CC BY
29
Аграрное право
О ПРОБЛЕМАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЗВИТИЯ АПК В РОССИИ
В.П. НОВОС 'лов,
доктор юридических наук, профессор, заместитель председателя Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области
Ключевые слова: законодательное обеспечение развития сельского хозяйства, агропромышленный комплекс, проблемы законотворчества.
Объективно оценить состояние экономики, уровень развития агропромышленного комплекса в России весьма не просто. Согласно официальной версии за годы реформ в аграрном секторе экономики произошли существенные изменения в структуре. Отдельные отрасли, прежде всего в растениеводстве, продемонстрировали свою высокую конкурентоспособность как на внутреннем, так и на внешнем рынках (производство масличных, зерновых культур, картофеля и овощей), их производство выросло, импорт в среднем незначителен, по ряду культур нарастает экспорт [1].
Надо полагать, что у Президента Российской Федерации были основания отметить в своем послании Федеральному Собранию огромный потенциал российского агропродовольственного комплекса.
Тем не менее на апрельском (2007 г.) заседании комитета по аграрным вопросам Государственной Думы РФ отмечалось, что этот потенциал используется не полностью. В частности, слабо используется потенциал отечественного животноводства. Продолжается сокращение поголовья, растущий спрос населения на продукты животноводства все в большей мере удовлетворяется импортными поставками. За годы реформ существенно сокращено производство льна, дег-радированы виноградарство и виноделие страны, для экономики АПК характерна перманентная финансовая неустойчивость всего сельскохозяйственного производства [1].
Анализ многочисленных обращений законодательных и представительных органов власти в высшие властные структуры страны по вопросам деятельности региональных звеньев АПК России, изучение практики хозяйствующих субъектов в сфере сельскохозяйственного производства оставляют тяжелое впечатление о состоянии этой важнейшей народнохозяйственной отрасли.
Причин тому много. В зависимости от классифицирующих признаков их можно сгруппировать по сфере деятельности: причины международного характера, политические, экономические, правовые, организационноуправленческие; по
административно-территориальным
уровням: причины федерального, регионального, межрегионального, территориального (муниципального) и локального характеров и т.п.
В рамках журнальной статьи не представляется возможным провести анализ всех причин хотя бы одной из указанных групп. Поэтому автором поставлена задача рассмотреть в данной работе лишь некоторые проблемы правового регулирования деятельности АПК, решение которых, по мнению автора, необходимо в первоочередном порядке.
Правовую базу, призванную обеспечить развитие агропродовольствен-ного комплекса страны, можно было бы признать относительно развитой, если бы она не изобиловала правовыми пробелами и огрехами. Поэтому важной задачей федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти на ближайшие два-три года является создание таких правовых условий для системы АПК, которые бы обеспечили эффективное хозяйствование всех отраслей комплекса. В этом плане определенную надежду вселяет федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». В статье 5 данного закона закрепляется понятие государственной аграрной политики, которая направлена на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Это политическая воля Президента и высшего законодательного органа страны. Она и должна определить дальнейший вектор формирования правовой базы развития АПК.
Уровень экономического, технического, социального развития любого его предприятия в то же время во многом зависит и от деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления. В этой связи весьма своевременно принят Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Уже в 2007 году эффективность деятельности высших должностных лиц, уполномоченных органов исполнительной власти в области сельского хозяйства регионов будет оцениваться с учетом пунктов 32, 33 Перечня, утвержденного данным Указом.
'•Ч С»- V
В числе многих критериев оценки эффективности деятельности региональных властных структур Президент предложил учитывать и удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций в их общем числе, а также расходы консолидированного бюджета региона на сельское хозяйство в расчете на один рубль произведенной сельхозпродукции. Разумеется, данный Перечень предполагается расширить, на что указывает подпункт «а» пункта 2 Указа. В этой связи представляется целесообразным внести в него дополнительные показатели, характеризующие уровень развития социальной инфраструктуры на селе, социальной защиты сельских тружеников, а также показатель, указывающий на отсутствие в региональной системе АПК предприятий-банкро-тов. Последнее обусловлено тем, что управленческая практика не исключает случаев, когда в результате корыстных, непрофессиональных либо недобросовестных действий (бездействий) должностных лиц предприятия подвергается процедуре банкротства либо передается в счет оплаты искусственно созданных долгов.
