CC BY
123
Курдюк Петр Михайлович Очаковский Виктор Александрович Лихолатов Григорий Станиславович
О проблеме избрания главы муниципального образования «конкурсным» способом
В статье рассматривается актуальный в настоящее время институт главы муниципального образования. Исследуется порядок избрания данного должностного лица. Анализируются основные особенности конкурсного способа избрания, которые отличаются от традиционных муниципальных выборов, указаны достоинства и недостатки рассматриваемого государственного механизма избрания главы муниципалитета. Целями и задачами данной работы являются анализ законодательства в области избирательного права и процесса, положительные и отрицательные стороны данного механизма избрания, особенности практической реализации конкурсного способа избрания главы муниципального образования.
Ключевые слова: муниципальное образование, глава муниципального образования, способ избрания, демократия, выборы.
On the issue of electing the head of a municipal formation in a «competitive» way
In the article the currently relevant institution of the head of the municipal formation is considered. The procedure for the election of this official is analyzed. The paper identifies and analyzes the main features of the competitive method of election, which differ from traditional municipal elections, the advantages and disadvantages of this state mechanism for electing the head of the municipality are shown.
Key words: municipal formation, Head of municipal formation, election method, democracy, elections.
Избирательная система в Российской Федерации представляет собой весьма сложный институт, который охватывает большой разнородный круг общественных отношений - будь то выборы президента страны, депутатов Государственной Думы либо выборы на уровне муниципального образования. В ежегодном послании Федеральному Собранию РФ 2016 г. Президент РФ В.В. Путин отметил, что «курс на развитие политической системы, институтов прямой демократии, на повышение конкурентности выборов абсолютно оправдан, и мы, безусловно, будем его продолжать». Федеральное избирательное законодательство, закрепляя основные гарантии избирательных прав и свобод граждан, в частности, обеспечивает на всей территории России соблюдение единых демократических избирательных стандартов и их реализацию при проведении различных видов выборов [1]. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ-131), а именно ст. 36, устанавливается перечень возможных способов избрания главы муниципального образования. Так, согласно Ф3-131 глава муниципалитета в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования может избираться
на муниципальных выборах, что является традиционным способом избрания, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации [2].
Гарантом надежности и стабильности муниципального образования является глава, который был избран одним из предусмотренных в законе способов. Среди диспозитивного многообразия предусмотренных законом способов избрания главы муниципального образования наш интерес вызвал способ избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, или «конкурсный» порядок избрания.
Актуальность выбранной нами темы не вызывает сомнений, так как данный способ избрания активно используется муниципальными образованиями при избрании главы (это подтверждается недавним избранием Е.А. Первы-
133
шова на пост главы муниципального образования город Краснодар именно по конкурсу из числа кандидатов), а также активно обсуждается теоретиками. Более того, механизм избрания главы муниципального образования имеет сходство со способом избрания сити-менеджера (об институте сити-менеджера см.: [3]). В.В. Пылин в своей статье указывает на необходимость совершенствования механизма отбора глав органов местного самоуправления, само применение которого в России вызывает критику со стороны граждан и специалистов [4]. В свою очередь, И.И. Макаров утверждает, что «в ходе реформы местного самоуправления, которая началась с принятием закона № 131-ФЗ, мы стали свидетелями нового механизма формирования органов местного самоуправления. Осознание в полном объеме значения и последствий данного способа избрания нам еще только предстоит» [5]. Ряд авторов полагает, что необходимость модернизации законодательства не вызывает сомнений [6].
Порядок избрания главы муниципального образования по конкурсу закреплен в Ф3-131.
В литературе данный порядок избрания главы муниципального образования получил название «советский», что непосредственно связано с эпохой его применения. Так, анализ норм советского законодательства показал, что похожий механизм избрания активно применялся Советским государством [7]. К примеру, ст. 41 Закона РСФСР от 29 июля 1971 г. «О районном Совете народных депутатов РСФСР» было предусмотрено, что исполнительным и распорядительным органом районного Совета народных депутатов является избираемый им из числа депутатов исполнительный комитет в составе: председателя, первого заместителя, заместителей председателя, секретаря и от четырех до девяти членов исполнительного комитета. Аналогичные нормы были в ст. 50 Закона РСФСР от 29 июля 1971 г. «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» и ст. 37 Закона РСФСР от 19 июля 1968 г. «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР», отличался в них исключительно количественный состав (от пяти до пятнадцати членов для городского, районного совета и от двух до пяти членов для поселкового, сельского совета).
