CC BY
16DOI 10.47643/1815-1329_2023_6_135 УДК 346.7
О ПРОБЛЕМАХ ОБРАЩЕНИЯ ПОБОЧНЫХ ПРОДУКТОВ ЖИВОТНОВОДСТВА В АКВАКУЛЬТУРЕ ON THE PROBLEMS OF THE HANDLING OF SIDE ANIMAL PRODUCTS IN AQUACULTURE
ШАЛЯПИН Григорий Павлович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Дмитровского филиала Астраханского государственного технического университета (г. Москва). 141821, Россия, Московская обл., Рыбное, 36. E-mail: griha71@mail.ru;
Chaliapin G.P.,
Ph.D., associate professor of the Department of humanitarian and socio-economic disciplines of the Dmitrov branch of the Astrakhan state technical University (Moscow). 36 Rybnoye, Moscow Region, 141821, Russia. E-mail: griha71@mail.ru
Краткая аннотация: В представленной работе рассматривается вопрос ограничения обращения побочных продуктов животноводства в аквакультуре. Оцениваются опасения рыбоводной общественности в отношении легитимности использования данного вида удобрений в их основном производстве после вступления в силу Федерального закона «О побочных продуктах животноводства ...». Отмечается, что этот закон и принятые в его реализацию подзаконные акты обострили проблемы в деятельности рыбоводных хозяйств. Выделены важнейшие правовые пробелы в указанной сфере, даны предложения по их урегулированию.
Abstract: In the presented work, the issue of limiting the circulation of animal by-products in aquaculture is considered. The concerns of fish farmers regarding the legitimacy of using this type of fertilizer in their main production after the entry into force of the Federal Law «On by-products of animal husbandry ...» are assessed. It is noted that this law and the by-laws adopted for its implementation exacerbated problems in the activities of fish farms. The most important legal gaps in this area are identified, proposals for their settlement are given.
Ключевые слова: побочные продукты животноводства, обращение, удобрение, аквакультура, пруд, рыбоводное хозяйство.
Keywords: animal by-products, handling, fertilizer, aquaculture, pond, fish farm.
Для цитирования: Шаляпин Г.П. О проблемах обращения побочных продуктов животноводства в аквакультуре // Аграрное и земельное право. 2023. № 6(222). С. 135-137. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_6_135.
For citation: Chaliapin G.P. On the problems of the handling of side animal products in aquaculture // Agrarian and Land Law. 2023. No. 6(222). pp. 135-137. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_6_135.
Статья поступила в редакцию: 25.05.2023
С 1 марта 2023 года вступил в силу Федеральный закон от 14.07.2022 № 248-ФЗ «О побочных продуктах животноводства и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] (далее - Закон № 248-ФЗ) и в настоящее время в его реализацию уже приняты все необходимые подзаконные акты.
Как сказано в пояснительной записке к проекту Федерального закона № 79874-8 «О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - законопроект), предшествовавшему Закону № 248-ФЗ, законопроект разработан для регулирования обращения побочных продуктов животноводства (далее - ППЖ) и устранения правовой неопределенности толкования норм федеральных законов «Об отходах производства и потребления», «Об охране окружающей среды», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» применительно к указанной сфере. В данной записке констатируется, что причиной издания Закона № 248-ФЗ послужило то, что отечественные сельскохозяйственные товаропроизводители (далее - сельхозпроизводители) столкнулись с проблемой неоднозначного толкования и правоприменения законодательства об отходах производства и потребления применительно к ППЖ, а также её реализации и использования как отдельного объекта хозяйственного оборота. Таким образом, Закон № 248-ФЗ призван вывести ППЖ из понятия «отходы производства», которые в силу природоохранного законодательства, в том числе Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», накладывают на предпринимателей финансово и организационно обременительные обязательства по их удалению.
Изначально некоторыми прозорливыми учеными-юристами поддерживалась идея принятия этого закона. Например, доцент Воронина Н.П. в своей работе о развитии экологического сельского хозяйства привела аргументы о том, что во многих зарубежных странах обращение с навозом и пометом исключено из национального законодательства об отходах в случае, когда они используются сельскохозяйственными организациями в производстве собственной продукции. Данный автор предположил, что принятие этого закона «окажет положительное влияние как на развитие органического сельского хозяйства, так и на развитие производства сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками» [2], с чем мы концептуально согласны.
