CC BY
81
4.2. О ПРОБЛЕМАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКЕ
Брянцева Наталия Владимировна, канд. хим. наук. Должность: профессор, заведующая кафедрой. Место работы: Российский Химико-технологический университет им. Д.И.Менделеева. Подразделение: кафедра гражданского, авторского и экологического права. E-mail: [email protected] Желтов Вячеслав Алексеевич, канд. техн. наук. Должность: доцент. Место работы: Российский Химико-технологический университет им. Д.И.Менделеева. Подразделение: кафедра гражданского, авторского и экологического права. Червякова Александра Юрьевна, студентка. Место учебы: Российский Химико-технологический университет им. Д.И.Менделеева.
Аннотация: В статье дан анализ российского законодательства в области использования атомной энергетики, а также рассмотрены проблемные вопросы юридического обеспечения атомной отрасли, касающиеся наступления ответственности.
Ключевые слова: атомное право, ядерная безопасность, правовое регулирование, уголовная ответственность.
ABOUT PROBLEMS OF PERFECTION RUSSIAN LEGISLATION OF NUCLEAR ENERGY
Bryantseva Natalia Vladimirovna, PhD in Chemistry. Position: professor, Chair head. Place of employment: Russian Chemical-technological University named after D.I.Mendeleev. Department: civil, copyright and ecological law chair. E-mail: [email protected]
Zheltov Vyacheslav Alekseevich, PhD in Technical sciences. Position: associate professor. Place of employment: Russian Chemical-technological University named after D.I.Mendeleev. Department: civil, copyright and ecological law chair.
Chervyakova Alexandra Yurievna, student. Place of study: Russian Chemical-technological University named after D.I.Mendeleev.
Annotation: The article analyzed Russian legislation of nuclear energy area, also problem questions of legal support for the nuclear industry (of liability) was reviewed. Keywords: nuclear industry, nuclear power, nuclear law, criminal responsibility, legal regulation.
В области использования и применения атомной энергии (АЭ) обязательно, чтобы все аспекты, в частности, юридические, находились на должном уровне. Правовое регулирование общественных отношений в такой потенциально-опасной сфере человеческой деятельности, как использование атомной энергии, требует всесторонней регламентации.
В большинстве зарубежных стран законодательное регулирование в области использования атомной энергии на много опередило начало ее широкого применения. Правовые нормы, регулирующие эти отношения, подразделяются на внутреннее (национальное) право, и на нормы, входящие в международное (публичное и частное) право [Кузнецова, "Экология и право"].
В нашей стране исследования в атомной отрасли находились на особом режиме, с первых шагов своего развития отрасль формировалась как закрытая струк-
тура, главным образом, в военных целях. Именно отсутствие законодательного регулирования общественных отношений, возникающих в области использования атомной энергии, было последствием тотальной секретности, осложняло многочисленные проблемы, связанные с использованием атомной энергии. Долгое время в СССР не было законов, устанавливающих праоовую основу и принципы безопасности при использовании атомной энергии, защищающих жизнь, здоровье, имущество граждан и окружающую среду от возможных негативных воздействий [Грищенко, 2013].
Существующее «атомное» законодательство России достаточно молодо. Комплексный характер атомного права обусловлен сочетанием в нем норм конституционного, гражданского, административного, уголовного, экологического, земельного и других отраслей права.
Недостаточное внимание к мерам безопасности в отношении населения, отсутствие разумной гласности - факторы, напрямую связанные с отсутствием законодательного регулирования, привели к тяжелым последствиям, в частности, к аварии на Чернобыльской АЭС.
Подписание Россией в 1994 году Конвенции о ядерной безопасности, решение вопроса о присоединении к действующим международно-правовым нормам в области использования атомной энергии, в том числе в области гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб, подтолкнули к необходимости развития российского атомного законодательства.
Государственная Дума 21.11.1995г. приняла Федеральный Закон (№170-ФЗ) «Об использовании атомной энергии», который определил правовую основу и общие принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях, за исключением разработки, изготовления, испытания, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения.