В Ф3-131 закреплено, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур устанавливается представительным органом муниципального образования. В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутриго-
родском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина -высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Говоря о практическом применении, следует отметить тот факт, что в 2015 г. прошла серия избраний глав по конкурсу. Через новую процедуру наделения полномочиями прошли 344 главы муниципальных образований. Среди них 21 глава муниципальных районов, 18 глав городских поселений и 304 главы сельских поселений. Одним из самых ярких примеров применения новой нормы послужило избрание 24 сентября 2015 г. Владимира Евланова, который был вновь избран на должность главы муниципального образования город Краснодар именно по конкурсным спискам из числа кандидатов, а также избрание 8 декабря 2016 г. нынешнего главы муниципального образования город Краснодар по конкурсу.
Если традиционные выборы устраивают большинство местного населения, то ставится под сомнение необходимость избрания главы муниципального образования по конкурсным спискам, ведь данный механизм избрания упрощает процедуру выборов, сокращает сроки подготовительных процессов.
Мы считаем, что у данного порядка избрания есть ряд положительных черт, в первую очередь финансовая основа. Как известно, выборы - процедура весьма дорогостоящая для муниципальных образований. В качестве примера следует отметить, что в 2016 г. на проведение выборов правительством выделено порядка 10 млрд 401 млн рублей. Такая сумма предусмотрена в федеральном бюджете страны и указывает на важность института выборов для государственных органов России. Основная часть средств была направлена избирательным комиссиям всех уровней на организацию и проведение избирательных кампаний.
Нужно выделить и такую особенность, как увеличение «авторитета» представительного органа муниципального образования. Население будет прямо заинтересовано в том,
134
кого избирать в представительный орган, поскольку именно эти депутаты вскоре будут избирать главу муниципального образования. В ходе исследования нами был проведен социологический опрос, в котором приняли участие мужчины и женщины в возрасте от 18 до 60 лет. Опрошенным был задан ряд вопросов, в частности: «Знаете ли Вы депутатов представительного органа власти своего муниципального образования?». В ходе опроса было установлено, что из 235 опрошенных 182 не смогли назвать ни одного члена представительного органа, 35 человек назвали по одному депутату, который в данный момент осуществляет свою деятельность, лишь 18 человек назвали более трех фамилий. Это свидетельствует о низком уровне правовой грамотности и об отсутствии конкретных знаний в области, непосредственно затрагивающей интересы всех граждан нашей страны, что требует внимания со стороны как государства, так и самого населения.
Третьей положительной чертой является возможное увеличение явки граждан на избирательные участки во время избрания депутатов представительного органа муниципального образования. Так, согласно статистическим данным, предоставленным Центральной избирательной комиссией РФ, уровень явки избирателей на выборах депутатов Государственной Думы составил 47,81%. Явка избирателей на участки - основной показатель истинной заинтересованности граждан в политических процессах своего государства, это, в свою очередь, характеризует доверие граждан по отношению к электоральным процессам в нашей стране, показывает желание населения определять свою дальнейшую судьбу. Именно высокий уровень явки избирателей на участки обеспечивает объективность и честность выбора, который принимается непосредственно в день голосования.
По нашему мнению, отрицательно следует охарактеризовать прямое недопущение местного населения к избранию главы муниципального образования, что ограничивает конституционные права избирателей. Исследуя данный вопрос, мы не могли оставить незамеченным мнение судьи Конституционного суда РФ А.Н. Кокотова, который заявил, что «одобренная отмена выборов глав муниципалитетов противоречит Конституции» [8]. Он считает,
что это может создать риски для целостности и единства государства. Таким образом, в нашей стране избрание главы муниципального образования превращается в своего рода формальность, поскольку муниципалитеты обязаны в своем уставе выбрать именно тот способ избрания главы, который был установлен законом соответствующего субъекта РФ.
С целью объединить положительные черты избрания главы муниципального образования по конкурсным спискам, а также отразить естественные принципы демократичности и конституционности, которые присущи традиционным муниципальным выборам, при которых местное население непосредственно изъявляет свою волю по отношению к кандидатам на пост главы муниципального образования, мы предлагаем законодателю принять соответствующие поправки к ст. 36 ФЗ-131, которые будут касаться механизма избрания главы муниципального образования «конкурсным» способом. А именно, с целью включения заинтересованной части местного населения в процесс избрания главы муниципалитета по конкурсу предлагаем, чтобы список кандидатов на пост главы муниципального образования на сходе граждан утверждался непосредственно местным населением. На наш взгляд, это небольшое дополнение в норму ст. 36 ФЗ-131 отразит те основные принципы демократичности, гарантами которых в нашем государстве являются Конституция и Президент.
