CC BY
372
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ
А.Л. СКАКУН
О превышении должностных полномочий в сфере таможенного дела
Рассматриваются влияние должностных преступлений на инвестиционный климат в Российской Федерации, проблемы эффективности борьбы с преступлениями против государственной власти, интересов государственной службы в сфере таможенного дела.
Ключевые слова: инвестиционный климат, коррупция, должностные преступления, правовая неопределенность.
Обеспечение защиты национальных интересов Российской Федерации в важнейших сферах экономики приобретает все большую значимость и привлекает к себе пристальное внимание многих политических деятелей, ученых, самых широких слоев населения. Одной из угроз экономической безопасности России является массовый вывоз капитала, связанный по большей части с неблагоприятным инвестиционным климатом в стране. Все чаще это явление связывают с противоправным давлением чиновников на бизнес.
В настоящее время, по данным Центрального банка Российской Федерации (ЦБ РФ), чистый отток капитала из РФ в 2010 г. составил 38,3 млрд долл. США. Данное утверждение вызывает ряд вопросов, таких как: Что значит «чистый»? Насколько объективны цифры? Учтены ли деньги, вывезенные гражданами за пределы России: в шоп-турах, поскольку цены на товары за границей ниже, чем в РФ, как минимум вдвое; на отдых за границей, поскольку отдыхать за границей дешевле; для оплаты получения высшего образования за рубежом, поскольку обучение в российских вузах не всегда воспринимается как образование? Учтены ли денежные средства, выведенные с территории РФ с помощью нерепатриации валютной выручки (ст. 193 УК РФ), и т. д.
СКАКУН Александр Леонидович — доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Владивостокского филиала Российской таможенной академии, г. Владивосток.
Отток капитала может возникать и по объективным причинам, связанным с легальной коммерческой деятельностью. Однако эксперты считают, что в России сегодня наблюдается скорее злокачественный отток. Капитал действительно «бежит» из страны, потому что перспективы нового стабильного роста весьма туманны, инвестиционный климат не улучшается, а коррупция и государственное вмешательство в бизнес не в лучшем его виде, по крайней мере, сохраняются. «Тяжело рассчитывать на приток капитала при отсутствии структурных реформ, слабом восстановлении экономики, ухудшающемся сальдо торгового баланса и плохом инвестиционном климате», — поясняет руководитель стратегической службы ЗАО АКБ «Абсолют Банк» Р. Нигматов.
Очевидно, что основная причина вывоза капитала из России — сохраняющаяся криминогенная обстановка в стране. Так, если в начале 90-х годов давление на бизнес осуществляли в основном организованные преступные сообщества, то в современных условиях это связано, прежде всего, с излишним вмешательством в деятельность предприятий должностных лиц органов власти. Фактически без участия в руководстве предприятий представителей власти, либо их родственников, крайне сложно сохранить и развивать бизнес. И если в конце девяностых должностные лица «крышевали» бизнес, то сегодня они — и есть этот бизнес, в сферу функционирования которого «чужие» предприятия не допускаются, вплоть до угроз уголовного и бандитского преследования.
Государство пытается предпринимать некоторые меры, направленные на борьбу с этими явлениями. Так, в интервью «Российской газете» председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации А.И. Бастрыкин сообщает: «За 2009 год было расследовано более 40 тысяч преступлений, совершенных чиновниками, из них преступлений против государственной власти и интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления — почти 25 тысяч. В основном это служебный подлог — около 9 тысяч, получение взятки — 6880, злоупотребление должностными полномочиями — 5226, нецелевое расходование бюджетных средств — около 300. Всего за минувший год поймано за руку более 8 тысяч чиновников, совершивших преступления против государственной власти, интересов службы» [27].
В 2010 г., согласно официальной статистике, несмотря на снижение (на 12 %) преступности в целом, количество выявленных коррупционных деяний всеми правоохранительными органами страны возросло на 42 % и составило почти 60 тыс. преступлений. Выявлено около 12 тыс. фактов взяточничества. Только за 9 мес. 2010 г. следователями Следственного комитета окончено расследование 6403 уголовных дел. В суд направлено 5832 уголовных дела, из них о превышении должностных полномочий — 474 (в сравнении с 2009 г. — прирост 8,1 %), т. е. должностные преступления в современной России носят массовый характер.
Таким образом, показатели борьбы с коррупцией растут, а капитал активно вывозится из страны. Аналогичная ситуация происходит и с показателями эффективности борьбы с незаконным оборотом наркотических средств. Так, в 2009 г. Россия заняла первое место среди стран мира по потреблению героина. Об этом говорится в докладе «Наркомания, преступность и повстанческое движение: угроза транзита опиума из Афганистана». Данный документ был подготовлен экспертами Управления ООН по наркотикам и предупреждению преступности1. Таким же образом в РФ осуществляется и борьба с нарушениями дорожного движения. За 2010 г. ГИБДД МВД РФ было составлено около 50 млн протоколов об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения при около 26 567 погибших в результате ДТП. Эти примеры можно продолжать до бесконечности. Следовательно, напрашивается вывод: либо для осуждения выбираются не те правонарушения, которые хотя бы как-то влияют на эффективность борьбы с должностными преступлениями, либо дисциплинарные проступки превращаются в преступления в силу отсутствия транспарентности в таможенном законодательстве, а также правовой определенности в статьях 285, 286 УК РФ. В современной судебной практике появились так называемые «коррупционные преступления», у субъектов которых не было обнаружено ни мерседесов, ни дач на рублевках, ни счетов в оффшорных банках. Возникает справедливый вопрос: почему это происходит? Ответ общеизвестен, несмотря на то, что ученые и правоприменительная практика об этом умалчивают.
Так, в настоящее время в сфере таможенного дела действуют от 5 до 10 тыс. нормативных правовых актов. Такой объем законодательных норм физически невозможно знать, но незнание норм не освобождает от ответственности ни участников ВЭД, не таможенников, которые в силу должностных инструкций обязаны принимать юридически значимые решения в интересах общества и государства. Для того чтобы выполнить множество нормативно-правовых актов, до недавнего времени применялись технологические схемы таможенного оформления и контроля, разрабатываемые в каждом таможенном органе в зависимости от его специфики. Однако сегодня подобные схемы не применяются, несмотря на то, что они помогали ликвидировать некоторую правовую неопределенность в применении норм таможенного права. Примером правовой неопределенности может служить применение основных правил интерпретации при классификации товара по коду ТН ВЭД ТС. Как известно, генеральный секретарь ЦК КПСС Н.С. Хрущев совершенно определенным образом интерпретировал произведения современного искусства, представленные в Манеже, однако большинство образованных людей интерпретируют их иначе. И несмотря на то, что все члены ВТО успешно применяют правила интерпретации, в России такое оценочное понятие, как «интерпретация», приобретает зловещее значение.
