CC BY
484
ТЕМА НОМЕРА: ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
Федеральная контрактная система: методология разработки, российский опыт и перспективы внедрения
В статье подробно анализируется состояние и тенденции в области федеральной контрактной системы в США и России. Современная постиндустриальная экономика буквально пронизана контрактными отношениями. Автор публикации, более пятнадцати лет занимающийся совместно со своим учителем — основоположником ФКС в России профессором В.А. Федоровичем разработкой теоретико-методологических основ формирования этой системы, останавливается на ряде принципиальных аспектов, исследуя этапы, охватывающие весь цикл: «наука — производство — потребление». Здесь выделяются фундаментальные и прикладные научные исследования; поисковые разработки (создание опытно-экспериментального образца новой техники, продукта или изделия); перспективные разработки (создание и совершенствование экспериментального образца); формулирование концепции (идеи), методов решения научной или технической проблемы. В статье делается вывод о том, что постепенное развертывание федеральной контрактной системы обеспечит единство финансово-экономической, научно-технической, инновационной и промышленной политики государства, а также будет способствовать более эффективной экономической, научно-технической и промышленной интеграции России в мировое хозяйство.
Ключевые слова: контрактная система, интеграция, промышленная политика, концепция, фундаментальные и прикладные научные исследования.
Д.А. Рубвальтер
В последнее время, в том числе в связи с финансово-экономическим кризисом, вновь возродилась идея разработки федеральной контрактной системы (ФКС), появился проект Концепции ФКС, подготовленный Минэкономразвития России, в Государственной Думе и на рабочей группе по ценообразованию при Военно-промышленной комиссии прошли обсуждения Концепции, предстоит ее принятие на Президиуме Правительства Российской Федерации. В то же
© Рубвальтер Д.А., 2010
время характер обсуждения документа показал, что среди значительной части научной общественности, не говоря уже о чиновниках и депутатах, наличествует весьма поверхностное, можно сказать, суженное восприятие этой системы как чисто процедурного механизма, к тому же действующего в сфере размещения государственного заказа. Это поверхностное, легковесное восприятие системы естественно передалось и журналистскому сообществу (см. ком-мент. 1). В то же время существует непонимание всей грандиозности задачи формирования такой системы, включающей в себя этапы планирования госнужд и госзаказа, размещения госзаказа, его трансформации в федеральный контракт, этапы выполнения федерального контракта и его завершения (приемки). Федеральная контрактная система включает в себя экономико-правовой и организационно-управленческий аспекты. Ее разработка и совершенствование заняла в США и Европейском союзе (ЕС) десятки лет. Легковесный подход к разработке подобной системы может привести к очередной кампанейщине, ее дискредитации, особенно, как это часто бывает в последнее время, если за ее разработку возьмутся некомпетентные люди. Тем более что это, по сути, третья попытка разработки подобной системы: первая была в 1992—1994 годах, вторая — в 1997—1998 годах. В связи с вышесказанным автор публикации, более пятнадцати лет занимающийся совместно со своим учителем — основоположником ФКС в России профессором В.А. Федоровичем разработкой теоретико-методологических основ формирования этой системы, полагает целесообразным остановиться на ряде ее принципиальных аспектов.
1. Основными механизмами государственного регулирования и программирования развития экономики, науки и техники и решения социальных проблем общества в США и других странах Запада являются федеральный (государственный) бюджет, федеральная (государственная) налоговая система, федеральная резервная и федеральная контрактная система. Эти четыре хозяйственных механизма составляют фундамент здания государственного управления, опираясь на который государство в США и других экономически развитых странах Запада осуществляет свои главные экономические функции и государственную предпринимательскую деятельность — государственное хозяйствование.
При этом федеральная контрактная система (ФКС) является инструментом реализации средств государственной казны в экономике страны в виде федеральных контрактов на товары и услуги для нужд государственного потребления. ФКС также служит в руках государства главным инструментом регулирования и управления государственным рынком товаров и услуг. Современная пост-
индустриальная экономика буквально пронизана контрактными отношениями. В этой связи она безусловно может быть определена как контрактная экономика (см. коммент. 2).
В США федеральная контрактная система реально разрабатывается более 100 лет (см. коммент. 3). Кодекс федерального хозяйственного регулирования США составляет около 50 томов, в том числе раздел «Федеральное регулирование закупок товаров и услуг» содержит 8 томов.