В плане рассматриваемой проблемы научно-практический интерес представляет вопрос соотношения регулирующих экономику АПК норм публичного права и норм частного права. Как верно отмечает С.Н. Ревина, двадцатый век можно охарактеризовать как этап усиления роли частного права в регулировании экономики [2].
Однако почти 20-летний период ее реформирования, не обеспечившего экономического подъема, убеждает в необходимости повышения роли государственного публично-правового регулирования экономики и в первую очередь в системе АПК. Не случайно в научной литературе стала преобладать точка зрения о необходимости регулировать экономические отношения нормами публичного и частного права [2].
Перефразируя слова председателя Союза предпринимателей и арендаторов России А. Бунича по поводу собственности объектов промышленности [3], можно отметить, что в самой идее о том, что ключевые частные пред-
Legislative maintenance of development of an agriculture, agriculture, problems of lawmaking.
приятия АПК, а также земельные уго-дия, в первую очередь неэффективно используемые, могут перейти в собственность государства, ничего страшного нет, поскольку в условиях сложившейся экономической системы страна утратила продовольственную безопасность. Следует учитывать, что почти 27 миллионов гектаров земли не используется. Много усилий затрачивается учеными, политиками на решение проблем частной собственности на землю. К сожалению, складывается впечатление, что суть этих усилий заключается в создании юридических условий для купли-продажи земельных участков, а не для их рационального, бережливого и эффективного использования в долгосрочных интересах нашего общества, разумеется, через удовлетворение интересов индивидуумов.
Попытки подменить законы подзаконными актами, слабая проработанность многих законов, их нестыковка друг с другом нанесли и продолжают наносить существенный вред земельным отношениям. Например, Указ президента РФ от 27.12.91 г. № 323 (п.п. 3,6) предписывал колхозам и совхозам провести в 1992 году реорганизацию, до 1 марта 1992 года принять решение о переходе к частной, коллективно-договорной и другим формам собственности. Этим указом воспользовались недобросовестные предприниматели - в результате сотни тысяч людей лишились земли. Главная проблема в земельных отношениях на данный момент - отсутствие эффективного механизма правового регулирования оборота земельных участков и их долей.
Федеральный Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» определил порядок выделения и распоряжения земельными долями и земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения. Однако многие руководители предприятий сельского хозяйства считают, что с созданием правовых условий выдела в счет долей в праве общей собственности создаст для непосредственного процесса сельскохозяйственного производства массу проблем, которых сейчас нет. Эту версию подтвердил участник Майского (2007) круглого стола Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам, начальник Управления Агентства кадастровых объектов недвижимости Ю.Л. Бугаевский. Он считает, что процесс выдела земельных участков создаст предпосылки неэффективного землепользования. Это -чересполосицы, узкополосицы, даль-ноземья, изломанности в конфигурации границ земельных участков, земельные споры, связанные с правом проезда, прогона сельскохозяйственных животных к земельным участкам или к водопою, нехватка площадей сельскохозяйственных угодий соб-
ственникам, которые не выделились из долевой собственности, наконец, развитие эрозийных процессов на сельскохозяйственных угодьях из-за неправильного ориентирования длинных сторон земельных участков на склоновых землях, а это ведет к потере плодородного слоя почв, физической потере площадей и продуктивности сельхозугодий из-за спровоцированного роста оврагов [4].
Закреплять собственность на земельные участки и доли за теми, кто на них работает, - это необходимость и юридическая обязанность государственных структур. Но возможности государства не безграничны. Большинство субъектов Российской Федерации отмечают непомерную дороговизну этой процедуры. Например, в Калужской области услуги по оформлению земельных участков составляют 400 рублей за гектар. В Ярославской области по конкретному хозяйству Ярославского района регистрируют земельную долю 1, 781 право долевой собственности - 7,5 тыс. руб.,
обременение на ЛЭП, газопровод, водоохранные зоны - по 7,5 тыс. рублей. В других хозяйствах добавляется обременение на подземный кабель, придорожную полосу, зоноводопровод, водоохранная зона реки. Всего 52,5 тыс. рублей.
Дело в том, что землеустроительные работы проводятся юридическими лицами, имеющими лицензию на проведение этого вида работ, и потому они самостоятельно определяют их стоимость. Позитивную роль в этом плане должен сыграть Федеральный закон от 30.06.06 г. № 93-ФЗ, в ст. 11 которого закреплено право субъектов РФ устанавливать до 1 января 2010 г. предельно максимальные цены на землеустроительные работы.
