CC BY
168
ДИСКУССИЯ
О пропорциональной избирательной системе с преференциальным вотумом
ЧИРКИН Вениамин Евгеньевич,
главный научный сотрудник отдела
теории законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор
На одном из круглых столов на заседании Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии РФ, состоявшегося в 2012 г., вновь обсуждался вопрос о достоинствах и недостатках существующей в России избирательной системы1. Мы привыкли использовать это понятие в единственном числе, но на самом деле в нашей стране применяется не одна, а по крайней мере две системы (мажоритарная и пропорциональная), имеющие свою специфику. На выборах Президента РФ, глав исполнительной власти муниципальных образований (мэров и др.), а с 2012 г. и глав исполнительной власти субъектов РФ (губернаторов и др.) используется мажоритарная избирательная система абсолютного большинства в два тура. Для победы в первом туре кандидат должен получить 50% плюс 1 голос участвующих в голосовании избирателей (в некоторых странах Латинской Америки при определенных условиях для избрания достаточно 40%, если все другие кандидаты отстают по числу собранных голосов более чем на 10%). Если в первом туре никто не избран, назначается день для нового голосования. Во втором туре действует уже принцип относительного большинства: из двух наи-
1 См.: Стенограмма пленарного заседания Общественного научно-методического консультативного Совета при ЦИК России (Москва, 6 сентября 2012 г.). URL: www.cikrf.ru/ news/relevant/2012/10/10/stenogr.html.
более успешных кандидатов первого тура во втором побеждает кандидат, получивший большее число голосов (в России на выборах Президента РФ это имело место один раз — в 1996 г., в большинстве же зарубежных стран это типичное явление, а в некоторых государствах, например во Франции, так бывает всегда). На выборах глав муниципальных образований и глав исполнительной власти второй тур случается нередко.
На выборах Государственной Думы (одной из палат парламента) применяется только пропорциональная система при вычислении избирательной квоты (избирательного метра) по методу Хейра. Это самая неточная квота. Избиратель голосует за список той или иной партии, который всегда включает несколько сотен фамилий (разрешается до 600, хотя в Думе для всех партий отведено всего 450 мандатов). (Такие пространные списки составляются партиями (и регистрируются ЦИК России) по разным причинам, но в этой статье мы не будем останавливаться на рассмотрении этого вопроса.) Индивидуализация кандидата (кандидатов) избирателем (выбор наиболее желательного или желательных для него) при такой системе голосования невозможна: имена кандидатов в избирательном бюллетене не указываются, приводятся лишь имена трех лидеров партии (на практике имел место случай, когда в избирательном бюллетене была указана только одна фамилия — Президента РФ, возглавлявшего партию «Единая Россия»)2, избиратель подает свой голос
2 Имена кандидатов партийного списка, зарегистрированных в данном случае
за список, партию, ее политическую линию. Возможно, он видит в этом списке некоторых не самых достойных лиц, но вынужден голосовать и за них, так как голосует за список в целом. Депутатские места распределяются между партиями в пропорции к полученным голосам.
Избранными считаются лица в порядке расположения в списке: сначала указанные на первых местах — обычно это деятели партии или лица, активно поддерживающие ее, в том числе финансовыми средствами (избирается столько депутатов, сколько партии досталось мест в пропорции к собранным голосам). Для привлечения голосов избирателей списки партий возглавляют так называемые паровозы — видные представители партии (иногда являющиеся одновременно известными государственными деятелями), вовсе не намеревающиеся заняться депутатской деятельностью, в связи с чем они отказываются от мандата, уступая его следующему в списке кандидату. Так, в 2011 г. Д. А. Медведев, в то время Президент РФ, состоявший в числе кандидатов в депутаты Государственной Думы, отказался от мандата в пользу следующего в списке лица — губернатора, который в свою очередь тоже от этого отказался, в результате чего мандат достался третьему в списке лицу (рядовому гражданину по сравнению с первыми двумя лицами). Однако избиратель, видя на первом месте в списке хорошо известное ему лицо, возможно, голосовал именно за него (и потому за список в целом).