Типология контрактов содержит около 100 детально прописанных их видов, включая контракты на стандартные товары, приобретение товаров и услуг для управления крупномасштабной программой (военно-техническая или инженерно-техническая программа), контракты на научные исследования и разработки на инженерноархитектурные работы, строительство зданий, сооружений, шоссейных дорог, взлетных полос, на услуги (банковские кредиты, консультации, рекомендации и разработки правительственных программ, юридические услуги третьей стороны) и другие.
Именно на государственном рынке товаров и услуг опосредуются экономико-договорные «контрактные» связи «государства — предпринимателя» в лице федерального правительства с его «главным подрядчиком» — частным капиталом.
Этот же рынок характеризуется и такой особенностью, как функционирование на нем формально одного «заказчика и покупателя» — государства и значительной группы корпораций (см. коммент. 4) — поставщиков государства, ибо государственное регулирование предусматривает, что контракт федеральных ведомств выдается кор-порациям-подрядчикам только от имени правительства США.
Доля государственного потребления федерального правительства, штатов и местных органов достигает до трети ВВП США.
2. Для государственного рынка товаров и услуг в США характерны следующие особенности:
• наличие непосредственного государственного хозяйствования или государственной предпринимательской деятельности, регулируемой в правовом порядке, осуществляемой не только предприятиями, находящимися в госсекторе, но и непосредственно государственными министерствами и ведомствами (см. коммент. 5);
• регулирование государственного потребления и функционирования федеральной контрактной системы не гражданским кодексом (как в России), а особым разделом права — федеральным контрактным правом;
• сложная и детально прописанная организация государственного рынка, наличие на нем четкой специализации и коопе-
рирования производственных процессов, государственное планирование, программирование и контроль;
• жесткая конкурентная борьба за федеральные контракты, поскольку масштабность, предсказуемость, гарантированность и выгодность государственного рынка предполагает такую борьбу;
• особая система ценообразования и стимулирования работы на государственную казну. В этой связи правительственные органы рассматривают федеральный контракт как особый экономико-правовой инструмент, стимулирующий конкуренцию на этом рынке среди корпораций-поставщиков, а вся система государственных контрактов рассматривается в рамках общей доктрины рыночной экономики как своеобразная «замена» общенационального рынка товаров и услуг с его принципами ценовой конкуренции — рынком федеральных контрактов. Именно в связи со сложностью расчетов по крупным государственным программам, особенно заказам на НИОКР, где велик фактор «неопределенности», правительственные органы США применяют особо сложные по механизму ценообразования (взаиморасчетов) контракты. Причем в рамках всей федеральной контрактной системы США, с ее предельно развитой типологией контрактов на все виды товаров и услуг, включая создание систем вооружения, контракты на программы НИОКР, эти государственные экономические соглашения наиболее детально разработанные и сложные как по структуре, так и по финансовому механизму;
• наличие разнообразных систем финансирования федерального контракта, включая использование его как инструмент залога. Федеральный контракт на товары, услуги и НИОКР, как это особо предусмотрено государственным регулированием, является инструментом залога в коммерческих банках США, причем Центральный Банк США — федеральная резервная система — его гарантом. Правление федеральной резервной системы периодически устанавливает для всех федеральных ведомств США на территории всей страны Перечень уполномоченных коммерческих банков — кредиторов корпораций федеральных подрядчиков под гарантию федеральной резервной системы. Финансовые операции и займы корпорациям — подрядчикам на государственном рынке осуществляют лишь лидеры банковского капитала Америки.
Свод законов США предоставляет право размещать заказы на все товары и услуги, как «главную форму хозяйственной деятельности государства» двум органам власти: конгрессу и президенту США,
которые по закону делегируют эту функцию федеральным ведомствам, агентствам и другим государственно-хозяйственным организациям — государственным заказчикам, которые размещают заказы на товары, услуги и НИОКР как непосредственно через собственный государственный аппарат управления в «центре» (Вашингтон), так и через механизм 12 региональных центров федерального правительства США, размещенных в крупнейших американских городах.
3. Формирование государственного заказа.
Рассмотрим процесс формирования федерального заказа на НИОКР на примере США, где он является частью общего процесса определения федеральных нужд. Процедуры формирования федерального заказа на НИОКР в США встроены в процесс, начинающийся с формирования национальных целей и завершающийся формированием научно-технологических программ и увязанный с процессом формирования проекта государственного бюджета.