Тем не менее, предпосылок к форсированию процесса оформления земельных участков нет, поэтому имеет смысл законодательно закрепить положение, согласно которому за лицом, имеющим на руках земельную долю, сохраняется право собственника до тех пор, пока он легитимно не освободился от нее.
Заслуживают поддержки предложения о представлении органам государственной власти регионов права предоставлять гражданам безвозмездно, не на аукционной основе, земельные участки из земель сельхозназначения, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, для создания крестьянских хозяйств, личного подсобного хозяйства, для индивидуального жилищного строительства гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий.
В действующем законодательстве перечень оснований для бесплатного предоставления в собственность граждан земельных участков ограничен, что в определенной степени сдержи-
Аграрное право
вает темпы жилищного строительства и в первую очередь для тружеников села, включая и сельскую интеллигенцию. Поэтому представляется целесообразным дополнить ст. 30 Земельного кодекса РФ подпунктом 2.2, закрепляющим положение о бесплатном предоставлении нуждающимся в решении жилищного вопроса земельных участков в собственность. При этом разумно ввести ограничения оборота этих участников до момента регистрации гражданином права собственности на возведенное жилье. Таким образом, не только решается жилищная проблема, но и практически реализуется требование закона о бесплатной передаче земельных участков в собственность, тем более, что возможность данного ограничения предусматривает ст. 260 ГК РФ. Развитие АПК серьезно сдерживают акции по изъятию из государственной собственности имущества, используемого в сельскохозяйственном производстве. Так в Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2007-2009 годы, утвержденном распоряжением Правительства РФ, № 1184-Р от 25.08.06, предусмотрена приватизация только в 2007 году 58 предприятий АПК, продажа акций, составляющих 100 процентов уставного капитала, 231 АО, в том числе Уралплемцентр (за 33,7 млн руб.) - Екатеринбург, племенной конный завод «Дубровский» (67,1 млн руб.) - Челябинская область, ОАО «Белгородское», в зоне деятельности которой находятся 6 племенных заводов, 11 - племенных репродукторов по разведению крупного рогатого скота, 3 - по свиноводству и более 170 - товарных хозяйств. Проведение аукционов предусмотрено без условий сохранения профиля деятельности предприятий.
Следует ожидать, что весь комплекс работ, связанных с селекцией в отрасли животноводства в ряде регионов страны, будет обрушен, замедлится породообразовательный процесс, существенно сократятся уровень и объемы работ по совершенствованию продуктивности и племенного качества сельскохозяйственных животных, внедрению в производство новых пород и линий, проведению бонитировки животных и др.
Нельзя допустить утраты ведущих предприятий страны, осуществляющих племенную работу в животноводстве. Представляется целесообразным внести в названный Прогнозный план поправки, исключающие приватизацию наиболее ценных племенных предприятий и предусмотреть их безвозмездную передачу в государственную собственность соответствующих субъектов Российской Федерации при наличии их воли на то и возможности управлять данной собственностью.
Указанное выше, наводит на тревожные мысли о судьбе АПК страны в случае ее вступления в ВТО. Правовая база, призванная регулировать экономику всех отраслей агропромкомплек-са, практически отсутствует. Большинство товаропроизводителей сельхозпродукции не готово работать в условиях жесткой конкуренции. Даже в настоящее время, в относительно благоприятных экономических условиях, не выдерживают нарастающего импорта мяса свинины по демпинговым ценам сельскохозяйственные предприятия, развивающие свиноводство в Свердловской области. На начало второго квартала 2007 г. сельхозпредприятия региона не сумели реализовать более 8 тысяч голов, поскольку цены на мясо свинины только за первый квартал упали на 15-20 рублей за килограмм.