Примеров такого рода по разным партийным спискам огромное количество. На выборах в Государственную Думу в 2007 г. отказались от мандата 129 избранных, находившихся на первых местах партийных списков, в 2011 г. — около 100.
ЦИК России, публикуются заранее в СМИ, но у каждой партии в списке значатся сотни имен. Избиратели редко их читают и еще реже могут запомнить.
Поскольку нет индивидуализации депутата, нет и личной связи избирателей с ним. Партии распределяют депутатов по субъектам РФ или иным территориальным единицам по своему усмотрению (или по предложениям депутатов, но никак не по желанию избирателей).
В субъектах РФ на выборах представительных органов (законодательных собраний, дум и др.), а также в муниципальных образованиях (особенно крупных) могут использоваться разные системы: пропорциональная и мажоритарная система относительного большинства, а также смешанная система, не являющаяся избирательной системой особого рода, а представляющая собой комбинацию названных двух. Субъекты РФ сами решают, какую систему (пропорциональную или смешанную) они будут применять. По федеральному закону возможно использование полностью пропорциональной системы для выборов всех депутатов законодательного собрания субъекта РФ или муниципального собрания, и тогда каждый субъект РФ и каждое муниципальное образование составляют единый избирательный округ, а избиратели голосуют за партийные списки кандидатов, как на выборах Государственной Думы.
Если применяется смешанная система, то не менее половины депутатов должны избираться по пропорциональной системе (а значит, в списках присутствуют все те же «паровозы» и избирателю невозможно индивидуализировать реального кандидата), а другая половина — по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам (от каждого территориального избирательного округа избирается один депутат). В отношении этой второй части депутатского корпуса индивидуализация кандидатов представлена отчетливо: избиратель голосует за одно конкретное лицо из числа соревнующихся кандидатов (их партийная принадлеж-
ность, имена, фамилии и т. д. указаны в избирательном бюллетене). При этом личные качества кандидата, его образ, влияние и другие обстоятельства при голосовании могут взять верх в менталитете избирателя над его партийной ориентацией (таковая может и отсутствовать). Известно, что, именно используя мажоритарную систему, в том числе и при выборах губернаторов в соответствии с прежним порядком3, представители криминала нередко проникали во власть. Подобным образом в одном из одномандатных избирательных округов был избран депутатом Государственной Думы создатель финансовых пирамид С. Мавроди, случалось также, что губернаторами избирались лица, имевшие по три судимости.
Другой крупный недостаток мажоритарной системы относительного большинства (а она, как говорилось, теперь применяется и при выборах в муниципальных образованиях) состоит в том, что депутат избирается, как правило, меньшинством избирателей, причем зачастую — незначительным меньшинством, поскольку для избрания достаточно получить лишь больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом. Представим себе, что в одномандатном округе баллотируются только три кандидата на одно место. Допустим, проголосовали 10 тыс. избирателей, все бюллетени признаны действительными. Кандидаты получили: А — 4 тыс. голосов, Б — 3,5 тыс., В — 2,5 тыс. Избранным будет считаться кандидат А, хотя за него голосовало отнюдь не большинство от общего числа избирателей (4 тыс. из 10 тыс.). Если же кандидатов, например, 10, то в этом случае большинством может оказаться лишь 11% голосов избирателей (допустим, что 8 кандидатов по-
3 В 2004 г. система формирования губернаторского корпуса была изменена. Восстановленный в 2012 г. порядок прямых выборов губернаторов отличается от системы, существовавшей в прошлом.
лучили по 10% голосов избирателей, т. е. 80%, девятый — 9%, десятый — 11%, а значит, он и будет избран, хотя 89% избирателей проголосовали не за него). А ведь бывает, что избирается и больше кандидатов, чем в нашем примере. В не столь уж давние времена в России на выборах в Государственную Думу в некоторых одномандатных округах баллотировались более 20 кандидатов.