Этот процесс можно представить в виде следующей схемы: определение национальных интересов ^ формирование долговременных целей и приоритетов развития ^ конкретизация целей и приоритетов развития на среднесрочный период ^ формирование государственных нужд (потребностей) ^ переход к государственному заказу на основе схемы: госнужды минус потребности бизнес-сообщества ^ формирование проектов научно-технологических и социально-экономических программ и политик министерств и ведомств ^ формирование и размещение федерального заказа на товары, услуги и НИОКР. При этом механизм формирования государственных нужд реализуется на основе трех потоков информации: от государственных органов исполнительной власти, от научных организаций, от бизнес-сообщества. Тем самым бизнес-сообщество включается в процесс принятия стратегических решений в области науки и инноваций, что повышает его заинтересованность в развитии научноинновационного комплекса и участии в конкретных проектах. Аналогичный подход может быть реализован и в России (7). При этом ФКС включает в себя следующие этапы:
1) планирование государственных заказов с учетом необходимости решения первоочередных социально-экономических и научно-технологических проблем;
2) размещение государственных заказов с выбором способа размещения государственного заказа в зависимости от объекта государственного заказа и его особенностей. Большое внимание должно уделяться оценке квалификации участников торгов;
3) заключение государственного контракта. Данный блок регламентирует выбор конкретного типа контрактов;
4) управление государственным контрактом;
5) завершение государственного контракта.
Государственный контракт рассматривается как государственное соглашение двух или более сторон, обязательное для каждой из них и содержащее ряд условий (clauses).
Государственный контракт США по своей структуре и содержанию, как правило, имеет три раздела: «Общие положения» («General provisions»), «Обязательные условия» («Required clauses»), а также «Дополнительные положения».
«Общие положения» содержат требования федерального законодательства о принципах предпринимательства и хозяйствования государства, их основные положения и внутриведомственные нормативы. «Обязательные условия» контракта служат конкретными нормами хозяйствования для ведомства-заказчика и корпорации-поставщика регулирующими условия выполнения заказа. В этом разделе особое внимание обращается на вопросы, связанные с программированием производства и регулированием хозяйственной деятельности компаний — его поставщиков.
Федеральные ведомства разделяют научно-исследовательские и военно-технические программы на определенные категории, из которых каждая — отдельный этап НИОКР или создания новых изделий и оборудования. Вот этапы, охватывающие весь цикл «наука — производство — потребление»:
1) фундаментальные и прикладные научные исследования;
2) поисковые разработки (создание опытно-экспериментального образца новой техники, продукта или изделия);
3) перспективные разработки (создание и совершенствование экспериментального образца);
4) формулирование концепции (идеи), методов решения научной или технической проблемы;
5) определение (обоснование) заказа (контракта);
6) инженерно-технические разработки (решение ведомства-заказчика о начале экспериментального производства);
7) испытание опытного образца, серийное производство;
8) эксплуатация, управление новой техникой и обслуживание;
9) приобретение системы вооружения или крупной научно-технической программы.
Требования государственного регулирования предусматривают соблюдение последовательности работ корпораций-подрядчиков по этапам. Каждая последующая стадия формально не должна начинаться до завершения предшествующей. Подобный метод, основанный на четком разделении заказов-программ по их производственному назначению и не предусматривающий преждевременного
перевода из одного этапа в другой до полного его завершения, имеет, по мнению американских экспертов, также ряд других преимуществ.
Этот же метод регулирования (с четким разделением на этапы) ужесточает технико-экономические ограничения для корпораций-подрядчиков, повышает их хозяйственную ответственность, одновременно снижая степень научно-технического или финансового просчета. Федеральные ведомства в этой связи располагают более широкими возможностями прогнозировать расходы по осуществлению программ создания новой техники и одновременно точнее учитывать затраты на НИОКР на различных этапах их реализации.
В государственном контракте содержатся условия его финансирования со стороны государства, принципы предоставления корпорации-подрядчику аванса и поэтапных платежей для начала работ или иных условий его оплаты. Также предусматривается, что все установленные для хозяйственной деятельности государства формы финансирования его заказов применяются для хозяйственных связей и взаимных расчетов только между ведомством-заказчиком и корпорацией — его главным подрядчиком.
Государство в соответствии с условиями контракта закрепляет за генеральным подрядчиком право централизованного финансирования всех его компаний-субподрядчиков, привлекаемых им в порядке хозяйственной, производственно-технической или научнотехнической кооперации или специализации для выполнения данного федерального заказа.
Государственный контракт на НИОКР, новую технику и технологию, военные или гражданские программы НИОКР в соответствии с законом об экономии государственных средств нередко содержит и особые условия: «разделение издержек» между сторонами при его выполнении (costs-sharing arrangement), то есть между ведомством-за-казчиком и государственным подрядчиком. Этот встроенный в контракт инструмент долевого участия сторон в покрытии издержек по государственному заказу обычно служит экономическим рычагом в руках федеральных ведомств для стимулирования компаний-под-рядчиков за успешное выполнение ими контрактов или же, наоборот, при просчетах по их вине влечет за собой финансовые санкции.
