CC BY
203
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
О ПРИНЦИПАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ: К ВОПРОСУ О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЕ»
© А. В. Закомоллин © Р. В. Закомоллин
Закомоллин Алексей Валериевич
канлилат юрилических наук лоиент кафелры уголовного права и проиесса
филиала Самарской гуманитарной акалемии в г. Тольятти
Закомоллин Руслан Валериевич
канлилат юрилических наук лоиент кафелры уголовного права и проиесса
филиал Самарской гуманитарной акалемии в г. Тольятти
Статья посвящена анализу принципов, в соответствии с которыми лолжна осуществляться тосуларственная правоохранительная служба, и которые лолжны быть закреплены в соответствующем законе «О правоохранительной службе». Кроме тото, указывается на насущную необхолимость принятия такото закона.
Ключевые слова: тосуларственная служба, правоохранительная служба, принципы правоохранительной службы, законопроектная работа.
Одним из значительных шагов по реформированию государственной службы стало выделение правоохранительной службы как отдельного ее вида. Данный подход законодательно был закреплен в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»1. Полагаем, что в условиях, когда на повестке дня остро стоит вопрос о формировании в России стройной, внутренне непротиворечивой и эффективной системы органов обеспечения правопорядка и безопасности граждан, выделение государственной правоохранительной службы в качестве нового самостоятельного вида государственной службы абсолютно целесообразно.
Вместе с тем по прошествии семи лет многие вопросы регламентации, организации и прохождения правоохранительной службы не получили законодательного решения. Так, на сегодняшний день, четко не определены
1 СЗ РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2063.
правовая сущность и содержание самого понятия «правоохранительная служба»; не выработано единого подхода к определению органов и служб, в рамках которых может быть реализована правоохранительная служба (не выработаны критерии отнесения тех или иных органов к правоохранительным); не разработана прозрачная и понятная схема отбора и продвижения кадров правоохранительной службы и т. д.
Полагаем, что решение данных проблем возможно путем принятия отдельного федерального закона о государственной правоохранительной службе, по аналогии с гражданской и военной службами (в т. ч. альтерна-тивной)2. Отсутствие такого акта в течение уже достаточно длительного времени является существенным пробелом и препятствует эффективному функционированию всей системы государственной службы.
В данной работе мы хотели бы подробнее остановиться на проблеме законодательной регламентации стройной системы принципов государственной правоохранительной службы.
Безусловно, говоря о принципах государственной правоохранительной службы, следует признать, что в их основе лежат общеправовые принципы.
Исходя из содержания понятия «принцип», правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе3. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты эти принципы.
В проекте Федерального закона «О правоохранительной службе» от 21 октября 2004 г. предлагается следующая система принципов государственной правоохранительной службы:
• обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;
• главенство законности при исполнении возложенных обязанностей и реализации предоставленных прав;
• единство организации правоохранительной службы в правоохранительных органах;
• единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранительной службе;
2 См.: Федеральный закон от 27.07.2004 г. ц 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215; Федеральный закон РФ от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. — 1998. № 13. Ст. 1475; Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» // РГ. — 2002. 31 июля.
3 См.: Толковый словарь иностранных слов / сост. Н. Л. Шестернина. — М., 1998. — С. 229.
• взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой;
• государственная защита служащего правоохранительной службы;
• обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к правоохранительной службе;
• соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего (ст. 5)4.
В научной среде существует широкий спектр подходов к определению совокупности принципов правоохранительной службы.
Например, А. С. Шиенкова относит к рассматриваемым принципам следующие:
• организационные принципы — определяют структуру службы в органах внутренних дел, порядок ее функционирования: верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; единство системы органов внутренних дел Российской Федерации; единоначалие;
• статусные принципы — устанавливают содержание государственных служебных отношений: равный доступ граждан к службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; профессионализм и компетентность сотрудников органов внутренних дел; ответственность сотрудников органов внутренних дел за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; обеспечение государственной защиты сотрудников органов внутренних дел;
• деонтологические принципы — составляют основополагающие идеи, обусловливающие нравственные качества лица, находящегося на правоохранительной службе в органах внутренних дел: политическая нейтральность; соблюдение чести и достоинства личности; сочетание гласности и служебной конфиденциальности5.