'Горностаев Д. РИА Новости от 22 окт. 2010 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ng.ru
«Президент поддержал Минэкономики в его намерении обновить процедуры таможенного администрирования — по его состоянию, РФ в международных рейтингах отстает даже от партнеров по союзу... »2. По словам Э. Набиуллиной, по показателю простоты таможенных процедур РФ находится на 115-м месте из 155 стран. А по данным одного из опросов, Россия — единственная страна, в которой в 2009 г. ситуация с таможенным администрированием ухудшилась. Согласно п. 30 постановления Президиума Верховного суда Российской Федерации от 24.10.2006 № 18 [21], а также Президиума Верховного арбитражного суда Российской Федерации от 03.02.2009 № 11875/08, недостоверными считаются несоответствующие действительности сведения о качестве, свойствах и характеристиках товара, влияющих на его классификацию.
Следовательно, к примеру, указание в декларации на товары неправильного кода товара по ТН ВЭД ТС не образует состава правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ, если это не сопряжено с заявлением при описании товара, влияющих на его классификацию. Аналогичная правовая позиция выражена в Обзоре практики рассмотрения Десятым арбитражным судом споров, связанных с привлечением к административной ответственности при уплате таможенных платежей, и т. д.3 Данная судебная практика была обобщена и в письме ФТС РФ от 02.10.2009 г. «О возбуждении дел об АП в связи с заявлением недостоверных сведений о классификационном коде товаров» [19], которым выражена идентичная судебной правовая позиция. Значит, в случае выпуска таких товаров в свободное обращение должностное лицо таможенных органов должно избежать уголовной ответственности, однако последнее время в судебной и правоохранительной практике появились уголовные дела в отношении таможенников, которые как-то «неправильно» интерпретировали интерпретацию. При таких обстоятельствах при перемещении товаров через таможенную границу возможно необоснованное привлечение к уголовной ответственности как участника ВЭД, так и таможенника.
Может возникнуть ошибочное впечатление, что необоснованное привлечение к уголовной ответственности — это лишь проблема должностных лиц таможенных органов. Однако, согласно статистике, за должностные преступления привлекаются в основном медицинские работники районных поликлиник, преподаватели средних школ, следователи, дознаватели, оперативные работники районных отделов внутренних дел. Должно быть, именно они строят дворцы на «рублевках», покупают яхты и бриллианты на свою скромную чиновничью заработную плату. Эта статистика свидетельствует и о наличии некоторых проблем в ст. 286 УК РФ, либо в способах ее толкования, которые позволяют именно таким образом бороться с должностными преступлениями.
2 Коммерсант. 2010. № 150 [Электронный ресурс]. URL: http://www.Rosinvest.com/news
3 Постановление ФАС Дальневосточного округа от 30.11.2009 № Ф03-6759/2009; постановление ФАС Поволжского округа от 21.01.2009 № А65-14034/2008.
Общие проблемы уголовной ответственности за должностные преступления, в том числе за превышение должностных полномочий, всегда привлекали к себе внимание отечественных ученых-криминалистов; число авторов, посвятивших свои исследования рассматриваемой тематике, значительно возросло4.
Должностная преступность имеет ряд характерных признаков:
— непосредственное нанесение ущерба авторитету или иным охраняемым законом интересам государственной власти или местного самоуправления, государственной службы, службы в органах местного самоуправления, а также службы в коммерческих и иных организациях;
— незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим коммерческой или иной организации благ (имущества, услуг или льгот);
— использование виновным своего статуса (служебного положения) вопреки интересам публичной власти или службы;
— наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб охраняемым законом интересам власти или службы;
— наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности [13].
Рассмотрим некоторые проблемы привлечения к ответственности за превышение должностных полномочий.
Согласно ст. 286 УК РФ, превышение должностных полномочий — это:
1) совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства;
2) то же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления;
3) деяния, предусмотренные частями 1 и 2 ст. 286 УК РФ, если они совершены:
а) с применением насилия или с угрозой его применения;
б) с применением оружия или специальных средств;
в) с причинением тяжких последствий [30].
Согласно комментарию к ст. 286 УК РФ [10], превышение должностных полномочий может выражаться в совершении должностным лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые: а) относятся к полномочиям другого должностного лица (вышестоящего или равного по статусу);
4 Айдаев С.Г., Аснис А.Я., Бурлаков А.В., Волженкин Б.В, Греков К.А., Мерзлякова В.А., Плехова О.А, Смелова С.В., Снежко А.С., Стренин А.С., Е.В. Тарасова Е.В., Ткачева Г.В., и др.
б) могут быть совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте (например, применение оружия в отношении несовершеннолетнего, если его действия не создавали реальной опасности для жизни других лиц); в) совершаются должностным лицом единолично, однако могут быть произведены коллегиально либо в соответствии с порядком, установленным законом, по согласованию с другим должностным лицом или органом; г) никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать [24].
Общим для всех этих случаев является то, что должностное лицо совершает действия, явно выходящие за пределы прав и полномочий, предоставленных ему законом. Неправомерные действия должностного лица при превышении должностных полномочий должны быть непосредственно связаны со служебной деятельностью субъекта, когда он выступает не как частное, а как официальное лицо. Другими обязательными признаками объективной стороны превышения власти или служебных полномочий являются наступление последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, а также причинная связь между действиями и последствиями.
Объем прав и полномочий субъекта определяется его должностной компетенцией, которая закрепляется в различных нормативных актах (законах, уставах, положениях, инструкциях, приказах и т. п.). Для того чтобы установить, что должностное лицо совершило действия, выходящие за пределы имеющихся у него прав и полномочий, необходимо точно выяснить, каким именно правовым актом они регулируются и какие конкретно положения этого акта были нарушены.
Чаще всего при превышении должностных полномочий существенное нарушение прав и интересов граждан, организаций, общества или государства выражается в причинении физического вреда личности, нарушении конституционных прав и свобод граждан. Однако оно может быть связано и с причинением имущественного ущерба гражданам и юридическим лицам и с иными последствиями, глубоко затрагивающими интересы общества и государства [3, 4, 5].
Комментируемое преступление совершается только с умыслом (конкретизированным или неконкретизированным). Виновный осознает, что совершает действия, которые явно (т. е. бесспорно, очевидно) для него самого выходят за пределы предоставленных ему законом прав и полномочий, предвидит последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, общества или государства и желает или сознательно это допускает либо относится к последствиям безразлично.
В составе преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 286 УК РФ, вина характеризуется также осознанием обстоятельств, имеющих квалифицирующее значение в случаях превышения должностных полномочий. Мотивы совершения преступления могут быть любыми (месть, карьеризм, иные личные побуждения, корысть, ложно понимаемые интересы дела и т. д.) и не имеют
никакого значения для квалификации, хотя и учитываются при назначении наказания.
Преступность деяния, явно выходящего за пределы должностных полномочий, исключается лишь в ситуации крайней необходимости (ст. 39 УК РФ) и обоснованного риска (ст. 41 УК РФ).
Преступления против государственной власти, интересов государственной службы — это предусмотренные уголовным законом общественно опасные деяния, посягающие на нормальную деятельность публичного аппарата управления, совершенные служащими (должностными лицами) этого аппарата с использованием служебных полномочий, а также лицами, осуществляющими функции публичного аппарата управления по специальному поручению (полномочию). Это преступления лиц, которые вследствие официально предоставленных им властными структурами полномочий по управлению (в широком смысле этого термина, включающего деятельность законодательную, исполнительно-распорядительную, надзорную и судебную) находятся в особом положении как к органам, предоставляющим им эти полномочия, так и по отношению к гражданам, подчиненным управлению [20, 28, 29].