Особенно наглядно регулирующая роль государства, степень его взаимодействия с корпорацией-подрядчиком проявляется при выполнении ею государственных программ-заказов. Государственный контракт в этом случае предусматривает четкую регламентацию взаимоотношений сторон: порядок начала и ведения работ по заказу, их прекращение по требованию ведомства-заказчика (по просьбе или вине корпорации-подрядчика), а также условия о продлении контракта сверх планируемого срока. Государство по закону
сохраняет за собой особую функцию, а именно: право односторонне, в случае необходимости, прекратить выполнение заказа частично или аннулировать его полностью. Этот раздел государственного заказа «Прекращение контракта» имеет особое значение, как для ведомства-заказчика, так и для корпорации-подрядчика. Например, несвоевременное прекращение научно-технической программы, по вине ведомства-заказчика или корпорации-подрядчика, может обернуться огромными дополнительными финансовыми расходами для обеих сторон. Поэтому, как правило, это положение в контрактах дополняется особыми условиями, оговариваемыми между ведомст-вом-заказчиком и корпорацией-подрядчиком.
Права собственности на результаты научно-технических разработок. Эта статья в федеральном контракте является одним из его ключевых элементов и регулирует права на конечные или побочные результаты выполнения федеральных контрактов на НИОКР, создания новой технологии или фундаментальных исследований, а также другие товары и услуги. На рубеже ХХ века государственная научно-техническая политика предусматривала три основные формы собственности (титул, право) на патент или изобретение как результатов прямых или косвенных затрат федеральной казны на данный контракт:
1) право корпорации (изобретателя) на титул с согласия ведомства-заказчика на патентованные изобретения или открытия и сохранение этого права собственности за корпорацией при особом условии предоставления безвозмездной лицензии для ее возможного использования ведомством-заказчиком (если оно не будет коммерчески освоено рынком);
2) право государства (ведомства-заказчика) на титул, патент и изобретение, на результаты федеральных программ НИОКР, полностью или частично оплаченных федеральной казной. Это общее право применяется преимущественно при создании военных технологий особого назначения или в атомной энергетике (системы вооружения);
3) право корпорации-изобретателя и автора патента по тем или иным причинам хозяйственного или стратегического значения передавать титул и патент на изобретение государству или ве-домству-заказчику, сохраняя за собой право на безвозмездную лицензию.
Рассмотрим основные типы государственных контрактов, закрепленные в законодательстве США и применяемые в практике размещения госзаказа:
• контракты с фиксированной ценой;
• контракты на основе возмещения издержек;
• нестандартные контракты.
Контракты с фиксированной ценой. Контракты с фиксированной ценой основаны на предположении, что сторонам (госзаказчи-ку и подрядчику) в той или иной мере известны предполагаемые затраты на реализацию заказа и соответственно предполагаемая цена контракта (с учетом текущей и прогнозируемой рыночной конъюнктуры). При этом в зависимости от того, насколько точно заказчик и подрядчик могут рассчитать указанные параметры, применяются семь типов контрактов с фиксированной ценой.
Контракты на основе возмещения издержек. Контрактное законодательство США рекомендует государственным заказчикам применять данный тип контрактов лишь в тех случаях, когда заключения контракта с фиксированной ценой либо вообще практически невозможно, либо сопряжено для государства с существенными финансовыми затратами (по подготовке контракта), организационными и управленческими трудностями.
На практике такие контракты, как правило, применяют при размещении госзаказов на НИОКР, создание нового оборудования, разработку новых технологий, т.е. когда сам характер заказа ограничивает возможность спрогнозировать затраты с приемлемой точностью и/или коммерческие и научно-технические риски подрядчика настолько велики, что предусматривают возможность заключения контракта с фиксированной ценой (что было бы более удобно для заказчика).
При заключении контракта на основе возмещения издержек государственный заказчик выступает с программой заказа, предварительные расчеты по которому производят сами участники торгов. Разумеется, заказчики стремятся сами принимать активное участие в прогнозировании ожидаемых затрат на реализацию заказа, однако в данном случае их основная функция — финансовый контроль за подрядчиком.
Для снижения возможных рисков заказчик, как правило, включает в контракт особый пункт об ограничении финансовой ответственности заказчика и о максимальной приемлемой стоимости заказа.
