CC BY
204
М.Е. Жаглина,
кандидат юридических наук, доцент
О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
DEPENDENT CASES’ DELIMITATION OF NORMATIVE LEGAL
ACTS’ CONTEST
Освещаются проблемы соотношения компетенции Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
This article is devoted to the problems of correlation of the Constitutional Court and courts of arbitration jurisdiction dealing with cases of normative legal acts ’ contest.
Спорные вопросы признания нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам в последние годы особенно активно дискутируются в юридической литературе. Это связано со сложным и противоречивым процессом становления России как правового государства в целом и суда как органа государственной власти в частности. «Известно, — справедливо подчеркнул В.М. Лебедев, — что повышение роли судебной власти в государственно-правовом механизме происходит, когда она получает право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. Если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такую сторону единства государственной власти, как взаимодействие различных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов — прояв -ление принципа «сдержек и противовесов». Именно с этого момента, как полагают многие авторы, судебная власть получает реальный ста -тус «настоящей власти», т.е. однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти» [1].
Сегодня су ды наделены правом контроля за содержанием правовых актов нормативного и ненормативного характера, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. По -нятие нормативного правового акта дается в п.12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» [2]: это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного
самоуправления или должностного лица, уста -навливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Основаниями для оспа -ривания нормативных актов является их проти-воречие актам более высокой юридической силы, а по подзаконным нормативным актам еще и принятие их каким-либо органом с превышением компетенции. В связи с тем, что дела об оспаривании нормативных правовых актов могут иметь различную подведомственность, весьма актуаль -ным в теоретическом, правотворческом, правоприменительном и практическом плане является разграничение компетенции Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов в рассматриваемой сфере.
Учитывая традиционный «остаточный» подход к определению круга дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции, он может быть ис-пользован и в нашем случае. Таким образом, к подведомственности судов общей юрисдикции могут быть отнесены только те дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), и дела, не относящиеся к ком -петенции арбитражного суда (ст. 29 АПК РФ).
В п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 « О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» [3] названы критерии разграничения компетен-ции между указанными судебными органами: 1) вид оспариваемого нормативного акта и 2) вид
нормативного правового акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении.
Так, нормативно-правовые акты, указанные в
ч. 2 ст. 125 Конституции РФ (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты Государственной Думы и Совета Федерации, акты субъектов РФ, принятые по вопросам , не относящимся к их ведению), оспариваемые в силу их противоречия Конституции РФ, может лишать юридической силы только Конституционный Суд РФ. Помимо этого общим и арбитражным судам неподведомственны дела:
1) об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия ука -занных нормативных правовых актов федераль-ному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ;
2) об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта РФ феде-ральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ (п .1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г.).
В юридической литературе и судебной практике постоянно возникает не разрешенный ни законодателем, ни правоприменителем вопрос: какой судебный орган может признавать нормативные правовые акты, не перечисленные в ст. 125 Конституции РФ, не соответствующими Конституции? Ни ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», ни АПК РФ и ГПК РФ не дают на него однозначного ответа. Так, ст. 27 ГПК РФ относит к компетенции Верховного Суда РФ рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Очевидно, что установление соответствия нормативных правовых актов Прези-дента РФ и Правительства РФ Конституции РФ не может входить в компетенцию Верховного Суда РФ в силу ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Но может ли суд общей юрисдикции признавать не соответствующими Конституции РФ иные, не указанные в ст. 125 Конституции РФ, норматив -ные правовые акты, например акты министерств и ведомств? Полагаем, на данный вопрос можно ответить положительно. Мы согласны с мнением В. Ершова, утверждающего, что поскольку Кон -ституционный Суд РФ и арбитражные суды яв -ляются специализированными судами и имеют строго ограниченную законом компетенцию, по -стольку все остальные споры должны разрешаться судами общей юрисдикции [4].
Таким образом, из компетенции Конституционного Су да РФ дела об оспаривании норма-
тивных правовых актов изымаются в следующих случая х:
1) если оспариваемый по причине противоречия любому нормативному правовому акту, обладающему более высокой юридической силой, в том числе и Конституции РФ, нормативный акт не входит в перечень, указанный в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ (например, это могут быть акты министерств и ведомств, Центрального банка РФ, органов местного самоуправления и др.);
2) если нормативный правовой акт ниже уровня федерального закона оспаривается по основаниям его противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, законов субъектов РФ по основаниям их проти -воречия федеральным законам).
Также следует иметь в виду, что при наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда субъекта РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч.1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Р Ф.
Вместе с тем, если в субъекте РФ такой суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания данных нормативных правовых актов), рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение состав -ляют случаи, когда рассмотрение таких дел пе-редано Конституционному Суду РФ заключен -ными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п. 7 ч.1 ст. 3 ФКЗ «О Конституци -онном Суде Российской Федерации»).