Субъектом большинства преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (статьи 285-293 УК РФ) являются должностные лица. Содержание понятия должностного лица применительно к перечисленным статьям раскрыто в примеч. 1 к ст. 285 УК РФ.
Должностными лицами таможенных органов Российской Федерации являются граждане, занимающие должности в указанных органах, которым в установленном порядке присвоены специальные звания (далее — сотрудники таможенных органов), или классные чины [23]. Существует легальное определение «работники таможенных органов».
В целях технического обеспечения деятельности таможенных органов в их штатных расписаниях предусматриваются соответствующие должности работников таможенных органов. Перечень указанных должностей определяется руководителем Федеральной таможенной службы [23].
Закон выделяет две разновидности должностных лиц: 1) лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти; 2) лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах [24]. К исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными функциями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные
для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности [26].
Деятельность представителя власти строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его служебном подчинении. Многие представители власти вообще не имеют подчиненных им по службе лиц, но обладают властными полномочиями по отношению к широкому, неопределенному кругу граждан. Представители власти осуществляют функции федеральной государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Технические работники и неоперативный состав, работающий в органах законодательной и исполнительной власти, прокурорско-следственных, судебных, таможенных и иных контролирующих и надзирающих органах (начальники канцелярий, хозяйственных и юридических отделов, секретари, референты, консультанты и т. п.), не могут признаваться представителями власти, хотя некоторые из них являются должностными лицами, но уже по другому основанию.
Представителями власти признаются также лица, выполняющие соответствующие функции временно или по специальному полномочию. В их числе можно назвать присяжных заседателей в судах, различных представителей общественности, официально в соответствии с законодательством привлекаемых к осуществлению властных полномочий по борьбе с преступностью или при выполнении ими различных надзорных функций. Выполнение функций представителя власти по специальному полномочию, как отмечено в постановлении Президиума Верховного суда РФ от 10.02.2000 № 6, означает, что данные функции возложены на лицо законом, нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Эти функции могут осуществляться в течение определенного времени одноразово либо совмещаться с основной работой.
Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа или находящимися в его служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий, и т. п.
К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии5.
5 Постановление Президиума Верховного суда РФ (ППВС РФ) от 16.10.2009 № 19, п. 4.
Всякий служащий государственного органа, который имеет в своем служебном подчинении других людей, руководит их деятельностью, направляет и организует их работу (службу), является должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных обязанностей. Соответственно, лица, управляющие и распоряжающиеся имуществом, денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также обладающие полномочиями по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием) — должностные лица, выполняющие административно-хозяйственные функции.
Заключение договора между работниками и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей само по себе не может служить основанием для признания работника должностным лицом. Для этого необходимо, чтобы наряду с обязанностями по непосредственному хранению имущества материально ответственное лицо выполняло также функции по распоряжению и управлению им [2].
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вообще не содержит понятия должностного лица, подразделяя все должности государственной гражданской службы на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты. Это обязывает правоприменителя в каждом случае служебного правонарушения устанавливать круг полномочий соответствующего служащего с точки зрения того, можно ли их рассматривать как организационно-распорядительные или административно-хозяйственные.
Лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности или осуществляющее специальные полномочия, может быть признано субъектом преступления против интересов государственной службы лишь при условии, если указанные обязанности или полномочия были возложены на него в установленном законом порядке правомочными на то органами или должностными лицами.
Тяжкие последствия должны быть связаны с нарушением прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства. К тяжким последствиям, в частности, рекомендуется относить: крупную аварию; причинение смерти или тяжкого вреда здоровью хотя бы одному человеку; дезорганизацию работы государственного или муниципального органа, а также учреждения; нанесение материального ущерба в особо крупных размерах, и т. п. [10]. Видом общественно опасного деяния при превышении должностных полномочий являются только действия, т. е. активное поведение. Это вытекает из самого закона и сути данного преступления. Мнение некоторых ученых о том, что превысить должностные
полномочия можно не только в форме действия, но и в форме бездействия, следует признать несостоятельным [9].
В ст. 286 УК РФ говорится, что превышение должностных полномочий есть совершение должностным лицом действий. В связи с этим возникает вопрос, следует ли это понимать как необходимость совершения нескольких действий (их системы) либо для наличия состава преступления достаточно одного действия. В юридической литературе единодушно разделяется мнение о том, что превышение должностных полномочий может заключаться в совершении как ряда действий, так и одного действия. Судебная практика также признает возможным совершение превышения должностных полномочий и путем одного действия. В ст. 286 УК РФ действие описано не так полно, как в ст. 285 УК РФ. Однако то обстоятельство, что в ст. 285 УК РФ предусмотрены признаки родового понятия всякого должностного преступления, позволяет характеризовать действие при превышении должностных полномочий также с этой позиции. Применительно к превышению должностных полномочий можно сказать, что формулировка данного состава характеризует эти действия как совершенные «вопреки интересам службы».
Характеристика действия как выходящего за пределы полномочий должностного лица требует обязательного уточнения в каждом конкретном случае самих пределов полномочий. Полномочия должностных лиц, наряду с законами, регламентируют и другие нормативные акты: приказы, инструкции, уставы, положения, и т. п. Превышение должностных полномочий будет иметь место, когда должностное лицо выходит за пределы полномочий, предоставленных ему законом или другим нормативным актом, а также когда оно совершает действия, выходящие за пределы специально данных ему полномочий (например, при назначении военнослужащего старшим команды). Поэтому, чтобы решить, что должностное лицо совершило действия, явно выходящие за пределы его полномочий, необходимо установить эти пределы и указывать в процессуальных документах (например, обвинительном заключении, приговоре) нормативные правовые акты, а также иные документы, которыми закреплены права и обязанности обвиняемого должностного лица, и приводить те из них, превышение которых вменяется ему в вину, со ссылкой на конкретные нормы (статью, пункт, часть)6.
Действия, превышающие должностные полномочия, должны явно выходить за пределы полномочий, предоставленных должностному лицу. Явность выхода за пределы служебных полномочий поясняется обычно с точки зрения грамматического толкования этого слова как открытый, совершенно очевидный, ясный для всех, несомненный. Осознание очевидного характера превышения должностных полномочий обязательно для самого виновного в нем.
6 При отсутствии в обвинительном заключении или обвинительном акте вышеуказанных данных, которые не представляется возможным восполнить в судебном заседании, на наш взгляд, уголовное дело подлежит возвращению прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ для устранения препятствий к его рассмотрению.
Это вытекает из принципа субъективного вменения. Умышленный характер превышения власти означает обязательное понимание, сознание лицом того, что совершаемые им действия выходят за пределы предоставленных ему полномочий, что оно нарушает рамки правовой регламентации его полномочий [24]. Судебная практика твердо придерживается такого подхода к содержанию данного признака.
