основные положения и внутриведомственные нормативы. «Обязательные условия» контракта служат конкретными нормами хозяйствования для ведомства-заказчика и корпорации-поставщика, регулирующими условия выполнения заказа. В этом разделе особое внимание обращается на вопросы, связанные с программированием производства и регулированием хозяйственной деятельности компаний - его поставщиков.
Федеральные ведомства разделяют научно-исследовательские и военно-технические программы на определенные категории, каждая из которых — отдельный этап НИОКР или создания новых изделий и оборудования. Эти этапы охватывают весь цикл «наука — производство — потребление»:
1) фундаментальные и прикладные научные исследования;
2) поисковые разработки (создание опытно-экспериментального образца новой техники, продукта или изделия);
3) перспективные разработки (создание и совершенствование экспериментального образца);
4) формулирование концепции (идеи), методов решения научной или технической проблемы;
5) определение (обоснование) заказа (контракта);
6) инженерно-технические разработки (решение ведомства-заказчика о начале экспериментального производства);
7) испытание опытного образца, серийное производство;
8) эксплуатация, управление новой техникой и обслуживание;
9) приобретение системы вооружения или крупной научно-технической программы.
Требования государственного регулирования предусматривают соблюдение последовательности работ корпораций-подрядчиков по этапам. Каждая последующая стадия формально не должна начинаться до завершения предшествующей. Подобный метод, основанный на четком разделении заказов-программ по их производственному назначению и не предусматривающий преждевременного перевода из одного этапа в другой до полного
его завершения, имеет также, по мнению американских экспертов, и ряд других преимуществ.
Этот же метод регулирования (с четким разделением на этапы) ужесточает технико-экономические ограничения для корпораций-подрядчиков, повышает их хозяйственную ответственность, одновременно снижая степень научно-технического или финансового просчета. Федеральные ведомства в этой связи располагают более широкими возможностями прогнозирования расходов по осуществлению программ создания новой техники, что одновременно позволяет точнее учитывать затраты на НИОКР на различных этапах их реализации.
В государственном контракте содержатся условия его финансирования со стороны государства, принципы предоставления корпорации-подрядчику аванса и поэтапных платежей для начала работ или иных условий его оплаты. Также предусматривается, что все установленные для хозяйственной деятельности государства формы финансирования его заказов применяются для хозяйственных связей и взаимных расчетов только между ведомс-твом-заказчиком и корпорацией — его главным подрядчиком.
Государство в соответствии с условиями контракта закрепляет за генеральным подрядчиком право централизованного финансирования всех его компаний-суб-подрядчиков, привлекаемых им в порядке хозяйственной, производственно-технической или научно-технической кооперации или специализации для выполнения данного федерального заказа.
Государственный контракт на НИОКР, новую технику и технологию, военные или гражданские программы НИОКР в соответствии с законом об экономии государственных средств нередко содержит и особые условия: разделение издержек между сторонами при его выполнении (costs-sharing arrangement), т.е. между ве-домством-заказчиком и государственным подрядчиком. Этот встроенный в контракт инструмент долевого участия сторон в покрытии издержек по государственному заказу обычно служит экономическим рычагом в руках федеральных ведомств для поощрения компаний-подрядчиков за успешное выполнение ими контрактов или же, наоборот, при просчетах по их вине влечет за собой финансовые санкции.
Особенно наглядно регулирующая роль государства, степень его взаимодействия с корпорацией-подрядчиком проявляется при выполнении ею государственных программ-заказов. Государственный контракт в этом случае предусматривает четкую регламентацию взаимоотношений сторон: порядок начала и ведения работ по заказу, их прекращение по требованию ведомства-заказчика (по просьбе или вине корпорации-подрядчика), а также условия о продлении контракта сверх планируемого срока. Государство по закону сохраняет за собой особую функцию, а именно право в случае необходимости в одностороннем порядке прекратить выполнение заказа частично или аннулировать его полностью. Этот раздел государственного заказа «Прекращение контракта» имеет особое значение как для ведомства-заказчика, так и для корпорации-подрядчика. Например, несвоевременное прекращение научно-технической программы по вине ведомства-заказчика или корпорации-подрядчика может обернуться огромными дополнительными финансовыми расходами для обеих сторон. Поэтому, как правило, это положение в контрактах дополняется особыми условиями, оговариваемыми между ведомством-заказчиком и корпорацией-подрядчиком.
