CC BY
366
УДК: 342.9 ББК: 67
Гогин А.А.
О ПРОБЛЕМАХ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Gogin A.A.
ABOUT THE PROBLEMS OF LEGAL LIABILITY FOR VIOLATION OF ENVIRONMENTAL LEGISLATION
Ключевые слова: окружающая природная среда, человечество, закон, вред, меры ответственности, государственная политика, экологическое развитие.
Keywords: environment, humanity, law, damage, penalties, public policy, environmental development.
Аннотация: в предлагаемой публикации отмечается, что в настоящее время российское экологическое законодательство является одним из наиболее обширных по сравнению с другими нормативно-правовыми актами, но, тем не менее оно нуждается в дальнейшем совершенствовании. Поэтому в статье, прежде всего, анализируются положения, связанные с проблемами юридической ответственности за совершение противоправных деяний в данной сфере социальных отношений.
Рассматриваются как позитивные аспекты, характеризующие содержание отдельных нормативно-правовых актов, так и имеющиеся в них определенные недоработки. Предлагается внести некоторые уточнения в ФЗ РФ «Об охране окружающей среды», поскольку его отдельные условия сформулированы недостаточно корректно, что вызывает разночтения и неоднозначную трактовку. В частности, это касается определения видов юридической ответственности, закрепленных в ст. 75 данного закона.
Кроме того, в анализируемом законе требуется изложить понятие экологического правонарушения (преступления или проступка), поскольку основным критерием квалификации противоправных деяний является не нормативно-правовой акт, где сформулированы те или иные составы деяний, а предмет правового регулирования. В статье подчеркивается необходимость дальнейшего усиления мер ответственности, что обусловлено ухудшением состояния окружающей природной среды.
Abstract: in the proposed publication notes that currently the Russian environmental is one of the most extensive compared to other normative-legal acts, but, nevertheless, it needs further improvement. Therefore, the article primarily examines the provisions relating to problems of legal responsibility for unlawful acts in the sphere of social relations. Considered as positive aspects that characterize the content of certain regulations, and available in them some glitches. It is proposed to make some amendments in the Federal law «About environmental protection» because its individual terms were not formulated correctly, causing inconsistencies and ambiguous interpretation. In particular, this involves identification of the types of legal responsibility, enshrined in Art. 75 of this law. In addition, in the analyzed law is required to explain the concepts of environmental offenses (felony or misdemeanor), because the main criterion for the qualification of unlawful acts is not a legal act, which sets forth certain compositions of acts, and the subject of legal regulation. The article emphasizes the need to further strengthen sanctions, due to further deterioration of the natural environment.
Анализ специальной литературы и самым активным образом воздействовал на нормативно-правовых актов показывает, что окружающую его естественную среду человек на протяжении всей своей истории обитания, не только используя все виды
ресурсов, но и изменяя ее для решения своих экономических и других задач, во многих случаях применяя хищнические, сугубо потребительские методы.
Вместе с тем, на грани веков, в связи с интенсивным развитием научно-технического прогресса, наиболее резко возросло отрицательное влияние человеческой деятельности на окружающую природную среду, в результате чего загрязняются атмосфера, вода, земля. В нашей стране недостаточное
государственное финансирование
природоохранных мероприятий,
безразличие к проблемам экологии со стороны значительной части граждан, нерациональная, затратная эксплуатация природных ресурсов еще больше увеличивают серьезность проблемы. О неблагополучном положении вещей говорят многие официальные данные.
Так, 30 апреля 2012 г. Президентом РФ были утверждены «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года».
В п. 3 ст. 1 данной директивы отмечается, что в 40 субъектах РФ более 54 процентов городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных, остается высоким.
В документе также подчеркивается, что практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Опустыниванием в той или иной мере охвачены 27 субъектов РФ на площади более 100 млн. гектаров. Количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а направляются на размещение, возрастает. При этом условия хранения и захоронения отходов не соответствуют требованиям экологической безопасности.
В свою очередь, 16 января 2014 г.
Минприроды РФ разместило на своем официальном сайте весьма значительный по объему доклад (свыше 500 стр.) «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году». Соответствующая информация разделена на несколько групп: загрязнение атмосферного воздуха и разрушение озонового слоя, изменение климата, сельское хозяйство, отходы.