Наиболее характерными формами превышения должностных полномочий являются следующие: 1) совершение должностным лицом действий, которые относятся к полномочиям другого лица; 2) совершение должностным лицом действий, которые могли быть совершены им самим только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте; 3) совершение должностным лицом действий, на которые вообще законом ни одно лицо ни при каких обстоятельствах не управомочивается; 4) совершение должностным лицом действий единолично, хотя эти действия должны быть произведены только коллегиально либо в соответствии с установленным в законе порядком по согласованию с другим должностным лицом или органом [6, 24].
В отличие от состава преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, при котором лицо совершает действия (бездействие) в пределах своей компетенции вопреки интересам службы, ответственность за превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) наступает в случае совершения должностным лицом активных действий, явно выходящих за пределы его полномочий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, если при этом должностное лицо осознавало, что действует за пределами возложенных на него полномочий [24, п. 19].
Сложность применения (разграничения) норм об ответственности за превышение должностных полномочий связана с тем, что полномочия как правовая категория, как отмечалось, представляют собой право и одновременно обязанность наделенного ими субъекта действовать в предусмотренной законом, иным правовым актом ситуации способом, предусмотренным этими правовыми актами [32]. Если мы говорим, что командир воинской части имеет полномочия по приему на работу лиц гражданского персонала, то это означает, что он наделен правом и обязанностью принимать на работу только при наличии соответствующих оснований, предусмотренных трудовым законодательством. Нарушение порядка приема на работу, с одной стороны, может оцениваться как злоупотребление должностными полномочиями, а с другой — как превышение должностных полномочий (с учетом рассмотренных ранее признаков) [32].
Следует согласиться с П.С. Яни, который отмечал, что, «...применяя статью 285 УК РФ, необходимо исходить из того, что использование должностных полномочий вопреки интересам службы представляет собой совершение должностным лицом действий (бездействия) по службе, которые оно
уполномочено, т. е. имеет право и обязанность, совершить только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте» [33]. В приведенном выше примере командир части наделен полномочием по приему на работу гражданских лиц, но реализовать это полномочие он может только при наличии оснований, закрепленных в нормативных актах.
Однако, как отмечалось, совершение должностным лицом действий, которые могли быть им совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, является, согласно приведенным разъяснениям действующего постановления Верховного суда СССР, одной из форм превышения полномочий. В связи с этим в юридической литературе предлагается следующее разграничительное квалификационное правило: если должностное лицо совершило действия, которые оно могло совершить только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а такие обстоятельства отсутствовали и данные действия повлекли наступление общественно опасных последствий, названных в статьях 285 и 286 УК РФ, то содеянное квалифицируется как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий в зависимости от наличия в первом случае либо отсутствия во втором мотива в виде корыстной или иной личной заинтересованности [33].
Такой подход отражен и в п. 15 ППВС РФ от 16 октября 2009 г. № 19 [24], в котором разъясняется: «Под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы (ст. 285 УК РФ) судам следует понимать совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения и исполнения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями. В частности, как злоупотребление должностными полномочиями должны квалифицироваться действия должностного лица, которое из корыстной или иной личной заинтересованности совершает входящие в круг его должностных полномочий действия при отсутствии обязательных условий или оснований для их совершения (например, выдача водительского удостоверения лицам, не сдавшим обязательного экзамена; прием на работу лиц, которые фактически трудовых обязанностей не исполняют)» [24].
7 Сотрудники милиции А. и Р. осуждены, в частности, по ст. 285 УК РФ за то, что, участвуя в похищении Б., предъявив удостоверение, задержали Б., поместили в автомашину Р. и привезли к месту последующего незаконного удержания. Как указано в Определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ, приведенные данные свидетельствуют о том, что А. и Р., являясь представителями власти, использовали свои служебные полномочия вопреки интересам службы и похитили Б. за денежное вознаграждение, нарушив его права и причинив существенный вред авторитету
правоохранительных органов и интересам государства (Определение Верховного Суда РФ от 18.03.2004 № 78-003-221).
Судебная практика по конкретным делам также придерживается предложенных разграничительных критериев7.
В юридической литературе высказана точка зрения, согласно которой основным разграничительным признаком указанных преступлений является наличие или отсутствие оснований, при которых совершенные действия могут быть признаны правомерными8.
Определенные сложности при квалификации действий должностных лиц по ст. 286 УК РФ возникают в случае, если эти действия были совершены во исполнение обязательного для него приказа вышестоящего органа или должностного лица.
Так, в ст. 42 УК РФ «Исполнение приказа или распоряжения» говорится:
1. Не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам лицом, действующим во исполнение обязательных для него приказа или распоряжения. Уголовную ответственность за причинение такого вреда несет лицо, отдавшее незаконные приказ или распоряжение.
2. Лицо, совершившее умышленное преступление во исполнение заведомо незаконных приказа или распоряжения, несет уголовную ответственность на общих основаниях. Неисполнение заведомо незаконных приказа или распоряжения исключает уголовную ответственность [30].
Проблема ответственности за исполнение незаконного или даже преступного приказа начальника подчиненным является одной из самых сложных в уголовном праве. В данном случае происходит столкновение двух обязанностей: соблюдение служебной дисциплины и недозволенность причинения вреда охраняемым уголовным правом интересам. С одной стороны, за неисполнение приказа должностное лицо несет дисциплинарную ответственность, с другой — исполнение явно преступного приказа начальника не освобождает от ответственности за причиненный вред.
Уголовный кодакс впервые регламентирует условия, при наличии которых исполнение приказа освобождает от ответственности за вредные последствия. Для того чтобы правильно применять указанные положения, необходимо определить, что означают законные приказы или распоряжения.
Законным является приказ, отданный надлежащим лицом в пределах его должностных обязанностей и в надлежащей форме. Надлежащим лицом является непосредственный начальник, руководящий служебной деятельностью подчиненного, а также вышестоящий начальник (в определенных случаях).
Законными приказ или распоряжение являются, если они касаются вопросов, находящихся в пределах компетенции данного начальника. Выход за пределы компетенции признается превышением должностных полномочий и потому считается незаконным.
8 Прокопович Е.В. Вопросы квалификации воинских должностных преступлений // Вопросы теории военного законодательства и практики ее применения. М.: ВПА, 1974. С. 244.
В ряде случаев законом или иными нормативными актами предписывается определенная форма приказа или распоряжения, например, письменная, заверенная печатью. Устное распоряжение, если по закону требуется оформление его письменно, является незаконным и не должно выполняться. Нарушение формы отдачи приказа или распоряжения в экстремальных условиях должно рассматриваться по правилам о крайней необходимости.
Законный приказ должен не только предписывать достижение определенной цели, но и указывать на законные пути и средства выполнения приказа [10].
Заведомость означает, что для лица, выполняющего приказ, абсолютно ясно, не вызывает сомнений его незаконность. В тех же случаях, когда незаконность приказа является неочевидной, ответственность за причинение вреда, как отмечалось выше, несет лицо, отдавшее приказ.
Если же лицо причиняет вред во исполнение заведомо незаконного приказа, то его действия в соответствии с ч. 2 ст. 42 УК РФ признаются преступлением. Преступность деяния в этом случае помимо других признаков обусловлена и тем, что, выполняя заведомо незаконный приказ, лицо действует умышленно, на что указывает признак заведомости, и следовательно, в таких ситуациях лицо осознает общественную опасность своих действий, предвидит возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий и желает их наступления или сознательно допускает возможность наступления таких последствий либо относится к ним безразлично [1].