Аналогичная ситуация в Ленинг-
радской, Челябинской и многих других областях, где динамично развивающиеся предприятия по производству мясной продукции оказались в тяжелой экономической ситуации. Перерабатывающие предприятия затоварены замороженной импортной мясной продукцией, поступающей в страну по демпинговым ценам, и просто отказываются закупать скот, выращенный в отечественных хозяйствах. Кроме этого, нельзя не учитывать постоянный рост тарифов на энергоносители, цен на горюче-смазочные материалы, сельскохозяйственную технику, оборудование, стройматериалы и др. Все это опережает рост оптовых цен на производственную сельхозпродукцию. Поэтому нужны законодательные и подзаконные акты, защищающие отечественного производителя. Это акты, регулирующие квоты на импорт
Аграрное право - Визит
мяса и мясной продукции. При этом данные акты должны обеспечиваться санкциями норм административного и уголовного отраслей права. Ставки ввозных таможенных пошлин тоже должны защищать экономику АПК. Законодательно имеет смысл предусмотреть увеличение сроков предоставления инвестиционных кредитов, поскольку предусмотренный постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. № 834 период возврата кредитов (до 8 лет) не обеспечивает окупаемость вложенных средств и доходность организаций. Наконец, и федеральный бюджет, и бюджеты регионов в целях сохранения сельскохозяйственного производства должны предусматривать большие объемы субсидий на поддержку животноводства и других отраслей АПК. Это - требование продовольственной безопасности страны.
Литература
1. Вестник комитета по аграрным вопросам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. -2007. - №2, апрель. - С.62.
2. Ревина С.Н. Совершенствование правового регулирования экономических отношений // Журнал Российского права.
- 2007. - №6. - С.19.
3. Алекринская Н. Проглотить не подавившись // Московские новости. - 2005. - №36. - С. 15.
4. Вестник Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. -2007. - №3-4, май-июнь. - С.24.
УКРЕПЛЯЕТСЯ ИНТЕГРАЦИЯ НАУКИ, ОБРАЗОВАНИЯ, ПРОИЗВОДСТВА И ДУХОВНОГО ВОСПИТАНИЯ
С 29 января по 1 февраля 2008 года в Уральской ГСХА находилась делегация ученых Государственного университета землеустройства, возглавляемая ее ректором, академиком РАСХН, доктором экономических наук, профессором Сергеем Николаевичем Волковым. В составе делегации находились: заместитель проректора по экономической работе, доктор экономических наук, профессор Т.А. Емельянова и доктор экономических наук, профессор кафедры землеустройства, главный редактор научно-практического ежемесячного журнала «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель» В.В. Касинский.
Делегацию встречали ректор Уральской ГСХА, член корреспондент РАСХН, доктор экономических наук, профессор А.Н. Сёмин и проректор по административно-хозяйственной и социальной работе М.Л. Юсупов.
Члены делегации ознакомилась с учебной, воспитательной и культурномассовой работой Уральской ГСХА, за круглым столом произошел обмен опытом работы с ведущими учеными и сотрудниками Уральской ГСХА.
Особый интерес у московских гостей вызвала выставка научных работ профессорско-преподавательского состава, развернутая в фойе актового зала. Ученые из ГУЗа обратили внимание на то, что учебники, учебные посо-
бия, монографии, научно-практический всероссийский аграрный журнал «Аграрный вестник Урала» (входящий в перечень журналов ВАК), выпущенные в издательстве Уральской ГСХА, отличались высоким качеством не только дизайна и исполнения полиграфии -представленные издания носили ярко выраженную научную и методическую направленность, отличались актуальностью и современностью изложенных материалов, что наиболее способствует развитию вузовской науки.
Одним из пунктов программы пребывания столичных гостей на Уральской земле было знакомство с работой иконописной мастерской, размещенной в стенах сельскохозяйственной академии, где члены делегации с удовольствием осмотрели выставку икон, познакомились с последними работами художников-иконописцев. Студенты академии, занимающиеся в спортивных секциях и творческих коллективах, продемонстрировали гостям свои достижения в области спортивных и классических бальных танцев. Из этой секции спортивных танцев более 10 студентов стали мастерами спорта, а двое из них
- заслуженными мастерами спорта СССР и РФ.
В фойе актового зала московские гости познакомились с уникальной те-
матической коллекцией марок «Сельское хозяйство на почтовых миниатюрах». Все экспонаты были посвящены быту крестьянства, технологии и экономике отрасли многих стран мира за последние 150 лет. Эта оригинальная коллекция была признана уникальной среди общества филателистов и завоевала многочисленные дипломы и грамоты на выставках как городского и регионального масштабов, так и на федеральном уровне - в 2006 году она была отмечена особым призом президента Союза филателистов России, дважды Героя Советского Союза В.В. Горбатко.
Участники делегации познакомились с работой студенческой столовой, отведав разнообразные блюда, которые имелись в меню. Они отметили высо-