За рубежом принимаются меры для преодоления указанного недостатка, например, устанавливается, что при применении мажоритарной системы относительного большинства для избрания необходимо получить не менее 10% (или даже 20%) поданных голосов. Однако подобная мера все равно не решает проблемы избрания меньшинством, да и принято это не везде. В ряде стран англосаксонского права, включая Великобританию, гипотетически в одномандатном округе при минимальной явке избирателей (один человек) можно избрать единственного из явившихся голосовать кандидата, который проголосовал сам за себя. Так, конечно, не бывает, но этот пример подчеркивает недостатки мажоритарной системы относительного большинства, в том числе как составной части смешанной системы.
Нечасто и, как правило, в сравнительно небольших муниципальных образованиях, когда избирается малое число депутатов представительного органа, применяется кумулятивная система. Она, в частности, применялась на выборах муниципальных собраний городских муниципальных районов в г. Москве. Эта система не исходит из партийных предпочтений (может быть, потому от нее и отказались), лишь отчасти напоминая мажоритарную систему: избиратель имеет не один голос, а несколько, избирается не один депутат по одномандатному округу, а сразу весь состав небольшого представительного органа (например, 7—17 человек) по многомандатному округу. Избиратель имеет столько голосов,
сколько членов представительного органа избирается. Он может проголосовать «за» соответствующее число кандидатов или меньшее, но не большее (у него голосов не больше числа избираемых членов представительного органа, в противном случае избирательный бюллетень будет признан недействительным).
Избиратель муниципального образования, особенно небольшого, может знать кандидатов лично или иметь представление об их деловых и иных качествах. Выбирая из общего списка, избиратель голосует за определенных кандидатов, осуществляя тем самым их индивидуализацию и устанавливая, хотя бы психологически, связь с ними.
На наш взгляд, эта система лучше всего подходит для небольших муниципальных образований, где на местном уровне партийная политика не выдвигается на первый план, будучи затенена насущными житейскими проблемами, и где кандидаты выдвигаются на практике не партиями (их организаций обычно нет), а разными общественными объединениями, на собраниях избирателей.
Возвращаясь к основной проблематике нашей статьи, отметим, что пропорциональная избирательная система, хотя и демократичнее, со-циальнее и справедливее мажоритарной, тем не менее, помимо выявленных выше недостатков, имеет и ряд других. К их числу отнесем прежде всего высокий заградительный барьер, преодолеть который не могут многие партии, а значит, в парламенте не представлены выражающие их интересы группы населения. Например, по результатам выборов в Государственную Думу в 2007, 2011 гг. к распределению мандатов пропорционально полученному партиями количеству голосов допускались только партии, получившие не менее 7% от общего количества признанных действительными голосов избирателей. На одних из ранних выборах в Государственную
Думу не смогла преодолеть барьер организация женщин России (тогда списки кандидатов выдвигали не только партии), а ведь женщины составляют большинство избирателей России.
В тех зарубежных странах, где применяется пропорциональная система, применяется разная величина заградительного барьера (до 10%, а иногда и выше в некоторых странах Востока), но в европейских странах, особенно там, где в выборах участвуют много партий, установлен низкий уровень барьера (иногда — 1,5—2%). Россия пошла своим путем: был принят закон, позволявший «выдать» партиям, не преодолевшим барьер, но получившим голоса избирателей близко соответственно к 7% (на выборах в Государственную Думу) или к 5% (на выборах в законодательные собрания субъектов РФ), по 1—2 депутатских мандата. К счастью, этот вариант, рожденный из хороших побуждений, но нарушавший принципы равенства и пропорциональности, не был применен. Видимо, расширять представительство (если мы этого хотим) на конституционных основаниях можно лишь снижая уровень барьера. Он необходим и отсекает мелкие партии, представляющие, по сути, лишь свои интересы.