За законом ФЗ №170 последовали Федеральные Законы:
- №3-Ф3 «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996г.;
- №29-ФЗ «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов» от 03.04.1996г.;
- №68-ФЗ «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии» от 12.05.2000г.
- №184-ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002г.
Ряд вопросов развития атомной энергетики и промышленности нашли свое отражение в законах: «Об охране природной окружающей среды», «О пожарной безопасности», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О защите государственной тайны» и других законах, носящих общеправовой характер.
Особое место в атомном законодательстве занимают программные документы:
- Федеральная целевая программа (ФЦП) «Стратегия развития атомной энергетики на первую половину ХХ1 в.» - одобренная Правительством России в мае 2000 г.;
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКЕ
- Федеральная целевая программа (ФЦП) «Энергетическая стратегия России на период до 2020 г.» («ЭС-2020»). В ЭС-2020 отмечено, что отличительными особенностями атомной отрасли являются:
1) развитие единого ядерно-энергетического комплекса (топливно-сырьевые ресурсы -производство энергии - обращение с отходами);
2) увеличение экспортного потенциала ядерных технологий России (развитие экспорта атомных электростанций, ядерного топлива и электроэнергии).
В рамках реализации этих программных документов были приняты новые федеральные законы:
- №13-Ф3 «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии...» от 05.02.2007г.;
- №317-Ф3 «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» от 01.12.2007г.;
- №190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами.» от 11.07.2011г.
Кроме ФЗ и Федеральных целевых программ существует система нормативных правовых актов в области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности в России. На современном этапе система полностью соответствует международной практике и состоит из 5 групп документов:
Законодательные акты (Конституция,
международные договоры, федеральные законы).
Нормативные правовые акты Президента и Правительства (НПА).
Федеральные нормы и правила (ФНП).
Нормативно-технические документы органов регулирования безопасности (руководства по безопасности, инструкции, положения и т.д.).
Нормативно-технические документы органов управления (СНИПы, ГОСТы, ОСТы, ТУ и т.п.).
Основой всех законодательных актов в Российском атомном праве является принцип обеспечения приоритета безопасности, в соответствии с которым обеспечение безопасности в области использования атомной энергии должно осуществляться опережающими темпами по отношению к расширению использования атомной энергии. Приоритет безопасности означает формирование у всех лиц и организаций, участвующих в процессе использования атомной энергии, общей психологической направленности на безопасность - «культуры безопасности».
Основными участниками процесса правового регулирования в области использования атомной энергии в соответствии с законом «Об использовании атомной энергии» являются: - Президент; - Правительство РФ; -Органы государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ; - Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление и регулирование безопасности при использовании атомной энергии; - Организации, общественные объединения и отдельные граждане. Закон определяет права и обязанности каждого из участников, в том числе - эксплуатирующих организаций.
Федеральным законом «О радиационной безопасности населения» определены правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения на всей территории РФ, законом сформулирован ряд специальных принципов, которые условно
Брянцева Н.В. Желтов В.А. Червякова А.Ю.
можно разделить на 2 группы: первая - касается общих проблем этой деятельности; вторая - поведение в случае возникновения радиационной аварии.
Закон установил 4 вида безопасности: ядерная, радиационная, пожарная, техническая и обязательность выполнения федеральных норм и правил (ФНП) для всех лиц, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергетики. Перечень ФНП утверждается Правительством и регулярно пополняется по мере разработки новых. ФНП по ядерной и радиационной безопасности, в свою очередь, подразделяются по объектам и видам деятельности (прочность оборудования атомных энергетических установок, безопасность исследовательских реакторов, безопасность атомных станций и т.д.)