В то же время законом учитывается, что подчиненный, совершая в рассматриваемой ситуации преступление, все же выполняет приказ своего руководителя, и относится это обстоятельство к категории обстоятельств, смягчающих наказание (ч. 1 ст. 61 УК РФ). Кроме того, наличие заведомо незаконного приказа или распоряжения может создавать для подчиненного и условия крайней необходимости, когда, исполняя заведомо незаконный приказ, лицо причиняет меньший вред по сравнению с тем вредом, который мог бы иметь место вследствие неисполнения приказа.
В подобного рода случаях деяние оценивается с позиции правил, установленных ст. 39 УК РФ:
1. Не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц, охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и при этом не было допущено превышения пределов крайней необходимости.
2. Превышением пределов крайней необходимости признается причинение вреда, явно не соответствующего характеру и степени угрожавшей опасности и обстоятельствам, при которых опасность устранялась, когда указанным интересам был причинен вред равный или более значительный, чем
предотвращенный. Такое превышение влечет за собой уголовную ответственность только в случаях умышленного причинения вреда [1].
Незаконные приказ или распоряжение исполнению не подлежат. Речь может идти лишь об ошибочном восприятии (понимании) подчиненным отданных ему начальником приказа или распоряжения как законных и обязательных для исполнения. Согласно ст. 42 УК РФ, даже тогда, когда исполнитель незаконных приказа или распоряжения при необходимой внимательности и предусмотрительности мог бы понять (осознать) незаконность (преступность) исполняемого им официального указания, уголовная ответственность последнего за причинение вреда исключается. Законодатель, очевидно, признает такие деяния как бы совершенными при исполнении законных приказа или распоряжения. Но при добросовестном заблуждении относительно законности приказа или распоряжения лицо действует невиновно в ситуации мнимого исполнителя этих указаний. При наличии возможности осознания их незаконными оно действует неосторожно, совершая во всех указанных случаях общественно опасное деяние. К сожалению, у законодателя нет достаточно четкого решения затронутых вопросов, что существенно затрудняет применение рассматриваемой уголовно-правовой нормы и не позволяет правильно определить социально-правовую природу причинения вреда правоохраняе-мым интересам при исполнении приказа или распоряжения.
Исполнение незаконных приказа или распоряжения должно быть соразмерным той законной цели, которую нужно достичь путем исполнительских действий (бездействия). Применение мер, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных приказом или распоряжением и заведомо несоразмерных законной цели, которую необходимо было достичь, образует превышение пределов необходимости исполнения приказа или распоряжения. Деяние, совершенное при превышении пределов необходимости исполнения приказа или распоряжения, признается преступлением, совершенным при смягчающих обстоятельствах. Именно нарушение этого условия правомерности исполнения приказа или распоряжения рассматривается законодателем (ч. 1 ст. 61 УК РФ) в качестве обстоятельства, смягчающего наказание. В порядке совершенствования уголовного законодательства целесообразно было бы дать определение понятия «превышение пределов необходимости исполнения приказа или распоряжения» в ст. 42 УК РФ и прямо указать его в качестве обстоятельства, смягчающего наказание, в ст. 61 УК РФ.
Из вышесказанного следует:
1. Исполнение приказа или распоряжения начальника является профессиональной обязанностью подчиненного, которая подлежит неукоснительному исполнению даже в тех случаях, когда это причиняет вред охраняемым уголовным законом интересам и когда исполняются незаконные приказ или распоряжение, незаконность которых неочевидна, т. е. не осознается исполнителем.
2. Неисполнение приказа или распоряжения, законность которых вполне очевидна, может вызвать необходимость привлечения лица, не исполняющего эти указания, к уголовной или иной ответственности либо принуждения его к их исполнению, которое рассматривается по правилам, предусмотренным ст. 40 УК РФ.
3. Неисполнению подлежат лишь заведомо незаконные приказ или распоряжение. Неисполнение таких указаний начальника исключает уголовную ответственность подчиненного.
4. Исполнение заведомо незаконных (преступных) приказа или распоряжения образует сложное соучастие в преступлении.
5. Причинение уголовно наказуемого вреда при исполнении приказа или распоряжения, законность которых не осознается исполнителем, образует мнимое исполнение приказа или распоряжения, которое должно оцениваться по правилам о фактической ошибке.
6. Приказ или распоряжение являются объективным основанием необходимости причинения вреда охраняемым уголовным законом интересам лицом, действующим во исполнение этих указаний.
7. В качестве необходимых условий правомерности действий исполнителя приказа или распоряжения, характеризующих их как основания причинения вреда правоохраняемым интересам, законодатель называет их обязательность и законность.
8. Субъективным основанием необходимости причинения вреда при исполнении приказа или распоряжения является общественно полезная цель, которой следует исполнитель законных указаний начальника.
9. К необходимым условиям правомерности действий (бездействия) исполнителя приказа или распоряжения, характеризующим причинение уголовно-наказуемого вреда во исполнение этих указаний, относятся осознание им законности, а значит, и обязательности приказа или распоряжения или по крайней мере неосознание их незаконности и необязательности, если они таковыми являются, а также соразмерность этих действий (бездействия) законной цели, которую он стремится достичь путем их совершения.
10. Применение мер, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных приказом или распоряжением, и заведомо несоразмерных законной цели совершения действий по их исполнению, составляет превышение необходимости исполнения приказа или распоряжения, которое следует рассматривать как обстоятельство, смягчающее наказание, в случаях умышленного причинения вреда охраняемым уголовным законом интересам [31].
К сожалению, до настоящего времени в России нет действующего нормативного акта, в котором бы прямо говорилось о том, какие именно преступления следует относить к должностным, а какие к коррупционным. Ни в одном из проектов Федерального закона Российской Федерации о борьбе с коррупцией нет исчерпывающего перечня коррупционных преступлений.
Следует особо отметить, что в действительности существует очень тонкая грань, отделяющая непреступные должностные правонарушения от преступлений. Виной тому является все та же неопределенность правовых норм (и не только в России), при конструировании которых не удается окончательно разрешить проблему неоднозначного толкования и соответственно предоставления лицу, применяющему правовую норму, некоторой свободы в этом вопросе [13].
Правовая неопределенность, содержащаяся в диспозиции ст. 286 УК РФ, подвергалась рассмотрению в Конституционном суде РФ9.
Как неоднократно отмечал Конституционный суд РФ в своих решениях, любое преступление, а равно и меры уголовной ответственности за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы — в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, — каждый мог предвидеть уголовно-правовые последствия своих действий (бездействия)10.
УК РФ (ст. 5, ст. 8 и ч.1 ст. 14) предусматривает, что основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, при этом лицо подлежит ответственности только за те общественно опасные действия (бездействие) и наступившие последствия, в отношении которых установлена его вина, объективное вменение не допускается.
Используемое в ст. 286 УК РФ понятие «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства», как и всякое оценочное понятие наполняется содержанием в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела и с учетом толкования этого законодательного термина в правоприменительной практике, однако оно не является настолько неопределенным, чтобы препятствовать единообразному пониманию и применению соответствующих законоположений.