Другой недостаток используемой в России пропорциональной системы связан с применением архаичного способа вычисления квоты (избирательного метра) — количества голосов (равного для всех партий), необходимых для избрания из списка одного депутата. Квота вычисляется по-разному. В России применяется метод Хейра: общее число действительных голосов всех избирателей, проголосовавших за разные партийные списки, делится на число депутатских мандатов. Частное от деления — это и есть квота. На выборах в парламент ее вычисляет центральный избирательный орган (центральная комиссия и др.). С помощью квоты как избирательного
метра распределяются места между партиями. Если, например, квота равна 100 тыс. голосов, а за партию А проголосовало 200 тыс. избирателей, за партию Б — 300 тыс., за партию В — 600 тыс., то они получат соответственно 2, 3 и 6 депутатских мандатов.
В России на выборах в Государственную Думу в 2011 г. голосовало 65,6 млн человек. Разделим 65 млн голосов на 450 депутатских мест и получим квоту Хейра — около 144— 145 тыс. голосов. Следовательно, на каждые 144—145 тыс. голосов партия (при условии, что она преодолела заградительный барьер) получит одно место в Государственной Думе.
Недостаток применения такой квоты в том, что результаты ее подсчета довольно «грубые», т. е. никогда не получается ровного числа голосов, следовательно, часть из них наряду с местами остаются нераспределенными. Для того чтобы их распределить в России после первого вычисления квоты (первого избирательного частного), возможно второе избирательное частное: суммируются остаточные голоса, оставшиеся места и снова производится деление. Как все это делается, не всегда ясно, во всяком случае когда указывается число мандатов, полученных каждой партией, механика подсчета и распределения не публикуется. Система эта громоздка. В мире существуют лучшие математические способы определения квоты и распределения всех мест сразу, без повторных подсчетов, и их применение более прозрачно.
Идеальных избирательных систем не существует. Пропорциональная избирательная система с преференциальным вотумом тоже не идеальна, но она не содержит многих недостатков, указанных выше. Считаем, что такими ее возможностями пренебрегать нельзя.
При применении данной системы (иногда ее называют системой с открытыми списками, но это неточно) не существует единого (националь-
ного4, государственного, федерального и т. п.) округа, когда округом является вся территория страны или, например, территория субъекта федерации при выборах его представительного органа. Территория страны (другой территориальной единицы) делится на определенное число многомандатных округов. При выборах в парламент (одну из палат) число таких округов будет зависеть от числа депутатов представительного органа и количества выдвигаемых кандидатов. Чтобы кандидаты были узнаваемы избирателями, видимо, от многомандатного избирательного округа целесообразно избирать не более 20—25 депутатов. Тогда, например, в России при избрании 450 депутатов Государственной Думы будет 19— 23 избирательных округов, в каждом из которых будет проживать более 500 тыс. избирателей. Возможно, это много для некоторых субъектов РФ (а административные границы не принято разрывать). В таком случае избирательные округа следует сделать меньше (например, в каждом из них избирать 10—15 депутатов) или, напротив, больше, соединяя для целей выборов (и только для этого) несколько субъектов РФ. Теоретически последний вариант может даже способствовать развитию контактов различных субъектов РФ, укреплению единства Федерации, государственного единства: ведь на выборах делается одно общее государстван-ное дело — формирование парламента, представительства всего общества страны. Можно, наконец (возможно, это лучший вариант), сделать округа неравными по количеству избираемых депутатов в зависимости от численности избирателей того или иного субъекта РФ, крупных городов и т. д. В Японии, например, избирательные округа неравные — избирается от 11 до 23 депутатов.
4 Термин «национальный округ» в зарубежных странах не связан с понятием национальности, это округ в масштабах территории государства.
В России имеется много зарегистрированных партий (в 2012 г. — 28), но лишь небольшое их число сможет выдвинуть кандидатов во всех предлагаемых многомандатных округах (например, в Германии, где используется смешанная система, участие в выборах парламента принимают до 40 партий, но многие из них выдвигают узнаваемых избирателями кандидатов лишь в отдельных округах)5. Поэтому участия мелких партий в общегосударственных выборах при такой избирательной системе не нужно бояться — оно не снизит роли крупных, традиционных партий, но будет служить цели частичного представительства некоторых слоев населения. То есть их голос будет услышан, но он не будет решающим.