В. М. Бакун считает, что систему принципов правоохранительной службы следует рассматривать в единстве и взаимосвязи, тем более что в нормативных правовых актах нет дифференциации этих принципов. Законодательно установленные условия реализации принципов правоохранительной службы определяются тем, как служащие осуществляют возложенные на них обязанности, соблюдают предусмотренные законодательством ограничения и запреты6.
А. Н. Яндовский предлагает следующие основные принципы: системность и взаимосвязанность их применения; гибкое реагирование на сигналы как внутренней, так и внешней среды; разработка и внедрение технологий, кардинально повышающих социальный и моральный статус всех
4 http://li.ru/go7www.0-1.ru/docs/proekt_zakona_o_prav_sluzh.zip (дата обращения: 01.02.2011 г.)
5 Шиенкова А. С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2007.
6 Бакун В. М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006.
категорий сотрудников правоохранительных органов, престиж службы в целом и авторитет каждого служащего, а также технологии обеспечения гражданского содействия службе и контроля над ней7.
В. В. Щукин полагает, что можно говорить о таких принципах правоохранительной службы, как:
• законность, соблюдение служебной дисциплины;
• единство федеральной централизованной системы органов и учреждений;
• подконтрольность и подотчетность сотрудников органов соответствующим органам государственной власти и управления;
• справедливое вознаграждение за труд, продвижение по службе по результатам труда с учетом способностей и квалификации;
• уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• гуманизм;
• взаимодействие государственных органов обеспечения безопасности;
• непрерывность;
• сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности;
• запреты и ограничения, обусловленные служебной деятельностью (например, на членство в выборных и иных органах, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления; на участие в деятельности общественных объединений, преследующих политические цели; совмещение основной деятельности с иной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой)8.
С нашей точки зрения, в основу формирования принципов правоохранительной службы должны быть положены следующие суждения.
Основной целью правоохранительной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования правоохранительных органов и государственных учреждений в целом. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений с другими институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутриап-паратных отношений.
Внешние отношения охватывают связи аппарата правоохранительных органов с гражданами и институтами гражданского общества, между государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и учреждениями. В основном все это является предметом административного права. Внутренние отношения охватывают связи, возникающие по поводу приема граждан на правоохранительную службу, прохождения службы, организации служебного и внеслужебного времени, денежного содержания, установления льгот и гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отношения регулируются не только нормами адми-
7 Яндовский А. Н. Развитие системы управления персоналом правоохранительной службы : автореф. дис. ... канд. социол. наук. — М., 2007.
8 Щукин В. В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Российский следователь. — 2005. — № 6.
нистративного права, но и нормами трудового, финансового, гражданского права, а также нормами других отраслей права.
Возможности правового регулирования правоохранительной службы во многом зависят от развития основных отраслей права: конституционного, административного, трудового и др. То есть подход к решению данной проблемы должен быть комплексным межотраслевым.
Особое значение в этой связи имеют конституционно-правовые нормы, которые определяют основы правового статуса правоохранительной службы.
В Конституции России содержатся три основные нормы:
• принцип равного доступа граждан к правоохранительной службе;
• самостоятельность правоохранительной службы;
• запрет депутатам Государственной Думы РФ находиться на правоохранительной службе.
Принцип равного доступа граждан к правоохранительной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой направлен на реализацию прав и свобод человека и гражданина, привлечение граждан к управлению делами государства, сочетание преемственности в правоохранительной службе с ее обновлением.
Из принципа самостоятельности федеральной правоохранительной службы вытекает такое явление, как обособленность правоохранительной службы в том смысле, что ее правовое регулирование осуществляется только на федеральном уровне.
Запрет депутатам Государственной Думы РФ находиться на правоохранительной службе исходит из принципа разделения государственной власти, самостоятельности ее ветвей, а также необходимости их работы в Парламенте на постоянной основе. Это обеспечивает независимость, беспристрастность, профессионализм депутатов при выполнении ими своих обязанностей. Государственный служащий, занятый на правоохранительной деятельности, избранный депутатом Государственной Думы, обязан согласно законодательству о выборах в трехдневный срок сообщить в избирательную комиссию о временном сложении с себя обязанностей такого служащего на период выполнения обязанностей депутата Федерального Собрания РФ.