Права собственности на результаты научно-технических разработок
Эта статья в федеральном контракте является одним из его ключевых элементов и регулирует права на конечные или побочные результаты выполнения федеральных контрактов на НИОКР, создания новой технологии или фундаментальных исследований, а также другие товары и услуги. На рубеже ХХ в. государственная научнотехническая политика предусматривала три основные формы собственности (титул, право) на патент или изобретение как результаты прямых или косвенных затрат федеральной казны на данный контракт:
1) право корпорации (изобретателя) на титул с согласия ведомства-заказчика на патентованные изобретения или открытия и сохранение этого права собственности за корпорацией при особом условии предоставления безвозмездной лицензии для ее возможного использования ведомс-твом-заказчиком (если оно не будет коммерчески освоено рынком);
2) право государства (ведомства-заказчика) на титул, патент и изобретение на результаты федеральных программ НИОКР, полностью или частично оплаченных федеральной казной; это общее право применяется преимущественно при создании военных технологий особого назначения или в атомной энергетике (системы вооружения);
3) право корпорации-изобретателя и автора патента по тем или иным причинам хозяйственного или стратегического значения передавать титул и патент на изобретение государству или ведомству-заказ-чику, сохраняя за собой право на безвозмездную лицензию.
Рассмотрим основные типы государственных контрактов, закрепленные в законодательстве США и применяемые в практике размещения госзаказа:
— контракты с фиксированной ценой;
— контракты на основе возмещения издержек;
— нестандартные контракты.
Контракты с фиксированной ценой основаны на предположении, что сторонам (госзаказчику и подрядчику) в той или иной мере известны предполагаемые затраты на реализацию заказа и, соответственно, предполагаемая цена контракта (с учетом текущей и прогнозируемой рыночной конъюнктуры). При этом в зависимости от того, насколько точно заказчик и подрядчик могут рассчитать указанные параметры, применяются 7 типов контрактов с фиксированной ценой.
Контракты на основе возмещения издержек. Контрактное законодательство США рекомендует государственным заказчикам применять данный тип контрактов лишь в тех случаях, когда заключение контракта с фиксированной ценой либо вообще практически невозможно, либо сопряжено с существенными финансовыми затратами для государства (по подготовке контракта), организационными и управленческими трудностями.
На практике такие контракты, как правило, применяют при размещении госзаказов на НИОКР, создание нового оборудования, разработку новых технологий, т.е. когда сам характер заказа ограничивает возможность прогнозирования затрат с приемлемой точностью и/или коммерческие и научно-технические риски подрядчика настолько велики, что предполагают возможность заключения контракта с
фиксированной ценой (что было бы более удобно для заказчика).
При заключении контракта на основе возмещения издержек государственный заказчик выступает с программой заказа, предварительные расчеты по которому производят сами участники торгов. Разумеется, заказчики стремятся сами принимать активное участие в прогнозировании ожидаемых затрат на реализацию заказа, однако в данном случае их основная функция — финансовый контроль за подрядчиком.
Для снижения возможных рисков заказчик, как правило, включает в контракт особый пункт об ограничении финансовой ответственности заказчика и о максимальной приемлемой стоимости заказа.
Нестандартные контракты могут содержать в себе элементы как контрактов с фиксированной ценой, так и контрактов на основе возмещения издержек. Как правило, указанные контракты рассматриваются как некие рамочные или предварительные соглашения между заказчиком и подрядчиком, которые впоследствии дополняются или заменяются одним или несколькими из рассмотренных выше типов контрактов.
Как очевидно из сформулированных выше условий, процесс формирования федеральной контрактной системы сложный и длительный, но он позволяет обеспечить необходимые условия для цивилизованного государственного управления.
С этой точки зрения полезно рассмотреть генезис формирования элементов этой системы в России. В представленной таблице приведено описание событий, характеризующих формирование элементов ФКС в российской экономике.