ФНП устанавливают требования к безопасному использованию атомной энергетики, но содержат в своем составе самые разные требования, в том числе к организации, документированию и проведению работ при осуществлении установленных видов деятельности. Все эти требования целиком не могут быть признаны правилами безопасности, за нарушение которых в Уголовном Кодексе РФ установлена уголовная ответственность (мера наступления ответственности). То есть только в судебном разбирательстве придется устанавливать, какие из нарушенных требований (пунктов ФНП) могут быть признаны правилами безопасности, а какие нет.
Те же проблемы касаются и последней пятой группы документов органов управления (СНИПы, ГОСТы, ОСТы, ТУ и т.п.), их тысячи. Именно они составляют основу этой пирамиды и являются нормативно-технической базой ядерной технологии. Обязательность документов первых трех уровней установлена законодательно, у остальных - устанавливается в текстах самих документов или в распорядительных документах о введении их в действие. Документы этой группы, по которым проектируются, строятся и эксплуатируются атомные объекты, также содержат важные правила, которые могут быть признаны правилами безопасности, например, требования технологических регламентов по эксплуатации. Но законодательного определения этому нет, а значит и это признание остается прерогативой судебного разбирательства.
Атомная технология отличается от прочих промышленных технологий тем, что при нормальной эксплуатации объекты использования атомной энергетики практически не воздействуют на окружающую среду, но последствия ядерной аварии или террористического акта могут иметь глобальные и долговременные радиационные воздействия. Поэтому специалисты, работающие в атомной отрасли, должны четко знать границы своей ответственности и механизмы наступления наказания, а при изучении проблемы ответственности в области использования атомной энергетики нельзя упускать из вида правоприменительную практику.
Регулирование вопросов, связанных с использованием атомной энергии, а также с ответственностью за ее использование, в современном российском праве находит отражение во многих законодательных актах.
Рассмотрим ст.215 Уголовного кодекса РФ «Нарушение правил безопасности на объектах атомной энерге-
тики»: - Часть 1. «Нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды, - наказывается штрафом до 500 мрот или в размере З/П до 5 месяцев, либо ограничением свободы на срок до 3 лет ...»; - Часть 2. «То же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека, радиоактивное заражение окружающей среды или иные тяжкие последствия, - наказываются лишением свободы на срок от 4 до 10 лет ...». Субъектом преступления являются должностные лица, ответственные за соблюдение правил безопасности на объектах АЭ. Установление субъективной стороны преступления, предусмотренного комментируемого статьей, отличается значительным своеобразием. Если исходить из того, что в ч.1 ст.215 не оговаривается возможность совершения этого преступления по неосторожности, то психическое отношение к наступлению смерти человека или радиоактивного заражения может быть только умышленным. Субъективная же сторона преступления, предусмотренного ч.2 ст.215, в силу прямого указания законодателя характеризуется неосторожной формой по отношению к фактически наступившим последствиям нарушения правил безопасности на объектах атомной энергетики [УК РФ от 13.06.1996 N 63-Ф3].
Кроме этого следует отметить, что помимо нарушений «норм и правил в области использования атомной энергии» предусматриваются нарушения условий лицензий, неисполнение предписаний органов регулирования безопасности и т.п. Именно в документах регулирующего органа, вытекающих из их правоприменительных функций, содержатся государственные требования, которые наряду с нормами и правилами гарантируют безопасность. Но эти обстоятельства никак не отражены в уголовном законодательстве.
Если рассмотреть с практической точки зрения применение норм уголовного и административного законодательства к нарушению норм и правил в области использования атомной энергетики, то сможем ли мы ответить на следующие вопросы:
- за нарушение каких правил безопасности наступает уголовная ответственность?
- кто несет ответственность за ошибочные нормы и правила?
- каково наказание за ошибку?