Как полагает А.М. Артемьев, на организацию и функционирование правоохранительной службы оказывают косвенное влияние многие другие положения Конституции РФ. Так, ее нормы о компетенции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности соответствующих кадровых корпусов правоохранительной службы. Ряд конституционных норм определяет принципы ее организации. Таковы, например, принцип верховенства Конституции РФ и законов России, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип единства власти, принцип разделения власти, принцип внепартийности, внекон-фессиональности правоохранительной службы и т. д.9
9 Артемьев А. М. К вопросу о принципах деятельности правоохранительной службы // Российский следователь. — 2008. — № 1. — С. 15.
Административно-правовые нормы также регулируют управленческие отношения, связанные с профессиональной деятельностью служащих правоохранительных органов. Работники правоохранительной службы являются субъектами управления. Они действуют от имени и по поручению государства, выполняют организационные задачи или обеспечивают их выполнение. Прежде всего, это касается внешних отношений правоохранительной службы — связей с гражданами, другими государственными органами и их должностными лицами. Большинство этих связей, как уже говорилось, регулируются нормами административного права.
Исходя из норм административного права, в работе со служащими правоохранительной службы учитываются особенности государственного управления: доминирование, преобладание одной воли над другой, подчинение одного лица другому и т. д. Административное право обеспечивает строгие принципы государственного управления: иерархичность, под-законность, обязательность исполнения и др. Данные принципы определяют неравенство сторон, в том числе неравенство государственных служащих в процессе управления. Это юридически закреплено в нормах права, в принципах правоохранительной службы. Учитывая это, устанавливается ранжирование должностей и званий, вырабатываются должностные инструкции, требования к профессиональным и личностным качествам служащих, стандарты, процедуры, правила и другие составляющие правоохранительной службы.
Законодательство в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства развивается в сторону повышения ответственности должностных лиц за нарушение прав граждан. Оно направлено на соблюдение законов государства, усиление контроля над поведением служащих правоохранительных органов, выполнением должностных обязанностей.
Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов правоохранительных органов, вытекающие из общего правового статуса работников правоохранительной службы, служащих как наемные работники. Сюда относится прием граждан на правоохранительную службу на основе равного доступа, порядок прохождения службы, служебное время, время отдыха, денежное содержание, льготы, гарантии, увольнение со службы и т. д. В отличие от этого государственно-управленческие отношения выходят за пределы коллектива того или иного правоохранительного органа. Они касаются его функций и регулируются нормами административного права. Это вызывает некоторые отклонения норм трудового права. Поэтому ранее действовавшим Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»10 было установлено, что на государственных служащих распространяется действие трудового законодательства с учетом особенностей, предусмотренных этим законом.
На служащих правоохранительных органов должны распространяться, прежде всего, те принципы трудового законодательства, которые
10 СЗ РФ. — 1995. — № 31. — Ст. 2990 (утратил силу).
определяют применение их труда: определенность трудовой функции (выполнение работы по определенным трудовым договорам, специальности, квалификации, должности); устойчивость трудовых правоотношений; обеспечение нормальной трудовой дисциплины, строгое соблюдение внутреннего распорядка; вознаграждение за труд и т. д.
Таким образом, нормы конституционного, административного и трудового права являются важным фактором, способствующим становлению правоохранительной службы на принципиально новых юридических основаниях.
В целом же становление правоохранительной службы как правового института предполагает ее особую роль в обеспечении режима законности, выполнении Конституции Российской Федерации, законов, указов, постановлений, принимаемых органами государственной власти.
Итак, исходя из предназначения правоохранительной службы, в качестве ее принципов целесообразно считать:
• обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;
• верховенство законности при исполнении возложенных обязанностей и реализации предоставленных прав;
• единство организации правоохранительной службы в правоохранительных органах;
• единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранительной службе;
• взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и с муниципальной службой;
• взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
• государственная защита служащего правоохранительной службы;
• обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к правоохранительной службе;
• соотносимость обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего.
Полагаем, что именно такой подход целесообразно закрепить в проекте Федерального закона «О правоохранительной службе», острая необходимость в принятии которого назрела уже давно.