Конституционный суд РФ ранее указывал, что будучи различными по характеру и значению правовые нормы, в том числе те из них, которые включают оценочные либо общепринятые понятия, устанавливаются законодателем с учетом необходимости их эффективного применения к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций (определения от 15.04.2008 № 260-0-0 и от 2.04.2009 № 484-О-П).
Рассматриваемая в единстве с положениями общей части УК РФ (статьи 5, 8, ч. 1 ст. 14 и ч. 3 ст. 25) ст. 286, предусматривая в качестве объективного
9 Согласно определению Конституционного суда РФ от 23.03.2010 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.В. Калугина на нарушение его конституционных прав». В.В. Калугин в своей жалобе в Конституционный Суд РФ просил признать противоречащими ст. 55 ч. 3 Конституции РФ ч. 1 ст. 286 УК РФ, поскольку она не содержит критериев определения существенного вреда интересам государства. Конституционный Суд РФ, изучив представленные материалы, не нашел оснований для принятия его жалобы к рассмотрению.
10 Постановления от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 27 мая 2003 г. № 9-П и от 27 мая 2008 г. № 8-П.
признака совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий, допускает, учитывая многообразие возможных последствий таких действий, привлечение к уголовной ответственности и тогда, когда лицо предвидело возможность их наступления, не желало, но сознательно допускало эти последствия либо относилось к ним безразлично.
Следовательно, нет оснований для вывода о том, что ч. 1 ст. 286 УК РФ содержит такую неопределенность, в результате которой лицо лишено возможности осознать противоправность своих действий и предвидеть наступление ответственности за их совершение. Таким образом, о правовой неопределенности говорят как ученые, так и лица, привлекаемые к ответственности.
Доводы Конституционного суда РФ о том, что понятие «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства», как и всякое оценочное понятие, наполняется содержанием в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела и с учетом толкования этого законодательного термина в правоприменительной практике, однако оно не является настолько неопределенным, чтобы препятствовать единообразному пониманию и применению соответствующих законоположений, вне всякого сомнения, теоретически мотивировано.
Однако настораживает слово «настолько» в данном предложении, поскольку его содержание становится понятным в отсутствие хотя бы каких-то видимых результатов в области борьбы с должностными преступлениями.
Помимо этого может возникнуть вопрос, а насколько доводы Конституционного суда соответствуют не теории, а реалиям современной судебной практики России. Так, в военное время в 1943 г. примерно в 10 % случаев выносились оправдательные приговоры. В 2010 г. суды России вынесли около 0,5 % оправдательных приговоров, при том что судами стран Евросоюза было вынесено около 20 % оправдательных приговоров. Следует заметить, что при такой статистике достаточно стороне обвинения лишь вменить превышение полномочий и с вероятностью в 99 % будет вынесен обвинительный приговор, и хочется верить, что при этом все оценочные понятия, содержащиеся в ст. 286 УК РФ будут мотивированно, всесторонне и обоснованно применены.
Рассмотрим ситуацию с правовой определенностью в ст. 286 УК РФ на примере уголовного дела в отношении М., бывшего начальника Х. таможни.
В отношении М. в 2005 г. было возбуждено уголовное дело в связи с изданием им приказов «О выпуске из ПЗТК оформленных автомобилей без транзитных номеров» и «Об упорядочении выпуска транспортных средств из постоянной зоны таможенного контроля», чем, якобы, М. причинил материальный вред У. в размере 426 тысяч рублей. На имя потерпевшего физического лица было ввезено 1464 автомобиля. У. декларировал эти автомобили по цене 300-400 долл. США. Обвинение сформулировано следующим образом: «Таким образом, незаконные умышленные действия М. привели к существенному нарушению предусмотренных Конституцией РФ прав и законных интересов У.
на беспрепятственное пользование и распоряжение имуществом, прошедшим процедуру таможенного оформления и принадлежащего ему на праве частной собственности, а также имущественный вред на сумму 426 300 рублей». Следует отметить, что по мнению стороны обвинения М. препятствовал потерпевшему распоряжаться автомобилями по пути из места прибытия на территорию РФ к месту продажи или регистрации автомобилей в ГИБДД.
В приведенном примере при издании названных приказов начальник таможни руководствовался следующими нормативными документами:
1. «Таможенный кодекс Российской Федерации» 2003 г.11
— Статья 66 «Таможенное оформление и контроль иных государственных органов». Следует отметить, что таможенное оформление может быть завершено только после осуществления санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного, ветеринарного и других видов государственного контроля ввоза товаров на таможенную территорию Российской Федерации или их вывоза с этой территории, если товары подлежат такому контролю в соответствии с федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации [11].
— Статья 77 «Действия с товарами и транспортными средствами в месте их прибытия». В ч. 3 ст. 77 ТК РФ указывается, что если таможенные органы проводят проверку товаров, на ввоз которых в РФ в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности установлены запреты и ограничения, обеспечение соблюдения которых находится также в компетенции других государственных органов, таможенные органы обеспечивают координацию таких действий и их одновременное проведение.
— Статья 411 «Взаимодействие и сотрудничество таможенных органов с другими государственными органами»:
п. 1. Таможенные органы осуществляют свои функции самостоятельно и во взаимодействии с иными государственными органами;
п. 3. При выявлении таможенными органами признаков административных правонарушений (преступлений), производство по делам о которых отнесено в соответствии с законодательством РФ к компетенции других государственных органов, таможенные органы обязаны незамедлительно передать информацию об этом соответствующим государственным органам [11].
Надлежащее осуществление таможенными органами своих функций тесно связано с деятельностью иных государственных органов. ТК РФ установлены различные формы взаимодействия.
Обязанность таможенных органов незамедлительно передать информацию о выявлении признаков правонарушения (преступления) соответствующим государственным органам, производство по которым отнесено к их
11 В статье рассматриваются события, происшедшие до вступления в силу Таможенного кодекса Таможенного союза.
компетенции, вытекает из принципа единства системы исполнительной власти и четко установленной компетенции всех государственных органов, в рамках которой они могут действовать. Правительство РФ осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ и международных договоров РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ [22].
2. Федеральный закон «О безопасности дорожного движения».
— Статья 5. Основные направления обеспечения безопасности дорожного движения.
Обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
— Статья 6. Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения. В ведении Российской Федерации находятся: координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения; осуществление обязательной сертификации или декларирования соответствия транспортных средств, а также составных частей конструкций, предметов дополнительного оборудования, запасных частей и принадлежностей транспортных средств.
— Статья 15. Основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при изготовлении и реализации транспортных средств, их составных частей, предметов дополнительного оборудования, запасных частей и принадлежностей. Согласно ч. 3 ст. 15 допуск транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории РФ, за исключением транспортных средств, участвующих в международном движении или ввозимых на территорию Российской Федерации на срок не более шести месяцев, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации путем регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов. При этом эксплуатация — это стадия жизненного цикла транспортного средства, включающая промежуток времени, когда транспортное средство используется по назначению, с момента его приобретения для использования по назначению до момента утилизации.
3. Конституционный суд Российской Федерации.
