CC BY
30Герасимова И.А., Герасимова Е.В?
О ПРОБЛЕМЕ СОГЛАСОВАНИЯ ПРОЦЕССОВ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИЙ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ НА ТРЕХ УРОВНЯХ УПРАВЛЕНИЯ -ФЕДЕРАЛЬНОМ, СУБЪЕКТНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ
Ключевые слова: социально-экономическое развитие регионов, пространственное неравенство, стратегии развития, согласование управления на соподчиненных административно-территориальных уровнях, информационное обеспечение, мониторинг.
Keywords: Socio-economic regional development, spatial inequality, strategies of development, coordination of management at subordinate administrative and territorial levels, statistical data, monitoring.
Постановка задачи
Низкие темпы роста экономики и негативные тенденции в уровне и качестве жизни населения активизировали процесс разработки и принятия «Стратегии пространственного развития России до 2025 г.». По Конституции [1] Россия является федеративным государством. Основу её административно-территориального деления составляют федеральные округа, субъекты федерации и муниципальные образования. Их пространственная соподчиненность объективно формирует горизонтальные взаимосвязи между показателями социально-экономического развития административных единиц одного уровня и предопределяет необходимость исследования межрегиональных (межуровневых) взаимодействий. Научно обоснованный анализ и прогноз тенденций и динамики социально-экономического развития страны в целом делает необходимым оценку взаимосвязи между процессами, происходящими на всех трех уровнях её управления - федеральном, субъектном и муниципальном. (Ранее проблема неравномерности социально-экономического развития субъектов РФ рассматривалась авторами в [2], [3], [4].) Эту взаимосвязь необходимо учитывать и в процессе разработки стратегий пространственного развития территорий, и мониторинга их выполнения. Ниже кратко представлена предыстория разработки стратегии пространственного развития (СПР) Российской Федерации и названы основные проблемы, сформулированные в «Стратегии 2025». На примере Северо-Западного федерального округа (СЗФО) делается попытка оценить «вербальную» взаимосвязь между стратегиями пространственного развития входящих в него субъектов и муниципальных образований (МО). Исследование таких взаимосвязей представляется необходимым элементом информационно-аналитического обеспечения разработки стратегий пространственного развития субъектов и муниципальных образований (МО), а также мониторинга их выполнения.
«Стратегия 2025»
Распоряжением № 207-р от 13 февраля 2019 г. Правительство Российской Федерации утвердило «Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» (далее - «Стратегия 2025»). Подчеркивается, что одна из целей «Стратегии 2025» - сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни людей [5]. Федеральным органам исполнительной власти предписано руководствоваться положениями «Стратегии 2025» при разработке и реализации решений, направленных на обеспечение устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации и снятие инфраструктурных ограничений в социально-экономическом развитии территорий. Одновременно органам исполнительной власти субъектов федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться положениями «Стратегии 2025» при разработке и реализации стратегий социально-экономического развития на их территориях.
Принятию «Стратегии 2025» предшествовало совещание в Совете Безопасности РФ, на котором рассматривались вопросы повышения эффективности стратегического планирования. Был отмечен ряд существенных недостатков в процессе разработки стратегии. Подчеркивалось, что на начало февраля 2019 г. отсутствуют «Стратегия социально-экономического развития страны» и «Стратегия пространственного развития России». Что же касается ранее принятых документов стратегического планирования, то они характеризуются:
1 Герасимова Ирина Александровна - к.э.н., в.н.с. ЦЭМИ РАН Область научных интересов: пространственное развитие, неравенство, межрегиональное сотрудничество, территориальное управление, сравнительный анализ, методы статистики и эконометрики, информационное обеспечение. E-mail: [email protected]
Герасимова Елена Владимировна - н.с. ЦЭМИ РАН Область научных интересов: пространственное развитие, межрегиональное неравенство, сравнительный анализ информационного обеспечения на разных уровнях административно-территориального управления. E-mail: [email protected]
- отраслевой изолированностью,
- отсутствием стратегических ориентиров для бизнеса и регионов,
- практически не используются в процессе выработки и принятия решений,
- не всегда прослеживается взаимосвязь между стратегическими целями и бюджетным процессом.
Особо была подчеркнута необходимость перехода от разработки отдельных документов к формированию системы стратегического планирования для обеспечения взаимосвязи между долгосрочными целями стратегий и ресурсов для их реализации. Были рассмотрены вопросы, связанные с мониторингом и прогнозированием развития страны, взаимной увязкой задач социально-экономического развития, контролем выполнения принимаемых решений [6].