Поворотным пунктом в процессе формирования основ Федеральной контрактной системы в России можно считать Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (далее — Указ № 305), которым была введена практика обязательности конкурсных закупок товаров, работ, услуг и НИОКР.
Указ № 305 был призван не только решить экономическими методами злободневную для нашей страны проблему коррупции, но и поставить значительно более
Год Событие Результаты
1979 Публикация книги В. А. Федоровича «Американский капитализм и государственное хозяйствование: Федеральная контрактная система: эволюция, проблемы, противоречия» Ознакомление широкой научной общественности и специалистов-управленцев с ФКС США
1990 В программе «500 дней» впервые появляется раздел «Государственная контрактная система» (автор Е.Г. Ясин), предназначенный для решения проблем переходного периода. ГКС создается на базе органов Госснаба. Минторга и Агроснаба Первое практическое упоминание о ФКС (ГКС)
1992 Закон РФ от 28.05.92 «О поставках продукции для ГОСНУЖД» Ввел понятие госнужд, контрактов, прав и обязанностей госзаказчиков и поставщиков
1995 Постановление Правительства РФ № 360 «О государственной поддержке развития науки и научно-технических разработок» В постановлении предписывается начать работы по формированию федеральной контрактной системы в ссЬеое исследований и разработок
1996-1997 Эксперимент в ГКНТ России по введению конкурсов в рамках ФКС Отработан механизм конкурсов на прорывные научно-технические разработки
1997 Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О мерах по борьбе с коррупцией и сокращении бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» В соответствии с Указом должен был начаться практический переход к внедрению ФКС, в том числе на НИОКР и технически сложные инновационные товары
1998 Концепция реформирования российской науки на 1998-2000 гг. В концепции заложено положение о переходе на ФКС в области прикладных НИОКР
1998 По заказу Управления государственной научно-технической политики Миннауки России были подготовлены Методические рекомендации по порядку размещения заказов на выполнение научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядку заключения государственных контрактов Достоинством Методических рекомендаций является их комплексность и последовательность, определяющая удобство их практического применения
1998 Проведен первый в России конкурс по формированию государственных нужд Экспериментально проверен механизм формирования госнужд «снизу» (от представителей науки)
2005 Принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Упорядочена и стандартизирована процедура размещения заказов. В то же время не учитывается специфика НИОКР и технически сложных товаров; в качестве основного механизма размещения заказов, вопреки мировой практике, выбран аукцион. В недостаточной степени учитывается квалификация разработчиков
широкий круг задач, связанных с формированием общегосударственного рынка товаров и услуг на основе Федеральной (государственной) контрактной системы. При этом Указ № 305 в ряде вопросов пошел значительно дальше ранее принятых документов. В нем проведена линия на государственное регулирование и контроль за расходованием государственных средств на приобретение товаров и услуг
для государственной казны по всей вертикали государственной власти — от закупок для нужд федеральной казны до расходования средств на эти цели местных органов власти, т.е. бюджетов регионов или городов.
В Указе № 305 введено обобщенное и расширительное толкование государственных нужд, понимаемых как закупка продукции (работ, услуг) за счет средств
федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, федеральных внебюджетных фондов, внебюджетных фондов субъектов РФ, а также заказчиков, использующих средства федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, предоставляемых в качестве государственной поддержки, включая государственные гарантии.
Нужно сказать, что Указ № 305 имел огромное экономическое значение как инструмент оптимизации, экономии и прямого сокращения государственных затрат при размещении заказов федеральной казны на всех уровнях хозяйствования, формируя общую организационную концепцию проведения конкурсных торгов на поставки, главным образом стандартных товаров для хозяйственных нужд государственных органов всех уровней управления. Он наметил ориентиры движения на длительном пути формирования цивилизованного общенационального рынка, основой которого является общегосударственный программируемый рынок товаров и услуг. Одновременно, как это принято в России, Указ № 305 вызвал очередную «кампанейщину», поскольку предписывал совершенно нереальный одномоментный и одновременный переход на контрактную систему, без соответствующей подготовки и этапности. И уже совсем скоро волна энтузиазма по внедрению контрактной системы стихла, и развертывание конкурсной системы перешло в неспешный эволюционный ритм. Несмотря на свою своевременность и перспективность, Указ № 305 и утвержденное им Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (далее — Положение) не смогли решить всех существующих проблем и учесть все нюансы, возникающие при размещении государственных заказов, вследствие чего требовалось дальнейшее совершенствование законодательной базы, регламентирующей размещение государственных заказов.