В заключение отметим, что считаем исследованный нами способ избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, по результатам конкурса весьма рациональным, так как он существенно экономит бюджет государства и муниципальных образований в частности, а также существенно сокращает время проведения данных «выборов». Однако не стоит оставлять без внимания демократические основы нашего правового государства, которые должны находить свое отражение как в нормах действующего законодательства, так и на практике. На наш взгляд, предложенный порядок избрания главы муниципального образования будет в полной мере отражать демократичность и конституционность, учитывать интересы местного населения в полном объеме.
135
1. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учеб. пособие / М.С. Савченко, Т.Ю. Дьякова [и др.]; под общ. ред. М.С. Савченко. Краснодар, 2015.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ. М, 2009.
3. Очаковский В.А., Иваненко И.Н., Круто-ва Я.А., Коробков В.С. К вопросу о введении института сити-менеджера в Российской Федерации // Науч. журн. КубГАУ - Scientific Journal of KubSAU. 2015. № 113.
4. Пылин В. В. Устройство системы органов местного самоуправления: некоторые проблемы и пути их решения // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 2.
5. Макаров И. И. Комиссия по проведению конкурса на должность главы местной администрации: формирование и состав // Журн. рос. права. 2010. № 5(161).
6. Павлов Н.В. К вопросу об административно-правовой природе производства по осуществлению муниципального контроля // Административное право и процесс. 2014. № 11. С. 59-63.
7. Проблемы реализации советской модели избрания главы муниципального образования. URL: zakon.ru/blog/2015/7/31/problem_ realizacii_sovetskoj_modeli_izbraniya_glavy_ municipalnogo_obrazovaniya
8. Особое мнение судьи Конституционного суда: «Отмена выборов мэров не соответствует Конституции». URL: https:// newdaynews.ru/northwest/551908.html
1. The suffrage and electoral process in the Russian Federation: study aid / M.S. Savchenko, T.Yu. Dyakova [et al.]; gen. ed. by M.S. Savchenko. Krasnodar, 2015.
2. About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation: fed. law d.d. Oct. 6, 2003 № 131-FL. Moscow, 2009.
3. Ochakovskii V.A., Ivanenko I.N., Krutova Ya.A., Korobkov VS. To a question of introduction of institute of city manager in the Russian Federation // Scientific Journal of KubSAU. 2015. № 113.
4. Pylin V.V. Structure of system of local governments: some problems and ways of their decision // Administrative consultation. Current problems of the public and municipal administration. 2009. № 2.
5. Makarov I.I. The commission on holding a competition to a position of the head of local administration: formation and structure // Journal of Russian law. 2010. № 5(161).
6. PavlovN.V. To a question of the administrative and legal nature of production on implementation of municipal control // Administrative law and process. 2014. № 11. P. 59-63.
7. Problems of realization of the Soviet model of election of the head of the municipality. URL: zakon.ru/blog/2015/7/31/problem_realizacii_ sovetskoj_modeli_izbraniya_glavy_municipalnogo_ obrazovaniya
8. Dissenting opinion of the judge of the Constitutional court: «Cancellation of elections of mayors doesn't correspond to the Constitution». URL: https://newdaynews.ru/northwest/551908. html
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Курдюк Петр Михайлович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина; e-mail: mail@kubsau.ru;
Очаковский Виктор Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина; e-mail: viktor.ochakovsky@list.ru;
Лихолатов Григорий Станиславович, студент 3 курса юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина; e-mail: Steelserieskrd@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
P.M. Kurdyuk, Doctor of Law, Professor, Head of the Chair of Administrative and Financial Law of the Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin; e-mail: mail@kubsau.ru;
V.A. Ochakovskii, Candidate of Law, Assistant Professor of the Chair of Administrative and Financial Law of the Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin; e-mail: viktor.ochakovsky@list.ru;
G.S. Likholatov, 3rd year student of the Faculty of Law of the Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin; e-mail: Steelserieskrd@mail.ru
136