Нестандартные контракты. Нестандартные контракты могут содержать в себе элементы как контрактов с фиксированной ценой, так и контрактов на основе возмещения издержек. Как правило, указанные контракты рассматриваются как некие рамочные или предварительные соглашения между заказчиком и подрядчиком, которые впоследствии дополняются или заменяются одним или несколькими из рассмотренных выше типов контрактов.
4. Формирование государственного заказа и контрактные системы стран ЕС. Система государственных заказов является важнейшим инструментом макроэкономического регулирования и в
Европейском союзе. Законодательство ЕС ориентировано на предоставление всем европейским компаниям равных возможностей для участия в государственных тендерах. Единый европейский рынок госзаказов был создан в 1993 г. как часть общего экономического пространства стран ЕС.
В странах Евросоюза законодательная база представляет собой директивы, на основе которых каждое государство, входящее в ЕС, разрабатывает свои правила организации государственных закупок. Цель такого подхода — сломать международные торговые барьеры.
Во многих европейский странах после создания ЕС встал вопрос о соответствии национальной практики регулирования государственных закупок соответствующему законодательству Евросоюза. Согласно Римскому договору институты ЕС получили право формировать «вторичное законодательство» и оспаривать национальные законы, нормативно-правовые акты, если они препятствуют завершению процесса интеграции европейского рынка.
Договор Европейского экономического союза не содержит статей конкретно по государственным закупкам, но в договоре отмечается, что при организации государственных закупок применяются основные принципы свободной циркуляции продуктов, услуг, товаров, а также свободное передвижение людей, запрещается любая дискриминация на национальной основе.
Политика Европейского союза направлена на увеличение конкурентоспособности при проведении государственных закупок. Основная цель директив, основанных на статье Договора о создании ЕС, направленных на либерализацию рынка государственных заказов, состояла в повышении прозрачности тендерных процедур предоставления публичных контрактов, что давало зарубежным поставщикам соответствующие возможности выиграть государственный заказ.
Кроме того, система законодательства ЕС направлена на оптимизацию закупок для государственных нужд при минимизации расходов, обеспечение условий конкуренции при заключении контракта, обеспечение требований «публичности», содействие осуществлению честного и открытого бизнеса, содействие получению государственных заказов малым и средним предприятиям.
В Европейском союзе на практике используются три основные процедуры закупок: открытая, когда в тендере на поставку может принять участие любое заинтересованное лицо; ограниченная, когда в тендере могут принять участие все те поставщики, которые удовлетворяют экономическим, финансовым и техническим требованиям заказчика; особая (неконкурсная), когда заказчик ведет переговоры с выбранным им поставщиком.
В целом неконкурсное заключение контрактов директивами ЕС не допускается, кроме определенных случаев, использование которых в качестве оснований контролируется Европейским судом.
5. Очевидно из сформулированных выше условий, что процесс формирования федеральной контрактной системы сложный и длительный, но он позволяет обеспечить необходимые условия для цивилизованного государственного управления.
С этой точки зрения полезно рассмотреть генезис формирования элементов этой системы в России. В представленной таблице (см. с. 64—65) приведено описание событий, характеризующих формирование элементов ФКС в российской экономике.
Поворотным пунктом в процессе формирования основ федеральной контрактной системы в России можно считать Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (далее — Указ № 305), которым была введена практика обязательности конкурсных закупок товаров, работ, услуг и НИОКР.
Указ № 305 был призван не только решить экономическими методами злободневную для нашей страны проблему коррупции, но и поставить значительно более широкий круг задач, связанных с формированием общегосударственного рынка товаров и услуг на основе федеральной (государственной) контрактной системы. При этом Указ № 305 в ряде вопросов пошел значительно дальше ранее принятых документов. В нем проведена линия на государственное регулирование и контроль за расходованием государственных средств на приобретение товаров и услуг для государственной казны по всей вертикали государственной власти — от закупок для нужд федеральной казны до расходования средств на эти цели местных органов власти, т.е. бюджетов регионов или городов.
В Указе № 305 введено обобщенное и расширительное толкование государственных нужд, понимаемых как закупка продукции (работ, услуг) за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, федеральных внебюджетных фондов, внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации, а также заказчиков, использующих средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, предоставляемых в качестве государственной поддержки, включая государственные гарантии.