В «Стратегии 2025», Раздел I «Общие положения» подчеркивается, что она является документом стратегического планирования, который разрабатывается в рамках целеполагания по территориальному принципу. К числу основных понятий относятся:
- «пространственное развитие» - совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики, в том числе за счет проведения эффективной государственной политики регионального развития;
- «перспективный центр экономического роста» - территория одного или нескольких муниципальных образований и (или) акватория, обладающие потенциалом для обеспечения значительного вклада в экономический рост Российской Федерации и (или) субъекта РФ в среднесрочный и долгосрочный периоды (к перспективным центрам экономического роста относятся в том числе минерально-сырьевой центр и агропромышленный центр);
- «сельская территория» - территория сельского поселения и межселенная территория.
В Разделе III «Стратегии 2025» перечислены основные проблемы пространственного развития Российской Федерации. К ним относятся:
- высокий уровень межрегионального социально-экономического неравенства;
- недостаточное количество центров экономического роста для обеспечения ускорения экономического роста РФ;
- возрастание демографической нагрузки на трудоспособное население в большинстве субъектов РФ,
- значительное отставание части субъектов РФ от средне российского уровня по ключевым социально-экономическим показателям;
- существенные внутрирегиональные различия по уровню социально-экономического развития, в том числе отставание уровня жизни значительной части населения сельских территорий от уровня жизни жителей городов;
- высокая доля малопроизводительных и низкотехнологичных производств в структуре экономик субъектов РФ;
- низкий уровень предпринимательской активности в большинстве малых и средних городов, на сельских территориях за пределами крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций;
- нереализованный потенциал межрегионального и межмуниципального взаимодействия;
- несбалансированное пространственное развитие крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций;
- неудовлетворительное состояние окружающей среды в большинстве городов с численностью населения более 500 тыс. человек и промышленных городах, дефицит зеленого фонда, фрагментация и нарушение его целостности.
Насколько новы или, напротив, долговременны, многие из перечисленных выше проблем пространственного развития России? В ноябре 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации была утверждена «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» или «Концепция 2020» [7]. В ней детально рассматривались:
- основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны;
- стратегии достижения поставленных целей;
- формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества;
- приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере;
- параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития.
В числе важнейших внутренних ограничений роста были названы:
- сокращение численности населения;
- исчерпание потенциала экспортно-сырьевой модели экономического развития;
- недостаточное развитие транспортной и энергетической инфраструктуры.
В этом контексте были сформулированы основные целевые ориентиры, в том числе:
- достижение сбалансированного пространственного развития;
- снижение масштабов регионального неравенства;
-создание разветвленной транспортной сети, обеспечивающей высокий уровень межрегиональной интеграции и территориальной мобильности населения.
Сопоставляя цели и задачи, сформулированные в «Концепции 2020» и «Стратегии 2025», нетрудно видеть, что проблемы социально-экономического развития страны, отчетливо проявившиеся уже в первом десятилетии двадцать первого века, сохранились и к началу его третьего десятилетия. Более того, задачи социально-экономического развития, поставленные в «Стратегии 2025», необходимо решать в условиях достаточно длительной и продолжающейся экономической стагнации.
Если проблемы и задачи, сформулированные в «Концепции 2020» и «Стратегии 2025», в значительной мере совпадают, то круг субъектов, в обязанности которых входит разработка и реализация стратегий социально-экономического развития, значительно расширился.
Субъекты пространственного стратегического планирования
Сегодня Российская Федерация состоит из восьми федеральных округов (ФО), 85 субъектов и 22 тыс. муниципальных образований (МО). Каждый административный уровень имеет конституционно закрепленные права законодательной инициативы и самоуправления, ту или иную финансовую самостоятельность. Именно эти инструменты управления, наряду с географическим положением и природно-климатическими условиями, определяют траектории развития территорий. Следовательно, стратегии развития, разработанные на разных уровнях регионального (территориального) управления, должны быть согласованы по целям, задачам, ресурсам и срокам выполнения. Как показывает сравнительный анализ стратегий социально-экономического развития субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований, представленных на сайте Министерства экономического развития РФ [8], в настоящее время не существует ни постановки задачи согласования стратегий на разных уровнях управления, ни методов (критериев) их согласования. Как показывают публикации, наиболее уязвимым является финансовое и правовое положение органов самоуправления муниципальных образований. На состоявшейся 30-31 мая в г. Новосибирске Всероссийской конференции «Развитие городских агломераций России» [9], в числе приоритетных обсуждались вопросы формирования бюджетов муниципальных образований и правового (законодательного) обеспечения их деятельности. Особое внимание привлекли проблемы и ограничения межмуниципального сотрудничества и возможности реализации проектов социального и культурного развития [10, 11]. Отметим также, что большой вклад в разработку стратегий развития муниципальных образований вносит «Ресурсный центр по стратегическому планированию» (http://stratplan.ru/). Вопросы теории и практики деятельности органов местного самоуправления представлены в публикациях сотрудников Ресурсного центра по стратегическому планированию при Леонтьевском центре, и прежде всего, его директора Жиха-ревича Б.С. [12, 13, 14].