Однако, несмотря на недавнее вступление в силу обсуждаемого закона и отсутствие практики его применения (достаточной для оценки его последствий), уже видна озабоченность со стороны сельхозпроизводителей в отношении обязательных требований, предусмотренных непосредственно в самом законе, а также принятых в его реализацию подзаконных актах. Так на официальном сайте Законодательного Собрания Новосибирской области размещено постановление этого органа власти от 28.03.2023 № 64 «Об обращении Законодательного Собрания Новосибирской области в Правительство РФ о рассмотрении вопроса об изменении требований к обращению побочных продуктов животноводства» [3], в котором обозначены проблемы соблюдения аграриями Требований к обращению побочных продуктов животноводства, утвержденных постановлением Прави-
1 Здесь и далее реквизиты нормативных правовых актов, их проектов и обосновывающих документов, а также судебных актов приведены из СПС «КонсультантПлюс».
2 Воронина Н.П. Устойчивое («зеленое») развитие сельского хозяйства в условиях климатических изменений: правовой опыт России и Индии // Актуальные проблемы российского права. - 2022. - Т. 17. - № 7. - С. 177-186.
Пусть нас услышат. Сессия заксобрания приняла обращение к Правительству РФ, которое поможет спасти животноводство. 30.03.2023. См. на сайте «Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области» https://ведомостинсо.рф/2023-13-04-zhivotnovodstvo (электронный ресурс на 17.04.2023).
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2023. № 6(222)
тельства Российской Федерации от 31.10.2022 № 1940 (далее - Требования). В указанном обращении говорится, что Требования были изданы в реализацию Закона № 248-ФЗ без учета особенностей сельскохозяйственного производства (далее - сельхозпроизводство) и фактических мощностей по хранению и применению ППЖ. К примеру, в нем сказано, что из 585 сельскохозяйственных организаций Новосибирской области только 3 способны создать инфраструктуру по обращению с ППЖ, как того требует пункт 5 Требований, а остальные не располагают специализированными площадками для её хранения. Строительство же таких специализированных площадок несоизмеримо дорогое мероприятие для сельхозпроизводителей, относящихся в большинстве случаев к малому и среднему бизнесу.
Кроме того, в упомянутом обращении признается излишним проведение тотальных лабораторных исследований ППЖ, которые необходимо проводить на основании пункта 17 Требований.
По нашему мнению, озабоченность новосибирских законодателей достаточно аргументирована, а предложения по решению затронутой ими проблемы необходимо поддержать. В этой связи нами была поставлена задача рассмотреть возможные последствия применения Закона № 248-ФЗ и изданных в его реализацию подзаконных актов для аквакультуры, как сельхозпроизводства (в части товарного рыбоводства, являющегося подотраслью животноводства), так и искусственного воспроизводства водных биоресурсов (относящегося к рыбному хозяйству).
В решении назначенной задачи нам помогли доклады и материалы отчетно-перевыборного собрания Ассоциации «ГКО Росрыбхоз» [1], прошедшего 6 апреля 2023 г. в Москве, на котором среди прочего обсуждались вопросы соблюдения рыбоводными хозяйствами новых требований по обращению ППЖ [2].
Итак, большинство эксплуатирующих пруды рыбоводных заводов (вне зависимости от их отраслевой принадлежности) используют ППЖ для удобрения земельных участков под прудами в целях повышения естественной биологической продуктивности этих водных объектов. Внесение ППЖ по ложу пруда осуществляется методом боронования осушенного земельного участка под ним, а в некоторых случаях - путем размещения удобрения по урезу воды либо по льду в зимний период (в случае заболоченности почв и невозможности использования техники для указанных целей). Данные технологические особенности учтены в Справочнике в области аквакультуры (рыбоводства), утвержденном приказом Минсельхоза России от 15.06.2015 № 247, в котором в качестве мероприятий по улучшению санитарного состояния водоемов предусмотрено боронование ложа прудов для развития зоопланктона после внесения в пруды органических удобрений, навоза, компоста, подвяленной растительности (п. «б» подраздела 02.01.10.06). Этот приказ издан федеральным аграрным ведомством в реализацию части 4 статьи 3 Федерального закона от 02.07.2013 № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон об аква-культуре), на основании которой классификация видов работ и применяемых технологий в области аквакультуры должна осуществляться в классификаторах и справочниках, утверждаемых уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Значимость упомянутого справочника в правовом регулировании аквакультуры и разрешении споров между хозяйствующими субъектами и административными органами обозначена правоведами в научной литературе (А.В. Габов, Е.Л. Минина, Д.О. Сиваков, и др.) [3] и неоднократно доказывалась решениями судебных инстанций, мотивировочная часть которых основывается на его положениях (например, определение Верховного Суда РФ от 31.03.2021 № 302-ЭС21-2199 по делу № А10-5197/2019 о признании недействительным договора пользования рыбоводным участком, решение Новгородского областного суда от 11.05.2018 по делу № 12-30/2018 об отмене актов о привлечении юридического лица к административной ответственности и другие).