Нужно сказать, что Указ № 305 имел огромное экономическое значение как инструмент оптимизации, экономии и прямого сокращения государственных затрат при размещении заказов федеральной казны на всех уровнях хозяйствования, формируя общую организационную концепцию проведения конкурсных торгов на поставки, глав-
Год Событие Результаты
1979 Публикация книги В.А.Федоровича «Американский капитализм и государственное хозяйствование: Федеральная контрактная система: эволюция, проблемы, противоречия» Ознакомление широкой научной общественности и специалистов-управленцев с ФКС США
1990 В Программе «500 дней» впервые появляется раздел «Государственная контрактная система» (автор Е.П Ясин), предназначенная для решения проблем переходного периода. ГКС создается на базе органов Госснаба, Минторга и Агроснаба Первое практическое упоминание о ФКС (ГКС)
1992 Закон РФ от 28 мая 1992 года «О поставках продукции для госнужд» Ввел понятие госнужд, контрактов, права и обязанности госзаказчиков и поставщиков
1995 Постановление Правительства РФ № 360 от 9 июня 2007 года «О государственной поддержке развития науки и научно-технических разработок» В постановлении предписывается начать работы по формированию федеральной контрактной системы в сфере исследований и разработок
1996—1997 Эксперимент в ГКНТ России по введению конкурсов в рамках ФКС Отработан механизм конкурсов на прорывные научно-технические разработки
1997 Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О мерах по борьбе с коррупцией и сокращении бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» В соответствии с Указом должен был начаться практический переход к внедрению ФКС, в том числе на НИОКР и технически сложные инновационные товары
Федеральная контрактная система: методология разработки, российский опыт и перспективы внедрения
1998 Концепция реформирования российской науки на 1998—2000 годы В концепции заложено положение о переходе на ФКС в области прикладных НИОКР
1998 По заказу Управления государственной науч-но-технической политики Миннауки России были подготовлены Методические рекомендации по порядку размещения заказов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конс-трукторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядке заключения государственных контрактов Достоинством Методических рекомендаций является их комплексность и последовательность, определяющая удобство их практического применения
1998 Проведен первый в России конкурс по формированию государственных нужд Экспериментально проверен механизм формирования госнужд «снизу» (от представителей науки)
2005 Принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Упорядочил процедуру размещения заказов и стандартизировал ее. В то же время не учитывает специфики НИОКР и технически сложных товаров, прежде всего продукции российского ОПК, в качестве основного механизма размещения заказов вопреки мировой практике выбран аукцион. В недостаточной степени учитывается квалификация разработчиков
Федеральная контрактная система: методология разработки, российский опыт и перспективы внедрения
ным образом стандартных товаров для хозяйственных нужд государственных органов всех уровней управления. Он наметил ориентиры движения на длительном пути формирования цивилизованного общенационального рынка, основой которого является общегосударственный программируемый рынок товаров и услуг. Одновременно, как это принято в России, Указ № 305 вызвал очередную «кампанейщину», поскольку предписывал совершенно нереальный одномоментный и одновременный переход на контрактную систему, без соответствующей подготовки и этапности. И уже совсем скоро волна энтузиазма по внедрению контрактной системы стихла, и развертывание конкурсной системы перешло в неспешный эволюционный ритм. Несмотря на свою своевременность и перспективность, Указ № 305 и утвержденное им Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (далее — Положение) не смогли решить всех существующих проблем и учесть все нюансы, возникающие при размещении государственных заказов, вследствие чего требовалось дальнейшее совершенствование законодательной базы, регламентирующей размещение государственных заказов.
Далее последовал Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ). В самом общем виде его можно охарактеризовать как идеальный закон для стандартных товаров в условиях сложившегося рынка. Однако вопреки ожиданиям, его принятие не только не решило большинства накопившихся проблем и противоречий, но и в определенной мере усугубило их. Более того, этот закон проигрывает по наиболее существенным компонентам Положению.
Закон № 94-ФЗ ориентирован преимущественным образом на экономию бюджетных средств в их чисто бухгалтерском представлении. Из этого концептуального недостатка вытекает и большинство его процессуальных недостатков, в частности отсутствие учета особенностей отдельных групп товаров, работ, услуг при размещении государственных заказов. Законом № 94-ФЗ устанавливаются одинаковые правила и процедуры размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг массового производства, для которых существует функционирующий рынок, и размещения заказов на выполнение работ и оказание услуг, для которых функционирующий рынок отсутствует, разработку, производство и поставку сложной техники или технических систем, выполнение НИОКР.
Серьезный концептуальный недостаток действующего законодательства проявляется и в отступлении от общепризнанной в развитых странах концепции государственных закупок, согласно которой эталоном, основным способом организации государственных заку-
пок служит проведение открытого конкурса, а все другие способы, разрешенные по разумным причинам — отступления от эталона. В действующем российском законодательстве основной способ формально отсутствует, а таковым по сути признается аукцион.