Согласно докладу, уровень загрязнения воздуха в 138 российских городах характеризуется как «высокий» и «очень высокий». В ряде населенных пунктов: город Свирск - Иркутская обл.; Нижний Новгород; пос. Рудная Пристань -Приморский край; города Кировград, Ревда, Реж - Свердловская обл., неблагоприятная ситуация сложилась в результате загрязнения почв тяжелыми металлами. Одновременно, в таких городах как Иркутск, Нижний Новгород, Арзамас, Пенза, Самара, Новочебоксарск, Казань, Омск выявлено загрязнение почв нефтепродуктами и т.д.
Вместе с тем, с точки зрения правового регулирования означенные экологические проблемы, хотя еще и недостаточно активно, но заставляют наше общество и государство подходить к негативным явлениям с иных позиций, чем это было всего лишь несколько десятилетий назад.
Поэтому в ст. 9 Конституции РФ говорится, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Кроме того, в ст. 42 закреплено право каждого человека на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию об ее состоянии, право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
В свою очередь, обязанность граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам сформулирована в ст. 58 Конституции РФ и конкретизирована в нормативно-правовых актах о земле, ее недрах, в водном, воздушном, горном,
лесном и иных законах.
«Важнейшее право каждого человека на жизнь лежит в основе существования всего человечества. Экология в этом случае играет важнейшую роль, поскольку хорошо известно, что замедление решения как планетарных, так и региональных экологических проблем может привести к исчезновению всего живого на планете, в том числе и человека», - подчеркивает Б.В. Ерофеев1.
В настоящее время отечественное экологическое законодательство является одним из самых обширных на федеральном и региональном уровнях. Ему присущи регулярно вносимые систематические изменения и дополнения, во многих случаях вызванные объективным усложнением различных сторон социальной жизни.
Например, в связи с обостряющейся во всем мире проблемой, связанной с недостатком питьевой воды, в ряде законов, содержащих нормы экологического характера, серьезное внимание уделяется вопросам соблюдения правил охраны водных объектов, под которыми понимаются поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), а также подземные воды и вмещающие их горные породы.
Весьма существенно, что еще Верховным Советом РСФСР 19 декабря 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»2. В ст. 81 было изложено понятие экологического правонарушения,
определяемое как виновное противоправное деяние, нарушающее
природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека.
Также в ст. 85 содержалась характеристика экологического
преступления, понимаемого как
общественно опасное деяние, посягающее на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок и
причиняющий вред окружающей природной
1 Ерофеев, Б.В. Экологическое право России: учебник для вузов. 6-е изд., испр. и доп. М.: Юриспруденция. 2000. С. 8.
2 Ведомости ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
среде и здоровью человека.
Хотя данные формулировки не являются совершенными, особое значение закона состояло в том, что впервые в комплексном виде в современном экологическом праве приобрела официальное закрепление юридическая ответственность за противоправные деяния в данной сфере общественных отношений.
В известной степени, некоторые вопросы, связанные с ответственностью за совершение экологических правонарушений, получили определенное развитие в Законе
о
РФ от 8 февраля 1995 г. «О недрах»3, ФЗ РФ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»4, ФЗ РФ от 25 октября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»5, и пр.
Принятый в дальнейшем УК РФ был сразу сориентирован на признание и защиту окружающей природной среды как биологической основы жизни, здоровья и деятельности человека. В кодексе закреплена гл. 26 «Экологические преступления», по объему статей почти в три раза превышающая прежнее советское законодательство.
КоАП РФ содержит гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования». Однако следует признать, что отдельные нормы административного закона по своей конструкции далеки от совершенства, неконкретны, вследствие чего затруднено их практическое применение.
Так, ст. 8.3 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение правил испытаний,
производства, транспортировки, хранения, применения и иного обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь причинение вреда окружающей среде.
По нашему мнению, реально установить факты нарушений
установленных требований по применению указанных веществ в фермерских хозяйствах и на других
3 Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст.823.
4 Собрание законодательства РФ. № 12. Ст. 10.
5 Собрание законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.
сельхозпредприятиях крайне
затруднительно, поскольку отсутствуют компетентные структуры, обладающие техническими и иными возможностями по проведению соответствующих экспресс-анализов в период проведения полевых работ. Вместе с тем, о многочисленных случаях превышения допустимых пределов химических веществ в овощной продукции регулярно сообщают средства массовой информации.
Кроме того, расследование отдельных уголовных дел, связанных с преступлениями экологического характера, сложно и трудоемко не из-за недостатка специальных знаний у представителей правоохранительных органов, а из-за необходимости обязательного проведения комплексных, дорогостоящих экспертиз различного характера.