Формализация задачи исследования
Однако именно административно-территориальное устройство Российской Федерации делает актуальным вопрос: «Каков вклад территорий разного административного уровня в формирование названных выше негативных процессов?»
Иначе, задача исследования состоит в оценке влияния социально-экономической трансформации территорий нижнего административного уровня на положение регионов, в составе которых они находятся.
На рис. 1 представлена трехуровневая схема административно-территориального устройства России.
Рисунок 1.
Схема административно-территориального деления РФ
Обозначения:
Первый уровень: федеральные округа (ФО)
п - число федеральных округов, ГО/ - /-й федеральный округ, / = 1,___, п .
Второй уровень: субъекты Российской Федерации (далее - субъекты) I/ - число субъектов в /-ом ФО, / = 1, _, п ,
п
Ь = ^ ¡1 - общее число субъектов РФ, /=1
-У-й субъект в /-ом ФО, у = 1, _, I/. Третий уровень: муниципальные образования (МО) Шу - число муниципальных образований (МО) ву-ом субъекте /-го ФО,
П и
М = ЕЕ Шу — общее число МО во всех субъектах, /=1 '=1
Мук - МО с порядковым номером к в'-ом субъекте /-го ФО, к = 1,..., Шу .
Социально-экономическое положение каждой из административно-территориальных единиц характеризуется Р-мерным вектором, где:
хрк(/) - значение переменной р , р = 1,...,Р в к -ом МО ' -го субъекта / -го федерального округа в момент
времени ^, ^е (То,...,Т), То - первый год, Т - последний год рассматриваемого периода времени.
В общем случае СЭП (/,'', к) -го МО представлено в виде вектора
Хук (*) = (4к (*), х'к,.,' (*)} (1).
В общем случае этот вектор включает и качественные, и количественные переменные. Среди последних можно выделить:
Абсолютные - численность населения, размер территории, численность занятого населения, инвестиции, фонд оплаты труда и т.д.
Относительные - в расчете на единицу измерения (на душу населения, на кв.км и т.д.). К ним относятся: среднедушевой доход, средняя заработная плата, плотность населения, плотность дорог с твердым покрытием и т.д.
Рассмотрим подмножество размерности Р' < Р показателей, принимающих абсолютные значения. Для каждого и , и = 1,..., Р' выполняется соотношение
(о=Е ' (о (2), к=1
где Уу (^) - абсолютное значение показателя и в субъекте ' ФО / в момент ^, Шу - число МО в рассматриваемом субъекте (/,') .
Значение этого же показателя в / -том ФО равно
Уи(о=Е У/и с)=ЕЕ ' (О (3), '=1 '=1 к=1
Щ(о='х^(О,..''(оь 4к(о =у^ (^
где (?) - доля (вклад) к -го МО в формирование показателя и в субъекте (/,') .
В процессе исследования аналогичный метод декомпозиции по уровням административно-территориального деления используется при оценке динамики статистических показателей пространственной дифференциации и неравенства.
Глубина статистического анализа определяется не только методами исследования, но и в значительной, иногда -решающей степени - его информационным обеспечением. В свете сказанного выше очевидна необходимость оценить совместимость (системы) статистических показателей, отражающих уровень и процессы социально-экономического развития субъектов и муниципальных образований Российской Федерации.
Функции, полномочия органов местного самоуправления в муниципальных образованиях
Административно-территориальное устройство России в настоящее время включает три уровня: Федеральные округа, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Федеральный округ Российской Федерации - административное формирование, включающее субъекты Российской Федерации, и согласно Конституции Российской Федерации, не являющийся субъектом административного деления России.
Субъект Российской Федерации - правовое образование, составляющее единое федеративное государство, Российскую Федерацию.