Таким образом, в многомандатном округе, от которого избирается 10—15—25 депутатов, как правило, будут представлены в бюллетене имена кандидатов 6—8—10 партий. Это будет довольно объемный бюллетень. Допустим, в нем будет 200, 300 или даже 400 фамилий, но этого тоже не нужно опасаться (в частности, в США на некоторых выборах, а они почти всегда совмещенные для выборов разных органов и должностных лиц, бюллетени пространны, а иногда напоминают брошюру)6.
Пропорциональная система ориентирована на выбор избирателем определенной партии, на его приверженность лозунгам, мерам,
5 Следует учесть, что в Германии, как и, например, в Японии, есть одномандатные округа, и мелкие партии находят несколько узнаваемых кандидатов, чтобы выдвинуть их в таких округах.
6 Новые партии в России мелкие, вряд ли они выдвинут много списков в избирательных округах по всей стране. Скорее, наоборот, придется даже разрешить блокирование партий, чтобы мелкие партии соединенными усилиями смогли бы найти достойных кандидатов для нескольких окружных списков.
предлагаемым партией. Эта система подразумевает, что голосует не бездумный, а политически сознательный избиратель, и в этом ее сила. Пусть партийных списков в таком многомандатном избирательном округе будет много, но ведь избиратель выбирает один список, одну партию, другие ему не нужны. Поэтому при пропорциональной системе с преференциальным вотумом (или вотумами) избиратель отмечает в бюллетене прежде всего партию, за которую голосует. Это можно сделать разными способами, а можно совсем не делать: из преференциальной отметки (отметок) избирателя в бюллетене будет видно, за какой партийный список он голосовал. Естественно, что избиратель может голосовать только за одну партию и только в списке этой партии отмечать предпочтительного (предпочтительных) для него кандидата (кандидатов). При множественности преференциальных вотумов (преференциальных голосов) каждого избирателя, если это будет предусмотрено законом (естественно, эта множественность будет равной для всех избирателей), избиратель может отмечать предпочтительных лиц только в списке той партии, которую он выбрал. Па-нашаж (фр. panachage — пестрота, смесь) — голосование за лиц из разных партийных списков давно запрещается зарубежными избирательными законами.
Если будет предусмотрена множественность преференциальных вотумов избирателя, то по крайней мере на начальной стадии введения такой системы (избиратель должен привыкнуть к ней) нецелесообразно разрешать кумуляцию — суммирование имеющихся вотумов для того, чтобы отдать их наиболее понравившемуся кандидату. Например, по условиям закона избиратель может отметить не более трех кандидатов в списке. При этом не допускается, чтобы все три голоса он отдал кандидату Б, или два — кандидату А,
а один — Б. Он может отдать каждому по одному голосу, может отметить двух кандидатов, одного или никого. Это его право. В дальнейшем, возможно, будут разрешены множественность преференциальных голосов и кумуляция, что позволит четче отразить уровень оценки кандидатов избирателем (например, избиратель особо выделяет одного кандидата и все преференциальные голоса отдает ему). Но, повторимся, сначала следует ограничиться одним преференциальным вотумом каждого избирателя. Это делается для упрощения первоначальных подсчетов преференциальных голосов членами соответствующей участковой избирательной комиссии (хотя такие подсчеты несложны).
Если избиратель никого не отметит в списке, то никому из кандидатов преференциальный вотум (вотумы) не засчитывается. После того как установлено, что партия преодолела заградительный барьер и участвует в распределении мандатов, начинается процесс их распределения в избирательном окру-ге7. Они распределяются не по порядку в списке (т. е. формально), а по числу отметок — преференциальных голосов, полученных тем или иным кандидатом списка. В первую очередь мандаты от округа получают те, у кого больше преференций. Затем в силу вступает принцип очередности в списке. Таким образом, может оказаться, что, например, крупный банкир — финансист партии, указанный на втором месте в списке, получит лишь три преференции (его фамилию отметили лидер партии, он сам и его супруга), а, скажем, известный в округе организатор производства, чья фамилия в списке партии в бюллетене была на последнем месте, получит три сотни преференциальных голосов, больше других. Значит, он и получит мандат в первую очередь.