В статье 215 УК РФ говорится «.могло повлечь смерть человека или радиационное заражение.». Здесь мы сталкиваемся с важнейшим свойством безопасности, в том числе ядерной и радиационной безопасности, - вероятностным характером ее существования. Абсолютной безопасности не бывает. Причины смерти очень разнообразны и многие действия, не нарушающие никаких правил, могут привести к ней. Все дело в вероятности реализации этой возможности, которая не нормируется ни кодексом, ни правилами [УК РФ от 13.06.1996 N 63-Ф3]. Существующая атомная наука только пытается установить количественные масштабы измерения ядерной и радиационной безопасности. Оценки безопасности производятся, в основном, качественно, экспертно, и, в конечном счете, вина может быть установлена только в результате судебного разбирательства. И то, что, по этим оценкам, нарушения в атомной области могут повлечь смерть человека с вероятностью в десятки и сотни раз ниже, чем вероятность погибнуть в
автокатастрофе, не меняет дела. Эта сторона уголовным законодательством не рассматривается и никак не разработана. Понятия риска, базирующиеся на определении вероятности, только недавно постепенно стали вводить в некоторые законы.
Правовые нормы, определяющие наступление ответственности, не согласованы между собой и допускают различное толкование. Практика управления использованием атомной энергии и регулирования безопасности имеет не достаточное законодательное обеспечение и нуждается в нем, т.к. отсутствие четкого механизма наступления ответственности, в конечном счете, отрицательно сказывается на обеспечении безопасности объектов использования атомной энергетики.
Существующее положение вещей обусловлено, прежде всего, относительной новизной атомного права в России и несогласованностью действий законодательной и исполнительной ветвей власти. Во многом это связано с тем, что актуальность подобного согласования не вытекает из практики использования атомной энергетики, где серьезные аварии чрезвычайно редки. Но трагические последствия таких аварий ощущаются в течение многих десятилетий и это требует серьезного внимания к развитию атомного права.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "Об использовании атомной энергии" (21 ноября 1995 г.)
2. №3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996г.;
3. №29-ФЗ «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов» от 03.04.1996г.;
4. №68-ФЗ «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии» от 12.05.2000г.
5. №184-ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002г.
6. "Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-Ф3 (ред. от 03.02.2015)
7. Атомное законодательство сегодня. Елена Кузнецова. Журнал «Экология и право» , 2004
8. Грищенко А.И. «Атомное законодательство, как составная часть энергетического законодательства», «Бизнес и право в России и за рубежом» №1, 2013г., с.30-48
Рецензия
на статью «О проблемах совершенствования российского законодательства в атомной энергетике» (авторы: Н.В. Брянцева, В.А. Желтое, А.Ю. Червякова)
Работа посвящена актуальной проблеме - анализу российского законодательства в области использования атомной энергетики, а также рассмотрению проблемных вопросов правового обеспечения атомной промышленности. В большинстве зарубежных стран законодательное регулирование в области использования атомной энергии на много опередило начало ее широкого применения. Долгое время в СССР не было законов, устанавливающих правовую основу и принципы безопасности при использовании атомной энергии, защищающих жизнь, здоровье, имущество граждан и окружающую среду от возможных воздействий, т.к. с первых шагов своего развития отрасль формиро-
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКЕ
Брянцева Н.В. Желтов В.А. Червякова А.Ю.
валась как закрытая структура, главным образом, в военных целях.
Именно отсутствие законодательного регулирования общественных отношений осложняло многочисленные проблемы, связанные с использованием атомной энергии.
Авторы подробно остановились на развитии российского атомного права в последние 20 лет и на пробелах нашего законодательства в этой области, уделив особое внимание практике управления использованием атомной энергии и правовому регулированию безопасности в отрасли.
Отсутствие четкого механизма наступления ответственности за обеспечение безопасности, в конечном счете, отрицательно сказывается на безопасности использования объектов атомной энергетики и на возможности возникновения трагических последствий.
Конечной задачей правового регулирования в области использования атомной энергии является обеспечение безопасного для человека и окружающей природной среды и экономически, а также военно-политически целесообразного и эффективного использования атомных технологий.
Доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин РХТУ им. Д.И. Менделеева Л.Т. Чихладзе