Муниципальные образования - административные единицы на территории субъектов федерации. Они созданы для осуществления местного самоуправления на населенных территориях и имеют выборные органы местного самоуправления, муниципальную собственность, местный бюджет. В Конституции РФ [1, часть 1, статьи 130, 131, 132] указывается на ряд полномочий органов местного самоуправления. К ним относятся решение вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [15, глава 1, статья 1] гласит, что «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
В статье 131 Конституции РФ закрепляется, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций», т. е. «на конституционном уровне предусматривается не только поселенческий принцип организации местного самоуправления, но и территориальный».
В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [15, глава 1, статья 2] используются следующие основные термины и понятия: сельское поселение, городское поселение, поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения, муниципальное образование, межселенная территория.
В этом же законе установлено соответствие между видом административно-территориальной единицы и видом муниципального образования, т.е. сельскому поселению соответствует один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, а городскому поселению - город или поселок.
Вопросы управления, мониторинга и прогнозирования на каждом уровне административно-территориального деления требуют адекватного информационно-статистического и аналитического обеспечения.
Задачи пространственного развития предполагают существование согласованной и взаимосвязанной системы социально-экономических показателей на каждом из вышеупомянутых уровней территориального деления.
Информационное обеспечение и разнообразие социально-экономического развития муниципальных
образований (на примере Северо-Западного ФО)
Информация о социально-экономическом положении муниципальных образований представлена в Базе данных «Показатели муниципальных образований» (БДПМО http://www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm) на сайте Государственного комитета по статистике (ГКС) в разрезе муниципальных образований. По состоянию на 1 января 2018 г. в РФ насчитывается 21,9 тысячи муниципальных образований). Данные территориальных органов государственной статистики разрабатываются в соответствии с разделом 1.33 «Муниципальная статистика» Федерального плана статистических работ (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 671-р с последующими изменениями).
При размещении официальной статистической информации в БД ПМО обеспечивается исполнение требований Федерального закона Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации».
Согласно «Краткому методологическому комментарию к «Базе данных показателей муниципальных образований», в ней представлено 25 групп показателей, включающих 167 основных показателей, часть из которых имеет дальнейшую детализацию.
Таблица 1
Показатели, характеризующие муниципальные образования
Номер п/п Группы показателей
1 Территория
2 Население
3 Занятость и заработная плата
4 Коммунальная сфера
5 Социальная поддержка населения
6 Здравоохранение
7 Образование
8 Спорт
9 Охрана окружающей среды
10 Предприятия по переработке отходов
11 Сельское хозяйство
12 Организация отдыха, развлечений и культуры
13 Снабженческо-сбытовые сельскохозяйственные потребительские кооперативы
14 Деятельность предприятий
15 Строительство жилья
16 Сведения о выданных разрешениях о строительстве
17 Розничная торговля и общественное питание
18 Бытовое обслуживание населения
19 Коллективные средства размещения
20 Почтовая и телефонная связь
21 Основные фонды организаций муниципальной формы собственности
22 Инвестиции в основной капитал
23 Местный бюджет
24 Финансовая деятельность
25 Формирование местного самоуправления в Российской Федерации
Дальнейший сравнительный анализ социально-экономического положения субъектов СЗФО свидетельствует об отсутствии единства и однообразия в их информационном обеспечении. Это не позволяет сформировать для них временные ряды и провести сравнительный анализ за одинаковый период времени.
В стратегиях пространственного развития ряда субъектов Северо-Западного ФО [17], [18], [19] разработаны типологии социально-экономического развития входящих в их состав муниципальных образований (МО). Для Республики Карелия, Мурманской и Архангельской областей она представлена на рис. 2, 3, 4.
Рисунок 2.
Республика Карелия. Типы социально-экономического развития муниципальных образований
Рисунок 3.
Мурманская область. Типы социально-экономического развития муниципальных образований
Северо-Западный федеральный округ. Архангельская область
1 Архангельск ГО
2 Коряясма ГО
3 Котлас ГО
4 Новодвинск ГО
5 Северодвинск ГО
6 Вельский МР
7 Верхнетоемский МР
8 Вилегодский МР
9 Виноградовский МР
10 Каргопольский МР
11 Коношский МР
12 Котласский МР
13 Красноборский МР
14 Пенсий МР
Тип
1 | «Полюса роста»
2 Д Территории влияния «полюсов роста»
3 Ц Устойчиво развивающиеся территории
4 Ц Развивающиеся территории с системными проблемами
5 Ц Слабоосвоенные территории
23 Холмогорский МР
24 Шенкурский МР
16 Мезенский МР
17 Няндомский МР
18 Онежский МР
19 Пинежский МР
20 Плесецкий МР
21 Приморский МР
22 УстьянскийМР
15 Лешуконский МР
Рисунок 4.