7 Время и стадии этих процессов можно отрегулировать, здесь важен принцип.
Конечно, при переходе к предлагаемой системе выборов работа участковой избирательной комиссии усложнится: к подсчету голосов за партии добавится подсчет преференций, индивидуализация кандидатов, выбор наиболее достойных из них.
Тем не менее введение пропорциональной системы с преференциальным вотумом может принести огромные плюсы всей нашей довольно инертной и формализованной политической системе. Во-первых, преференциальная система соединяет политическую ориентацию и личные оценки избирателя. Человек в избирательном процессе действительно становится ценностью, от его оценки зависит избрание не только партии, но и конкретного лица. Во-вторых, индивидуализация кандидата избирателем повысит доверие к представительным органам власти, установит связи, по крайней мере психологические, между конкретными депутатами и избирателями. При данной системе избиратель голосует не за малоизвестных ему нескольких сотен кандидатов, значащихся в списке, который он к тому же при голосовании не видит, а за конкретных лиц. Такой подход повысит активность и заинтересованность избирателей, будет способствовать устранению их безразличного отношения к выборам. В-третьих, при преференциальном голосовании партии в целях достижения успеха будут вынуждены выдвигать кандидатами в местных многомандатных округах не только далеких от избирателя олигархов или других известных обществу деятелей из столицы (это, конечно, неизбежно и даже порой необходимо), но и лично известных избирателю активных местных деятелей, лиц, заслуживающих доверия. Это повысит качество депутатского корпуса. Наконец, в-четвертых, применение преференциальной системы оживит работу партий, других общественных объединений на местах, повысит доверие избирателей к власти, бу-
дет служить каналом для подготовки управленческой элиты не только из городов федерального значения, но и из других регионов. Политическая система России получит новые стимулы для развития.
Библиографический список
Стенограмма пленарного заседания Общественного научно-методического консультативного Совета при ЦИК России (Москва, 6 сентября 2012 г.). URL: www.cikrf.ru/ news/relevant/2012/10/10/stenogr.html.
Пропорциональная избирательная система: за и против
ЧЕРЕПАНОВ Виктор Алексеевич,
профессор Ставропольского государственного аграрного университета, доктор юридических наук, профессор
В основе конституционной модели демократии, как известно, лежит принцип народовластия, согласно которому носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Отсюда вытекают два важнейших требования к используемой избирательной системе:
1) в ходе выборов должна быть обеспечена возможность непосредственного выражения воли народа;
2) воля народа должна получать адекватное отражение в результатах выборов.
Первое требование в научной литературе не обозначено, хотя и закреплено в п. 1 ст. 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ, ратифицированной Федеральным законом от 2 июля 2003 г. № 89-ФЗ: «При подлинных выборах обеспечивается выявление свободно выраженной воли народа и непосред-
ственное ее осуществление» (курсив мой. — В. Ч.)». С учетом значимости данного требования для проведения демократических выборов полагаем возможным рассматривать его в качестве одного из принципов избирательного права и именовать как «непосредственное выражение воли народа в ходе выборов».
Второе требование, закрепленное п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, о том, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах»1, используется в научной литературе для анализа представительности избираемых органов публичной власти, рассматривается в качестве одного из принципов избирательного права и именуется как «соответствие результатов выборов воле на-рода»2.
В качестве третьего требования к избирательной системе в рамках настоящей статьи выделим международный принцип равного избирательного права, закрепленный в п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав че-
1 Международное право в документах: учеб. пособие / сост. Н. Т. Блатова, Г. М. Мелков. 4-е изд. М., 2003. С. 104.
2 Автономов А. С. и др. Аналитический доклад «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов» // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: матер. междунар. конф. / под ред. А. В. Иванченко, А. Е. Любарева. М., 2006. С. 52—53.