Последующее развитие экологической нормативно-правовой базы связано с новой, кардинально переработанной редакцией ФЗ РФ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей природной среды» в ред. от 12 марта 2014 г., внесшей значительные коррективы в ранее существовавшую концепцию окружающей среды (далее Закон)1. «В нем сохранены эффективные и зарекомендовавшие себя лучшим образом тенденции и механизмы развития экологического права, подкрепленные прогрессивными новациями»2.
Например, здесь впервые в отечественной законодательной практике сформулировано определение
благоприятной окружающей среды как окружающей среды, качество которой обеспечивает устойчивое
функционирование естественных
экологических систем, природных и природноантропогенных объектов.
Закон значительное внимание уделяет вопросам совершенствования
экологического контроля, определяемого как система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение
1 Российская газета. 2002. 12 января.
2 Гогин, А.А. Проблемы методологии и теории правонарушений: монография. Тольятти: ТГУ, 2010. С. 80.
соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды.
Показательно, что одним из основных принципов охраны окружающей среды декларирована ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях.
На наш взгляд, в данном требовании содержится элемент конституционной ответственности, ибо при невыполнении законодательных требований коллективным субъектом правонарушения выступает орган государственной исполнительной власти или орган местного самоуправления.
Вместе с тем, в новой редакции Закона уже не представлены легальные понятия экологического правонарушения и экологического преступления, что, по нашему мнению, является существенной недоработкой, кроме того, документ содержит некоторые другие условия, вызывающие определенные вопросы.
В частности, из смысла ст. 75 следует, что в настоящее время, исключая преступления, фактически все остальные правонарушения в сфере экологических отношений отнесены к числу административно наказуемых проступков. Это представляется спорным, поскольку именно предмет правового регулирования, а не законодательный акт, где закреплены составы определенных деяний, является главным материальным критерием классификации правонарушений.
В свою очередь, в п. 2 ст. 34 гл. VII «Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности», подчеркивается: нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования,
строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.
Одновременно, ст. 56 «Меры воздействия за нарушение
природоохранных требований» гласит: при нарушении предусмотренных настоящей главой природоохранных требований деятельность, осуществляемая с
нарушением указанных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством РФ.
Фактически, указанные положения есть ни что иное как санкции специфического характера, представленные только в данном Законе, а не в КоАП РФ, и применяемые к виновным субъектам за экологические правонарушения.
Далее в ст. 75 отмечается, что за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная,
административная и уголовная
ответственность (курсив мой). Означенное условие сразу вызывает вопрос: что следует понимать под термином «имущественная ответственность»?
В п. 1 ст. 77 Закона подчеркивается, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Анализ указанной формулировки позволяет утверждать, что здесь речь идет о гражданско-правовой ответственности, где в случае нанесения вреда окружающей среде истцом выступает заинтересованное лицо, а ответчиком - юридическое или физическое лицо, обязанное возместить вред в полном объеме.
Соответствующий вывод прямо исходит из смысла и содержания Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за
нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»1.
Согласно п. 31, субъектами обращения в суд по делам о нарушениях законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования являются: физические и юридические лица, прокурор, федеральные органы
исполнительной власти, уполномоченные осуществлять государственный
экологический надзор, и их
территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные осуществлять
региональный государственный
экологический надзор, органы местного самоуправления, а также иные органы, в случаях, предусмотренных законом, общественные и иные некоммерческие объединения (их ассоциации, союзы), обладающие статусом юридического лица и осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды (статьи 45 и 46 ГПК РФ, статьи 11, 12, 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Данный вывод подкрепляется содержанием п. 33 Постановления, где говорится следующее: обратить внимание судов на то, что гражданско-правовая (имущественная) ответственность за вред, причиненный окружающей среде, может возникать в результате нарушения договора в сфере природопользования (например, договора аренды лесного участка), а также в результате внедоговорного (деликтного) причинения вреда.
Условия п. 35 также отсылают к нормам гражданского законодательства, ибо в нем подчеркивается: в соответствии со статьей 1064 ГК РФ и статьей 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды» вред, причиненный окружающей среде, подлежит возмещению виновным лицом независимо от того, причинен ли он в результате умышленных действий (бездействия) или по неосторожности.
Таким образом, для устранения разночтений и спорных толкований, текст ст. 75 ФЗ РФ «Об охране окружающей природной среды» корректнее изложить в
1 Российская газета. 2012. 31 октября.