Определением от 01.10.2008 № 670-О-О установил: согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом (ч. 1); каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им (ч. 2); никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3).
Согласно названным положениям Конституции РФ и ее статьями 17 (частей 1 и 3) и 55 (ч. 3), а также исходя из общих принципов права, конституционные
гарантии права собственности (права владения, пользования и распоряжения имуществом) предоставляются в отношении того имущества, которое принадлежит субъектам права собственности и приобретено ими на законных основаниях; право частной собственности может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В отношении права собственности на транспортные средства такие ограничения продиктованы, в частности, повышенной опасностью для окружающих деятельности с использованием транспортных средств (ст. 1079 ГК РФ).
Отнесение транспортных средств к источникам повышенной опасности обусловливает необходимость установления для них особого правового режима в целом и специальных правил их допуска к эксплуатации в частности. Именно поэтому п. 3 ст. 15 ФЗ «О безопасности дорожного движения», связывая допуск транспортного средства к эксплуатации с его регистрацией и выдачей соответствующих документов, запрещает регистрацию транспортного средства без документа, удостоверяющего его соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения.
Сама по себе государственная регистрация транспортных средств, предусмотренная п. 3 ст. 15 ФЗ «О безопасности дорожного движения» в качестве обязательного условия для осуществления собственниками принадлежащих им имущественных прав на автомобили, а именно для использования в дорожном движении, в определенной степени ограничивает субъективное право собственности. Однако такое ограничение нельзя рассматривать как недопустимое, поскольку оно имеет целью защиту здоровья, прав и законных интересов как самих собственников, так и других лиц, в том числе права на обеспечение эффективного противодействия преступлениям и другим правонарушениям, связанным с использованием транспортных средств, а сами по себе регистрационные действия, осуществляемые подразделениями ГИБДД МВД РФ, являются формой административного контроля с целью соблюдения конституционных прав граждан и гарантирования их имущественных интересов.
Из приведенной правовой позиции Конституционного суда РФ, сформулированной в Определении от 7.12.2006 № 544-О, следует, что требования п. 3 ст. 15 ФЗ «О безопасности дорожного движения», направленные на регулирование административно-правовых отношений, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя, гарантируемые ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ.
4. «Правила дорожного движения в Российской Федерации».
— П. 1.2. «Водитель» — лицо, управляющее каким-либо транспортным средством.
— П. 1.2. «Участник дорожного движения» — лицо, принимающее непосредственное участие в процессе движения в качестве водителя, пешехода, пассажира транспортного средства.
— П. 2.1. Водитель механического транспортного средства обязан:
— П. 2.1.1. Иметь при себе и по требованию сотрудников милиции передавать им для проверки: регистрационные документы и талон о прохождении государственного технического осмотра на данное транспортное средство, а при наличии прицепа — и на прицеп.
5. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
— Статья 12.1. Управление транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке, и транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра, влечет наложение административного штрафа.
— Статья 12.3. Управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных Правилами дорожного движения, влечет предупреждение или наложение административного штрафа.
6. Приказ ФТС от 12 января 2005 г. № 7 «Об утверждении общего положения о региональном таможенном управлении и общего положения о таможне».
— Согласно п. 4 данного приказа таможня осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.05.1993 № 477 «О введении паспортов транспортных средств» (в ред. от 31.07.1998 № 866).
— П. 2. Установить, что паспорта транспортных средств выдаются:
а) таможенными органами РФ — на транспортные средства и шасси, ввозимые на территорию РФ после 1 июля 1997 г.;
б) подразделениями ГИБДД МВД РФ — на транспортные средства.. .при предъявлении их к регистрации.
— П. 4. Министерству внутренних дел РФ и ГТК РФ обеспечить контроль за соблюдением установленного настоящим постановлением порядка выдачи и оформления паспортов транспортных средств.
8. Приказ РТУ и УВД 2003 года «Об утверждении Положения о взаимодействии таможенных органов, расположенных в морских пунктах пропуска и подразделений ГАИ УВД при контроле автотранспортных средств, перемещаемых физическими лицами через государственную границу РФ».
— П. 3. Установить, что декларирование ввозимых в РФ транспортных средств производится в соответствии с нормами таможенного законодательства с учетом особенностей, установленных положением.
9. «Соглашение об упорядочении выдачи регистрационных знаков «транзит» на транспортные средства, ввозимые на территорию Российской Федерации через таможенные посты РТУ» 2003 г. (приложение к приказу).
В настоящее время сложилась порочная практика, при которой ввозимый на территорию РФ через таможенные посты РТУ автотранспорт не учитывается в базе данных ГИБДД УВД и не оснащается транзитными
номерами, что противоречит ФЗ «О безопасности дорожного движения», совместного приказа 399/388/195 МВД России, ГТК России от 30 июня 1997 г. и приводит к тому, что граждане на формально законных основаниях имеют возможность эксплуатировать практически неограниченное время ввезенный ими автотранспорт без всяких опознавательных знаков, что создает предпосылки для осложнения криминогенной обстановки на территории региона и значительно затрудняет проведение следственно-розыскных мероприятий по совершенным правонарушениям».
— П. 1. РТУ предоставляет УВД возможность организовать выдачу государственных номерных знаков «транзит», непосредственно на таможенных постах РТУ, на все транспортные средства, ввозимые на территорию РФ через таможенные посты РТУ, одновременно с выдачей таможней паспорта транспортного средства.
10. Должностная инструкция начальника таможни, утвержденная в 2005 г. начальником РТУ.
— П. 3. Начальник таможни непосредственно подчиняется начальнику
РТУ.
— П. 5. Начальник таможни должен знать ненормативные акты РТУ и руководствоваться ими в своей деятельности.
— П. 45. Способствовать взаимодействию с другими правоохранительными и контролирующими органами РФ, находящимися в зоне деятельности Х. таможни, по вопросам выявления, предупреждения, пресечения и расследования преступлений и иных правонарушений в сфере таможенного дела.
— П. 48. Начальник таможни исполняет другие обязанности в соответствии с законодательством РФ, правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, правовыми актами ФТС России, правовыми актами РТУ
11. Распоряжение администрации Приморского края от 08.04.2005 № 175-ра «Об усилении борьбы с правонарушениями в области дорожного движения» (принято во внимание).
— П. 1.1.4. Обязать подразделения регистрационно-экзаменационной работы ГИБДД УВД ПК во взаимодействии с таможенными органами Приморского края в местах ввоза транспортных средств на таможенную территорию РФ в Приморском крае организовать пункты выдачи регистрационных знаков «транзит» на ввезенные транспортные средства.
12. Обращение и.о. начальника УВД 2006 г. об обеспечении контроля за выпуском транспортных средств с таможенного склада с государственными номерами «транзит» (принято во внимание).
13. Постановление Президиума Верховного суда Российской Федерации от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».
— П. 14. ст. 42 УК РФ. Не могут быть признаны преступными деяния должностного лица, связанные с использованием служебных полномочий, повлекшие причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам,
если они были совершены во исполнение обязательного для него приказа или распоряжения.
14. Приказ МВД от 27.01.2003 № 59 «О порядке регистрации транспортных средств» и «Правиларегистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ».