Все неподведомственные Конституционному Суду РФ и конституционным (уставным) судам субъектов РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
Компетенция арбитражных судов в рассматриваемой области определяется ст. 29 АПК РФ, в соответствии с ко торой арбитражные суды рассматривают дела о признании недействующими нормативных актов по заявлениям субъектов предпринимательской деятельности, если федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, п. 2 ст. 138 Налогового кодекса РФ, п. 4 ст. 5 Та -моженного кодекса РФ, ст. 23 ФЗ «О защите
конкуренции», ст. 43 ФЗ «О рынке ценных бумаг» и др.). В судебной практике довольно часто встречаются случаи, когда суды общей юрисдикции отказывают в принятии заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, ссылаясь на подведомственность дела арбитражному суду.
Так, Правительством Москвы 29 декабря 2004 г. было принято постановление № 952 — ПП «Об утверждении экологических требований к качеству моторного топлива при его обороте в городе Москве».
Отказывая хозяйственному обществу в принятии заявления, судья сослался на то, что оспариваемое им постановление не относится к числу нормативных правовых актов, проверка которых осуществляется судом по правилам ст. 26 и гла -вы 24 Г ПК РФ, в связи с чем заявление не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а должно рассматриваться в ином судебном порядке.
Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ отменила определение судьи городского суда и направила заявление для рассмотрения в суд первой инстанции, указав следующее.
В силу положений п .1 ч.1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов, затраги-вающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Таким образом, поскольку федеральным законом в сфере названной деятельности не уста -новлена подведомственность дел по оспариванию нормативных правовых актов арбитражному суду, данное дело в соответствии со ст. 251 ГПК РФ подлежит рассмотрению в суде общей юрис -дикции [5].
В другом случае ОАО «Кузбассэнерго» обратилось в Кемеровский областной суд с заявле -нием о признании недействительными распоряжений администрации Кемеровской области от 15 января 2001 г. № 14-р « Об индексации платы за загрязнение окружающей среды на 2001 год» и от 19 февраля 2002 г. № 106-р «Об индексации платы за негативное воздействие на окружающую среду на 2002 год».
Определением Кемеровского областного суда от 29 августа 2002 года дело передано на рассмотрение Арбитражного суда Кемеровской области.
Отменяя это определение в кассационном порядке, судебная коллегия по гражданским де -лам ВС РФ отметила, что согласно п.1 ст. 29 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предприниматель -ской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам, если феде-
ральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Направляя данное дело в арбитражный суд, Кемеровский областной суд не учел, что споры, связанные с оспариванием нормативных правовых актов, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» к компетенции арбитраж -ных судов не отнесены. Поэтому данный спор подведомственен суду общей юрисдикции [6].
Проблема согласования подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов действительно существует. В юридической лите -ратуре отмечается несогласованность действую -щих норм о подведомственности, что приводит к трудностям при определении суда, полномочного разрешать конкретное дело, не только у граж -дан и юридических лиц, но и у самих судей [7]. Законодатель, осуществляя текущее нормотворчество и определяя круг споров, подлежащих рассмотрению в суде или арбитражном суде, не всегда учитывает общие критерии подведомственности, установленные в процессуальных ко -дексах. Представляется, что при решении вопроса об отнесении той или иной категории дел к ведению определенного су да, такие критерии должны служить единственным ориентиром. С этих позиций ограничение компетенции арбитражных судов в области оспаривания норматив -ных правовых актов только случаями, прямо предусмотренными федеральным законом, вы -глядит нелогичным. По нашему мнению, для разграничения подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по данной ка -тегории дел, должны применяться общие крите -рии, предусмотренные ст. 27 АПК РФ. В этой связи, если нормативный правовой акт регулирует отношения в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности и оспаривается субъектами, указанными в ст. 27 АПК РФ, его проверка должна осуществляться арбитражным судом независимо от упоминания данного спора в федеральном законе.
Изложенное выше позволяет сделать не -сколько выводов. Согласно ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд разрешает дела о соответствии ей лишь федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, издан -ных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти ее субъектов.
Арбитражные суды являются специализированными судами и рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов в случае прямого отнесения их к компетенции арбитраж -ных судов федеральными законами.
Таким образом, все остальные дела в указан -ной сфере в силу ст. ст. 46, 126 Конституции РФ подведомственны судам общей юрисдикции.
ЛИТЕРАТУРА
1. Лебедев В.М. От идеи судебного нормо-контроля к административному судопроизводству/ В.М. Лебедев // Российская юстиция. — 2000.
— № 9. — С. 2.
2. Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по гражданским делам / сост. А.П. Сергеев. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Велби, Проспект, 2004. — 1376 с.
3. Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2008.
— № 1. — С. 5—13.
4. Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика / В. Ершов // Российская юстиция. — 2003. — № 5. — С. 21.
5. Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2007.
— № 8. — С. 19—20.
6. Дело Кемеровского областного суда № 339/03 // Хозяйство и право. — 2004. — № 5. — С. 79.
7. Павлов А. Проблемы согласования по две -домственности федеральных судов / А. Павлов // Хозяйство и право. — 1997. — № 11. — С. 12.