Согласно пункту 1 статьи 2 Закона № 248-ФЗ к ППЖ относятся вещества, образуемые при содержании сельскохозяйственных животных, включая навоз, помет, подстилку, стоки и используемые в сельскохозяйственном производстве. А так как искусственное воспроизводство водных биоресурсов в силу федеральных законов от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (п.п. 7, 20 ст. 2, ч. 2 ст. 11) и Закона об аквакультуре (ст. 12) не относится к сельхозпроизводству, то такие рыбоводные заводы не вправе использовать ППЖ в своем основном производстве. Отныне для них остается открытым вопрос, каким образом они смогут повышать естественную продуктивность нагульных прудов, предназначенных для подращивания молоди рыб и иных водных биоресурсов.
В случае использования воспроизводственными рыбоводными заводами ППЖ в вышеуказанных целях, они будут подпадать на основании статьи 9 Закона № 248-ФЗ под ответственность в силу законодательства Российской Федерации. Стоит отметить, что 16 февраля 2023 г. проект федерального закона № 183338-8 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающий санкции за нарушение законодательства о ППЖ, принят Государственной Думой ФС РФ в I чтении. При этом выявлять правонарушения в этой сфере вправе должностные лица Россельхознадзора на основании пункта 2 Положения о федеральном государственном земельном контроле (надзоре) и подпункта «в» пункта 3 Положения о федеральном государственном ветеринарном контроле (надзоре), утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1081 и от 30.06.2021 № 1097 соответственно.
Что же касается товарных рыбоводных хозяйств, то Закон № 248-ФЗ позволяет им как сельхозпроизводителям обращение ППЖ (в его понимании, предусмотренном понятиями этого законодательного акта). То есть такие хозяйства вправе осуществлять деятельность по хранению, обработке, переработке, транспортировке, реализации и использованию ППЖ в полном объеме. Однако такие права, на наш взгляд, были ограничены упомянутыми Требованиями, изданными в реализацию пункта 2 статьи 4 и части 6 статьи 7 Закона № 248-ФЗ. Так, на основании пунктов
1 Полное наименование организации: Ассоциация «Общероссийское отраслевое объединение работодателей в сфере аквакультуры (рыбоводства) «Государственно-кооперативное объединение рыбного хозяйства (Росрыбхоз)».
2 Рыбоводы нацелены на результат. 11.04.2023. См. на официальном сайте журнала «Fishnеws» https://fishnews.ru/news/46995 (электронный ресурс на 25.04.2023).
3 Постатейный научно-практический комментарии к Федеральному закону «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»/ Габов А.В., Беляева О.А., Минина Е.Л. и др., под ред. А.В. Габова. - М.: ИЗиСП, 2014. - 240 с.
24 и 25 Требований в сельхозпроизводстве запрещено внесение ППЖ в почву при условии смыва питательных веществ в подземные и поверхностные водные объекты, в том числе в почву земель сельскохозяйственного назначения, при высоте снежного покрова более 20 см.
Такое ограничение делает невозможным использование ППЖ в товарном рыбоводстве в качестве удобрения, несмотря на то, что Единые ветеринарные (ветеринарно-санитарные) требования, предъявляемые к объектам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), утвержденные Решением Коллегии ЕАЭК от 13.02.2018 № 27, и Ветеринарные правила содержания рыб и иных водных животных в искусственно созданной среде обитания в целях их разведения, выращивания, реализации и акклиматизации, утвержденные приказом Минсельхоза России от 23.12.2020 № 782, запрета на применение в рыбоводных прудах навоза не предусматривают. Данные требования (п. 17) и правила (п. 24) лишь содержат нормы о запрете на внесение в пруды навоза, не обеззараженного термическим или биотермическим методом. Эти положения вполне корреспондируются с понятием «агрохимикаты» Федерального закона от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агро-химикатами» согласно которого в случае, если ППЖ не прошла обработку или переработку, то она не признается удобрением (ст. 1).
Стоит добавить, что в части обозначенного запрета прудовые рыбоводные хозяйства оказались наиболее уязвимыми сельхозпроизводителями, сравнимым лишь с рисоводами, которые также используют ППЖ при культивировании риса в чеках, нуждающихся в промывке и сбросе воды в водоемы мелиоративных систем и водотоки. С учетом изложенного, можно сделать вывод о том, что правотворческие органы при подготовке и издании нормативных правовых актов, регламентирующих обращение ППЖ, не учли в полной мере особенности производственных процессов не только в сельхозпроизводстве (как на это указали новосибирские законодатели в вышеуказанном обращении), но и в рыбном хозяйстве. В этой связи, воспроизводственные рыбоводные заводы и сельхозпроизводители, использующие ППЖ в основном технологическом процессе по выращиванию рыбы и иных объектов аквакультуры в прудах, а также при производстве рыбоводными хозяйствами продукции растениеводства (в случае применения рыбосевооборота), являются потенциальными правонарушителями законодательства о ППЖ.