Закон № 94-ФЗ не предусматривает проведение двухэтапного конкурса, доказавшего во всем мире свою эффективность при размещении заказов на сложную продукцию и НИОКР, когда конкурсная документация в силу объективных причин не может быть достаточно конкретной. Одноэтапный конкурс для размещения заказов на сложную продукцию не приспособлен, возникают ситуации, когда при балльной системе оценки заявок низкая цена заявки оказывается более весомым фактором, нежели ее техническая состоятельность. Совокупность этих частных причин вытекает из общей необходимости формирования соответствующего рынка товаров, услуг и НИОКР и сопутствующей ему ФКС.
Основная особенность сложных товаров, услуг, работ, включая НИОКР и продукцию ОПК, которую необходимо учитывать при размещении заказов и которая должна найти отражение в контракте, состоит в вероятностном характере получения конечного результата с заранее заданными характеристиками. При этом необходимо и взаимовыгодное решение вопроса о распределении между государством и исполнителем прав на объекты интеллектуальной собственности (ОИС), полученные в процессе реализации заказа. Перечисленные особенности размещения сложных заказов, включая заказы на НИОКР, в настоящее время законодательством не учитываются. Эти же проблемы возникли и в еще большей степени усугубились при планировании разработки и реализации так называемых мегапроектов (важнейших инновационных проектов, или ВИПов).
В этой связи в соответствии с мировой практикой и российским опытом предлагается выделять семь укрупненных групп государственных заказов:
1) на поставку стандартных товаров и оказание стандартных услуг (для которых существует сложившийся рынок и для которых в наибольшей степени пригоден Закон № 94-ФЗ);
2) на оказание коммунальных услуг;
3) на товары и услуги, для которых не существует сложившегося рынка;
4) на проектно-инженерные и архитектурные работы;
5) в области информационно-коммуникационных технологий;
6) на проведение НИОКР;
7) на реализацию крупных научно-производственных проектов, создание новой, высокотехнологичной техники, в том числе военной техники, или других сложных технических систем.
Теоретически существует несколько вариантов решения рассмотренных проблем.
Кардинальным решением была бы подготовка кодекса хозяйственного регулирования, в котором нашли бы отражение особенности выделенных групп товаров и услуг, как это принято, например, в США, где кодекс хозяйственного регулирования наряду с бюджетным и налоговым кодексами определяет экономическую жизнь. Второй вариант может предусматривать выделение специального раздела, предусматривающего учет особенностей НИОКР и технически сложных товаров, в первую очередь военной техники. По нашему мнению, второй вариант более предпочтителен, так как позволит без внесения серьезных изменений в другие части закона оптимизировать процедуры размещения государственного заказа на научно-техническую, инновационную, в том числе военно-техническую, продукцию. В то же время и он является определенным паллиативом, ибо не устраняет основных противоречий федерального законодательства в области государственных закупок. Дело в том, что Гражданский кодекс Российской Федерации, на который опирается федеральное законодательство в области госзакупок, рассчитан на взаимодействие двух равноправных субъектов, а не на взаимодействие государства-суверена и поставщика продукции для государственных нужд, которые должны регулироваться специальными законодательными актами.
И наконец, третий вариант связан с внесением отдельных поправок в текст закона (в частности, предусматривающих процедуру двухэтапного конкурса).
Можно констатировать, что в России сформированы лишь элементы федеральной контрактной системы, охватывающей только этапы конкурсного отбора, как правило, стандартных товаров. Однако до настоящего времени остаются практически не проработанными механизмы планирования и управления федеральным контрактом, эффективного финансирования и кредитования поставок, в том числе за счет частного капитала, стимулирования поставщиков и потребителей, ценообразования и др.
Переход от создания элементов контрактной системы в виде конкурсных торгов до ее развертывания в полном объеме сложен и противоречив, во многом отягчается российской спецификой переходного периода.
По нашему мнению, это обусловлено в основном тремя основными причинами.
Первая причина — отсутствие серьезной концепции формирования общегосударственного рынка товаров, услуг и НИОКР, федеральной контрактной системы (см. коммент. 6) как механизма его ре-
гулирования, адекватного нормативного обеспечения и механизмов ее развертывания.
Вторая причина — откровенная незаинтересованность и неподготовленность государственного аппарата.
Третья причина — отсутствие разработанных и апробированных механизмов коммерческой реализации товаров, услуг и НИОКР, создаваемых за деньги казны.
Можно полагать, что ФКС в России как важнейший и неотъемлемый элемент государственно-хозяйственного комплекса должен включать в свою структуру следующие компоненты.