Далее последовал Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ). Однако, вопреки ожиданиям, его принятие не только не решило большинство накопившихся проблем и противоречий, но и в определенной мере усугубило их. Более того, этот закон про-
игрывает по наиболее существенным компонентам Положению.
Закон № 94-ФЗ ориентирован преимущественным образом на экономию бюджетных средств в их чисто бухгалтерском представлении. Из этого концептуального недостатка вытекает и большинство его процессуальных недостатков, в частности отсутствие учета особенностей отдельных групп товаров, работ, услуг при размещении государственных заказов. Законом № 94-ФЗ устанавливаются одинаковые правила и процедуры размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг массового производства, для которых существует функционирующий рынок, и размещения заказов на выполнение работ и оказание услуг, для которых функционирующий рынок отсутствует, а также на разработку, производство и поставку сложной техники или технических систем, выполнение НИОКР.
Серьезный концептуальный недостаток действующего законодательства проявляется и в отступлении от общепризнанной в развитых странах концепции государственных закупок, согласно которой эталоном, основным способом организации государственных закупок служит проведение открытого конкурса, а все другие способы — разрешенные по разумным причинам отступления от эталона. В действующем российском законодательстве основной способ формально отсутствует, а таковым по сути признается аукцион.
Закон № 94-ФЗ не предусматривает проведение двухэтапного конкурса, доказавшего во всем мире свою эффективность при размещении заказов на сложную продукцию и НИОКР, когда конкурсная документация в силу объективных причин не может быть достаточно конкретной. Одноэтапный конкурс для размещения заказов на сложную продукцию не приспособлен, возникают ситуации, когда при балльной системе оценки заявок низкая цена заявки оказывается более весомым фактором, нежели ее техническая состоятельность. Совокупность этих частных причин вытекает из общей необходимости формирования соответствующего рынка товаров, услуг и НИОКР и сопутствующей ему ФКС.
Основная особенность сложных товаров, услуг, работ, включая НИОКР, ко-
торую необходимо учитывать при размещении заказов и которая должна найти отражение в контракте, состоит в вероятностном характере получения конечного результата с заранее заданными характеристиками. При этом необходимо и взаимовыгодное решение вопроса о распределении между государством и исполнителем прав на объекты интеллектуальной собственности (ОИС), полученные в процессе реализации заказа. Перечисленные особенности размещения сложных заказов, включая заказы на НИОКР, в настоящее время законодательством не учитываются. Эти же проблемы возникли и в еще большей степени усугубились при планировании разработки и реализации так называемых мегапроектов (важнейших инновационных проектов, или ВИПов).
В этой связи в соответствии с мировой практикой и российским опытом предлагается выделять семь укрупненных групп государственных заказов:
1) на поставку стандартных товаров и оказание стандартных услуг (для которых существует сложившийся рынок и для которых в наибольшей степени пригоден Закон № 94);
2) на оказание коммунальных услуг;
3) на товары и услуги, для которых не существует сложившегося рынка;
4) на проектно-инженерные и архитектурные работы;
5) на работы в области информационнокоммуникационных технологий;
6) на проведение НИОКР;
7) на реализацию крупных научно-производственных проектов, создание новой высокотехнологичной продукции, в т.ч. военно-технической, или сложных технических систем.
Теоретически существует несколько вариантов решения рассмотренных проблем.