следующей редакции: за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, причинение вреда экологическому правопорядку и
экологической безопасности общества и государства устанавливается
административная, гражданско-правовая, дисциплинарная и уголовная
ответственность.
Общим объектом состава
экологического правонарушения выступают социальные отношения в сфере рационального использования и сохранения природной среды, благоприятной для человека, а также конкретные материальные природные блага.
Перечень таких охраняемых объектов, которые можно считать родовыми, сформулирован в ст. 4 Закона: земля, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фон; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
Кроме того, в первоочередном порядке охране подлежат естественные
экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному
воздействию, а также объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия.
Объективная сторона состава противоправного деяния в сфере экологии характеризуется наличием трех
обязательных условий:
- нарушение положений ФЗ РФ «Об охране окружающей природной среды» и иных нормативно-правовых актов, регулирующих экологические отношения;
- непосредственное причинение вреда окружающей природной среде либо реальная угроза его причинения;
- наличие причинной связи между противоправным виновным поведением субъекта экологического правонарушения и наступившими негативными последствиями.
Анализ правоприменительной
практики показывает, что наиболее существенный вред окружающей
природной среде причиняют юридические лица, ведущие хозяйственную деятельность в сфере лесопользования, разработки и добычи полезных ископаемых, предприятия химических отраслей промышленности, черной и цветной металлургии, нефтепереработки и пр.
Это выражается в превышении нормативов предельно допустимых концентраций химических продуктов, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов; нормативов допустимых физических воздействий; в несоблюдении лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов. По отношению к природным объектам данные субъекты правонарушений могут выступать в качестве собственников, владельцев или арендаторов, либо вообще не состоять с ними в конкретных правоотношениях.
Многочисленные противоправные деяния в сфере экологии также совершаются должностными лицами государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, прежде всего осуществляющими властные полномочия по распоряжению землей на подведомственной территории; выдачей правоустанавливающих документов на землю и иные природные объекты, ответственными за ведением
государственного контроля за охраной и использованием земель, строительством, владением и распоряжением лесными угодьями.
В подобных случаях речь может идти о наличии специального субъекта противоправного деяния - конкретного лица, названного в том или ином законодательном акте.
Например, согласно ст. 246 УК РФ за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных,
сельскохозяйственных научных и иных объектов, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, виновными
признаются должностные лица,
ответственные за соблюдение
соответствующих правил.
Таким образом, субъекты составов экологических правонарушений по степени вредности их деяний для общества и государства подразделяются на три группы:
а) юридические лица (предприятия, организации, объединения и учреждения различных форм собственности и их должностные лица);
б) должностные лица государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
в) физические лица (граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства).
Следует полагать, что
продолжающееся развитие негативных тенденций в сфере охраны окружающей среды, экологические и техногенные катаклизмы в различных регионах планеты объективно заставят российское общество и государство вносить в ближайшие годы серьезные коррективы в экологическое законодательство, существенным образом усилив меры юридической ответственности, ибо многие ныне действующие штрафные санкции не соответствуют реальным запросам социальной жизни.
Выводы:
- в настоящее время юридическая ответственность за нарушение экологического законодательства носит комплексный характер, поскольку соответствующие меры закреплены в различных законах и иных актах федерального и регионального уровня;
- экологическое правонарушение (преступление или проступок) - это противоправное, социально-вредное виновное деяние (действие или бездействие) хозяйствующих субъектов различных форм собственности и их должностных лиц; должностных лиц органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также физических лиц, за которое российским отраслевым законодательством установлены меры юридической ответственности;
- систематическое реформирование экологического законодательства
представляют собой попытку законодателя осмыслить отрицательные результаты и предложить совершенные правила с учетом, как собственного опыта, так и оправдавшего себя передового опыта других государств мирового сообщества;
- однако не всегда содержание отдельных условий новых законов представляет собой более высокую ступень в развитии тех или иных правовых положений, ибо по ряду причин имеют место необоснованные отступления от ранее разработанных и уже признанных понятий, определений, дефиниций.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИМ СПИСОК
1. Ерофеев, Б.В. Экологическое право России: учебник для вузов. - 6-е изд., испр. и доп. - М.: Юриспруденция, 2000.
2. Ведомости ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
3. Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
4. Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 10.
5. Собрание законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.
6. Российская газета. 2002. 12 января.
7. Гогин, А.А. Проблемы методологии и теории правонарушений: монография. -Тольятти: ТГУ, 2010.
8. Российская газета. 2012. 31 октября.