На основании части 6 статьи 5 Закона № 248-ФЗ при нарушении Требований, предъявляемых к ППЖ, такая продукция признается отходами производства, а собственник этих ППЖ, передавший её лицам, не осуществляющим сельхозпроизводство, является правонарушителем с точки зрения административного закона и, помимо штрафа, обязан внести плату за негативное воздействие на окружающую среду в силу части 7 указанной статьи. Передача обработанных и переработанных ППЖ (с учетом п.п. 15 и 16 Требований) лицам, не осуществляющим сельхозпроизводство, также влечет административную ответственность, как и за причинение вреда почвам при использовании ППЖ. В последнем случае административная ответственность вменяется лицу, непосредственно осуществляющему использование ППЖ, в результате которого был причинен вред.
Отсутствие за прошедший период со дня вступления в силу Закона № 248-ФЗ объявленных предостережений и возбужденных дел об административных правонарушениях в отношении перечисленных лиц за нарушение этого закона оправдывается только временным мораторием на проведение контрольно-надзорных мероприятий, введенным постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», и запаздыванием в издании соответствующей квалифицирующей нормы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
На официальном интернет-сайте Минсельхоза России даны разъяснения к Закону № 248-ФЗ и подзаконным актам, а также рекомендации по применению их норм на практике [1]. Вместе с тем, по обозначенным в нашем исследовании вопросам ответов на этом сайте не представлено.
В свою очередь, для урегулирования затронутой нами проблемы предлагаем следующие решения: Во-первых, - снять запрет на применение ППЖ рыбоводными заводами, занимающимися искусственным воспроизводством водных биоресурсов, поможет внесение изменений в Закон № 248-ФЗ, в котором необходимо предусмотреть, что целью данного закона является не только «повышение эффективности вовлечения побочных продуктов животноводства в сельскохозяйственное производство» (как это предусмотрено в статье 1 этого закона), но и в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов (включающего воспроизводственное рыбоводство). Далее в соответствующие статьи указанного закона (ст.ст. 2, 4, 6, 7) необходимо будет внести дополнения о том, что ППЖ используется не только в сельхозпроизводстве, но и в рыбном хозяйстве. Во-вторых, - для исключения ограничений в использовании ППЖ товарными рыбоводными хозяйствами, являющимися сельхозпроизводителями, необходимо внести изменения в вышеуказанные Требования. В частности, раздел V Требований стоит дополнить пунктом следующего содержания: «Допускается внесение обработанных, переработанных побочных продуктов животноводства в рыбоводные пруды в соответствии с ветеринарными правилами.». Эта же норма будет распространяться и на воспроизводственные рыбоводные заводы.
В завершение считаем важным дать правотворческим органам рекомендацию о том, что предложенные изменения в законодательство о ППЖ желательно внести до окончания моратория на проведение контрольно-надзорных мероприятий. В противном случае, вышеперечисленные ограничения и запреты будут являться серьезным административным барьером для рыбоводных хозяйств, а их отказ от использования ППЖ в основном производстве неминуемо приведет к повышению издержек и значительному увеличению себестоимости рыбной продукции.
Библиогра фия:
1. Воронина Н.П. Устойчивое («зеленое») развитие сельского хозяйства в условиях климатических изменений: правовой опыт России и Индии // Актуальные проблемы российского права. - 2022. - Т. 17. - № 7. - С. 177-186.
2. Постатейный научно-практический комментарии к Федеральному закону «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»/ Габов А.В., Беляева О.А., Минина Е.Л. и др., под ред. А.В. Габова. - М.: ИЗиСП, 2014. - 240 с.
References:
1. Voronina N.P. Ustoichivoe («zelenoe») razvitie sel'skogo khozyaistva v usloviyakh klimaticheskikh izmenenii: pravovoi opyt Rossii i Indii // Aktual'nye problemy rossiiskogo prava. - 2022. - T. 17. - № 7. - S. 177-186.
2. Postateinyi nauchno-prakticheskii kommentarii k Federal'nomu zakonu «Ob akvakul'ture (rybovodstve) i o vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii»/ Gabov A.V., Belyaeva O.A., Minina E.L. i dr., pod red. A.V. Gabova. - M.: IZiSP, 2014. - 240 s.
1 Обращение с побочными продуктами животноводства. Вопросы и ответы. См. на официальном сайте Минсельхоза России https://mcx.gov.ru/ministry/departments/ departament-zhivotnovodstva-i-plemennogo-dela/industry-information/info-voprosy-i-otvety/ (электронный ресурс на 25.04.2023).