Кардинальным решением могла бы стать подготовка кодекса хозяйственного регулирования, в котором бы нашли отражение особенности выделенных групп товаров и услуг, как это принято, например, в США, где кодекс хозяйственного регулирования, наряду с бюджетным и налоговым кодексами, определяет экономическую жизнь в США. Второй вариант может предусматривать выделение специального раздела, учитывающего особенности НИОКР и технически сложных товаров, в первую
очередь военной техники. По нашему мнению, второй вариант более предпочтителен, т.к. позволяет без внесения серьезных изменений в другие части закона оптимизировать процедуры размещения государственного заказа на научно-техническую, инновационную продукцию, в т.ч. военно-техническую. В то же время и он является определенным паллиативом, ибо не устраняет основных противоречий федерального законодательства в области государственных закупок. Дело в том, что Гражданский кодекс РФ, на который опирается федеральное законодательство в области госзакупок, рассчитан на взаимодействие двух равноправных субъектов, а не на взаимодействие государства-суверена и поставщика продукции для государственных нужд, которое должно регулироваться специальными законодательными актами.
И наконец, третий вариант связан с внесением отдельных поправок в текст закона (в частности, предусматривающих процедуру двухэтапного конкурса).
Можно констатировать, что в России сформированы лишь элементы федеральной контрактной системы, охватывающей только этапы конкурсного отбора, как правило, стандартных товаров. Однако до настоящего времени остаются практически не проработанными механизмы планирования и управления федеральным контрактом, эффективного финансирования и кредитования поставок, в т.ч. за счет частного капитала, стимулирования поставщиков и потребителей, ценообразования и др.
Переход от создания элементов контрактной системы в виде конкурсных торгов до ее развертывания в полном объеме сложен и противоречив, во многом отягчается российской спецификой переходного периода.
Значимость и необходимость разработки федеральной контрактной системы и формирования цивилизованного государственного рынка как важнейшего элемента рыночной инфраструктуры не нашли отражения ни в одной программе правительства РФ.
По нашему мнению, это обусловлено тремя основными причинами.
Первая причина — отсутствие серьезной концепции формирования общегосударственного рынка товаров, услуг и НИОКР,
федеральной контрактной системы1 как механизма его регулирования, адекватного нормативного обеспечения и механизмов ее развертывания. Вторая — откровенная незаинтересованность и неподготовленность государственного аппарата. Третья причина — отсутствие разработанных и апробированных механизмов коммерческой реализации товаров, услуг и НИОКР, создаваемых за деньги казны.
Можно полагать, что ФКС РФ как важнейший и неотъемлемый элемент государственно-хозяйственного комплекса должен включать в свою структуру следующие компоненты:
• административно-управленческий механизм — государство-предприниматель, ведомства, заказчики товаров и услуг и компании-подрядчики государственной казны, т.е. государственный рынок товаров, услуг и НИОКР;
• экономико-правовой механизм — федеральное законодательство, указы президента РФ, внутриведомственное регулирование, арбитраж, решения судов, федеральное контрактное право, федеральное патентно-лицензионное право (интеллектуальная собственность);
1 Представленный проект Концепции ФКС, разработанный Минэкономразвития, страдает существенными недостатками: в нем отсутствует экономико-правовой компонент, связанный с разработкой федеральных законов, недостаточно прописан раздел по формированию общегосударственных нужд. И, самое главное, полномочий министерства явно не хватает для запуска подобной системы.
• материальные ресурсы государственной казны — федеральный бюджет и все формы государственной и интеллектуальной собственности и материальных ресурсов, предоставляемые казной ком-паниям-подрядчикам для выполнения ее заказов по обеспечению государственных потребностей.
Можно с полным основанием считать, что постепенное развертывание федеральной контрактной системы обеспечит единство финансово-экономической, научно-технической, инновационной и промышленной политики государства, а также будет способствовать более эффективной экономической, научно-технической и промышленной интеграции России в мировое хозяйство. В связи с этим рекомендуется начать работу по формированию законодательных основ и разработке Концепции федеральной контрактной системы, создав в этих целях Институт федеральной контрактной политики. Целесообразно также сформировать структуры по координации разработки и совершенствованию федеральной контрактной системы в составе администрации президента (аналогично контрактному управлению президента США), федеральные и региональные органы государственного хозяйствования, сформировать аппарат контрактных чиновников (государственных представителей) и специалистов-управленцев по федеральным заказам.