Административно-управленческий механизм — государство—предприниматель, ведомства, заказчики товаров и услуг и компании — подрядчики государственной казны, т.е. государственный рынок товаров, услуг и НИОКР.
Экономико-правовой механизм — федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, внутриведомственное регулирование, арбитраж, решения судов, федеральное контрактное право, федеральное патентно-лицензионное право (интеллектуальная собственность).
Ресурсы государственной казны — федеральный бюджет и все формы государственной и интеллектуальной собственности и материальных ресурсов, предоставляемые казной компаниям-подрядчикам для выполнения ее заказов по обеспечению государственных потребностей.
Можно с полным основанием считать, что постепенное развертывание федеральной контрактной системы обеспечит единство финансово-экономической, научно-технической, инновационной и промышленной политики государства, а также будет способствовать более эффективной экономической, научно-технической и промышленной интеграции России в мировое хозяйство. В связи с этим рекомендуется начать работу по формированию законодательных основ и разработке Концепции федеральной контрактной системы, создав в этих целях Институт федеральной контрактной политики. Целесообразно также формирование структуры по координации разработки и совершенствованию федеральной контрактной системы в составе Администрации Президента (аналогично контрактному управлению Президента США) или в структуре Правительства с подчинением непосредственно его Председателю, федеральных и региональных органов государственного хозяйствования, формирование аппарата контрактных чиновников (государственных представителей) и специалистов—управленцев по федеральным заказам. В случае положительного решения Правительства в отношении Концепции ФКС можно констатировать, что мы вступаем в длительный
процесс разработки системы и ее законодательного оформления. В первую очередь необходимо принятие законов о государственном хозяйствовании и федеральном контракте, поскольку взаимоотношения государства и подрядчика не могут регулироваться Гражданским кодексом, а также о статусе спецпредставителей государства — контрактных чиновников. Серьезные изменения должны быть внесены и в Закон № 94-ФЗ. Предстоит большая и длительная работа, рассчитанная на десятилетия.
Комментарии
1. В новом году в России должна быть создана Федеральная контрактная система // Российская газета. 2009. 22 дек.
2. В то же время она, конечно, не перестает быть товарной, поскольку речь идет о новой стадии в развитии рыночной экономики.
3. Началом создания федеральной контрактной системы в США, по нашему мнению, можно считать указ Теодора Рузвельта в 1908 году о создании Комитета по госзакупкам. По мнению В.А. Федоровича, элементы ФКС складывались на протяжении 200 лет.
4. Список подрядчиков государственной казны отражен в специальных пяти государственных регистрах.
5. Деятельность федеральных ведомств по закупке товаров, услуг и НИОКР определяется законодательством США как важнейшее направление их работы.
6. Представленный проект Концепции ФКС, разработанный Минэкономразвития, страдает существенными недостатками: в нем отсутствует экономико-правовой компонент, связанный с разработкой федеральных законов, недостаточно прописан раздел по формированию общегосударственных нужд. И самое главное, полномочий министерства явно не хватает для запуска подобной системы.
Литература
1. Заварухин В, Патрон А., Федорович В. США: Федеральная контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002.
2. Патрон А.П., Федорович В.А. США. Государство и экономика / Российская академия наук; Институт США и Канады. М.: Международные отношения, 2008.
3. Рубвальтер Д.А., Федорович В.А. Федеральная контрактная система — основа регулирования рыночной экономики // Власть. 1997. № 7.
4. Рубвальтер Д.А., Федорович В.А. Федеральная контрактная система. Опыт США // Власть. 1997. № 10.
5. Рубвальтер ДА, Федорович ВА. Государственное хозяйствование в США и современная Россия // Власть. 2000. № 4.
6. Рубвальтер Д.А. Нужна ли России Федеральная контрактная система // Исследование НГ-ПОЛИТЭКОНОМ. 2000. № 17. 5 дек.
7. Рубвальтер Д.А. Управление научно-техническим комплексом / под ред. чл.-корр. РАН Г.Б. Клейнера. М.: РУДН, 2008.
8. Рубвальтер Д.А. Формирование государственного рынка и механизмы его регулирования // Экономическая наука современной России. 2001. № 1.
9. Рубвальтер Д.А. Важный вклад в теорию и практику государственного регулирования // США: экономика, политика, культура. 2003. № 12.
10. Рубвальтер Д.А., Шувалов С.С. Государственная научно-техническая политика и Федеральная контрактная система // Экономическая наука современной России. 2008. № 1.