Архангельская область. Типы социально-экономического развития муниципальных образований
Типы развития МО являются важной характеристикой, позволяющей оценить результаты предшествующего и определить тенденции будущего развития регионов. Нетрудно видеть, что представленные социально-экономические типологии муниципальных образований в рассматриваемых субъектах значительно различаются, что отражает специфику их географического положения, сложившейся экономической специализацией и, возможно, качество управления. Кроме того, типология МО позволяет оценить уровень связности территорий. Он является важной характеристикой социально-экономического положения субъекта федерации, т.к. неравномерность территориального развития может служить препятствием для дальнейшего экономического роста.
В заключение необходимо подчеркнуть, что в контексте все большего внимания к социально-экономическому развитию муниципальных образований, более глубокого понимания их роли в формировании уровня и качества жизни населения на уровне крупных регионов и страны в целом, вопросы информационного обеспечения и совершенствования законодательной базы, определяющей функционирование муниципальных районов и городских агломераций, требуют более пристального внимания и интенсивной разработки.
1. Конституция Российской Федерации (статьи о федеральном устройстве РФ, статьи 5, 65, 66, 130-133). - М1р://сошйМюп. kremlin.ru/
2. Герасимова И.А. Неравномерность экономического развития и неравенство населения по доходам в регионах Российской Федерации. // Актуальные социально-экономические проблемы регионов России / Отв. ред. В.Л. Макаров и др. - М.: ЦЭМИ РАН,
3. Герасимова И.А. Тенденции экономического неравенства в Российской Федерации в 1995-2006 гг.: пространственный аспект // Концепции. 2009. - № 1. - С. 42-60.
4. Герасимова И.А., Герасимова Е.В. Пространственная декомпозиция социально-экономического развития регионов России // XX Юбилейный Всероссийский симпозиум «Стратегическое планирование и развитие предприятий», Москва, 9-10 апреля 2019 г. Материалы симпозиума. - М.: ЦЭМИ РАН, 2019.
5. Об утверждении Стратегии пространственного развития до 2025 года. - http://government.ru/docs/35733/
6. Совещание по вопросам стратегического планирования. - http://www.scrf.gov.ru/news/allnews/2538/?fbclid=IwAR19wMBfZm6 TDBNV0JXa3IWP0nxcYvnqW3EB723VLhr5BXp6qeSe8nErMKQ
7. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. - http:// government.ru/info/6217/
8. Стратегическое планирование. - http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/
9. Всероссийская конференция «Развитие городских агломераций России», 30-31 мая, Новосибирск: VI Конференция 2019. -https://minstroy.nso.ru/page/5365
10. Кузнецов Ю.Г. Городские агломерации: проблемное поле межмуниципального сотрудничества и опыт решения межмуниципальных задач. Доклад на Всероссийской конференции «Развитие городских агломераций России», 30-31 мая, Новосибирск: VI Конференция 2019. - https://minstroy.nso.ru/sites/minstroy.nso.ru/wodby_files/files/page_5365/01_tezisy_kuznecov.pdf
11. Пузанов А.С. Законодательные предложения по развитию межмуниципального сотрудничества в целях совершенствования управления городскими агломерациями. Доклад на Всероссийской конференции «Развитие городских агломераций России», 30-31 мая, Новосибирск: VI Конференция 2019.
12. Жихаревич Б.С., Прибышин Т.К. Опыт оценки качества стратегий муниципальных районов // Регион: экономика и социология. 2017. - № 3 (95). - С. 298-306.
13. Жихаревич Б.С., Прибышин Т.К. Анализ согласованности стратегий субъекта федерации и его административного центра: апробация подхода // Проблемы теории и практики управления. - М., 2016. - № 2. - С. 36-44.
Список литературы
2005.
14. Жихаревич Б.С., Прибытии Т.К. Апробация подходов к изучению содержания муниципальных стратегий // Регион: экономика и социология. 2014. - № 2 (82). - С. 216-234.
15. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
16. Стратегия социально-экономического развития Республики Карелия на период до 2030 года // Сайт Министерства экономического развития и промышленности Республики Карелия. - http://economy.karelia.ru/action/4868/
17. Стратегия социально-экономического развития Мурманской области на период до 2025 года //Официальный сайт Министерства экономического развития РФ. - http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/b08dd4b1-5be4-4996-a9fa-90b8cb1cc9b6/30119mo.pdf? MOD=AJPERES&CACHEID=b08dd4b1-5be4-4996-a9fa-90b8cb1cc9b6
18. Стратегия социально-экономического развития Архангельской области до 2035 года. - https://portal.dvinaland.ru