— П. 3. Собственники транспортных средств .обязаны в установленном порядке зарегистрировать их или изменить регистрационные данные в течение срока действия регистрационного знака «транзит» или в течение 5 суток после приобретения, таможенного оформления, снятия с регистрационного учета транспортных средств, замены номерных агрегатов или возникновения иных обстоятельств, потребовавших изменения регистрационных данных.
— П. 30. В случаях, когда незарегистрированное транспортное средство находится за пределами территории, на которую распространяется деятельность регистрационного подразделения по его регистрации, собственник или владелец транспортного средства обязан в течение 5 суток получить в регистрационном подразделении по месту нахождения транспортного средства регистрационные знаки «транзит» соответствующих типов, установленных государственными стандартами РФ, для перегона транспортного средства к месту регистрации_или в связи с вывозом транспортного средства за пределы РФ на постоянное пребывание.
На транспортные средства, перегоняемые к месту их регистрации в пределах территории Российской Федерации, регистрационные знаки «транзит».могут выдаваться также организациями-изготовителями транспортных средств, торговыми организациями и предпринимателями. Значит, для перегона 406 автомобилей из места прибытия на таможенную территорию Российской Федерации поселок З. до поселка С. потерпевший был обязан получить знаки «транзит».
Таким образом, потерпевший, переместив через таможенную границу РФ как физическое лицо 406 автомобилей, задекларированная стоимость которых составила 300-400 долл. США, в соответствии названными нормативными правовыми актами не имел и не имеет прав и законных интересов на беспрепятственное пользование и распоряжение (эксплуатацию, перегон и т. д.) имуществом (транспортными средствами), прошедшим процедуру таможенного оформления и принадлежащего ему на праве частной собственности без регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов.
Однако, несмотря на все эти правовые акты, против начальника таможни все же было возбуждено уголовное дело, расследование которого продолжалось около 10 месяцев, в суде дело слушалось также около 10 месяцев, после чего оно было возвращено прокурору, а впоследствии производство по делу было прекращено. Каким образом начальник Х. таможни мог узнать, что обязательный для него приказ вышестоящего таможенного органа, согласованный массой должностных лиц, является заведомо незаконным? В судебных
инстанциях различных уровней в РФ ежегодно выносятся сотни решений о признании незаконными различных нормативных и правовых актов, но никто при этом не садит в тюрьму руководителей органов исполнительной власти, их издавших. Мог ли начальник таможни при таком обилии правовых актов достоверно установить, что его действия по изданию приказов явно выходят за пределы его полномочий. Очевидно, что это невозможно даже для юриста с высшим университетским образованием.
Повлекли ли приказы начальника таможни существенное нарушение прав и законных интересов потерпевшего, который как физическое лицо переместил 406 автомобилей, задекларировав их стоимость по 300-400 долл. США? Отбросим для чистоты эксперимента количество и цену автомобилей потерпевшего. Таможенному контролю подлежат товары, перемещаемые через таможенную границу. Любой товар — это имущество, даже зубочистки. Любое нарушение имущественных прав — это нарушение конституционного права собственности. Нарушение Конституции априори не может быть не существенным. Людям свойственно ошибаться, и таможенникам в том числе. Значит любое нарушение, допущенное таможенником, которое он рано или поздно совершит, существенно, а потому преступно. При таких обстоятельствах можно осудить любого «понравившегося» таможенника. Мнение Верховного суда о том, что такое деяние должно исключительно глубоко затрагивать интересы общества и государства, при таких обстоятельствах принципиального значения не имеет, в условиях столь успешной, судя по статистике, борьбы с коррупцией.
Представляют определенный интерес мотивы совершения данного преступления, сформулированные в различных комментариях к УК РФ. Например, весьма популярна формулировка «карьеризм», которую легко применить к «любому солдату, который плох, если не хочет стать генералом». Формулировка «ложно понимаемые интересы дела» не имеет отношения к уголовным делам по ст. 286 УК РФ, поскольку «ложно понятые» подразумевают неосторожность, а значит, отсутствие умысла, без которого данный состав преступления невозможен в правовом государстве, где действует принцип субъективного вменения. Формулировку «иные личные побуждения» можно в зависимости от развитости фантазии наполнить любым содержанием.
Приведенные выше нормы права, судебная практика, комментарии к УК РФ и конкретное уголовное дело в отношении таможенника, вне всякого сомнения, свидетельствуют о наличии существенных проблем в правоприменительной практике по делам о должностных преступлениях, в том числе сотрудников таможенных органов. Очевидно, что для решения этих задач необходим комплексный подход. Однако ситуация с преступлениями должностных лиц таможенных органов может быть улучшена только после проведения следующих мероприятий, а именно:
— незамедлительно провести ревизию нормативных правовых актов в сфере таможенного дела;
— сократить, как минимум втрое, их количество, основными критериями при их сокращении должны выступать принципы транспорентности, системности, установив конкретный срок для проведения этого мероприятия;
— установить временной промежуток, в течение которого федеральные органы власти не смогут издавать нормативные правовые акты по одному и тому же поводу в сфере таможенного дела, как это происходит с КоАП РФ;
— разработать и принять новое постановление пленума Верховного суда РФ о должностных преступлениях с целью пресечения имитации борьбы с коррупцией путем привлечения к уголовной ответственности «стрелочников», либо превращения должностных проступков в преступления;
— установить порог отграничения должностного проступка от должностного преступления, выразив его в конкретной сумме по тому же принципу, как в ч. 1 ст. 188 УК РФ «Контрабанда», ст. 293 УК РФ «Халатность»;
— в случае, если эти и иные мероприятия не остановят отток капитала из РФ, внести соответствующие изменения в ст. 286 УК РФ и иные документы, регламентирующие меры и методы борьбы с правонарушениями должностных лиц, действия которых непосредственно угрожают экономической безопасности Российской Федерации.
Список литературы
1. Комментарий к УголовномукодексуРФ (постатейный) / А.В. Бриллиантов, и др. ; под ред. А.В. Бриллиантова. М.: Проспект, 2010. 1044 с.
2. Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 2002. № 2. С. 23.
3. Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 2002. № 4. С. 11, 12;
4. Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 2003. № 5. С. 19, 20;
5. Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 2003. № 9. С. 17.
6. Волженкин Б.В. Служебные преступления. С. 155.
7. Галахова А.В. Превышение власти и служебных полномочий. М., 1978. С. 30-31.
8. Действия с товарами и транспортными средствами в месте их прибытия // Таможенный кодекс Российской Федерации. Ст. 77.
9. Доиджашвили Д. Объективная сторона превышения власти и служебных полномочий // Сов. юстиция. 1989. № 22. С. 24.
10. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) (2-е изд., исправ., перераб. и доп.) / под ред. А.И. Чучаева. М.: ИНФРА-М, 2010 (к ст. 286 УК РФ).
11. Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Ю.Ф. Азаров, и др. ; под ред. Ю.Ф. Азарова, Г. В. Баландиной. М.: Норма, 2004. 896 с.
12. Коржанский Н.И. Квалификация следователем должностных преступлений. Волгоград, 1986. С. 25.
13. Мекеня А. А.Уголовно-правовая характеристика превышения должностных полномочий в условиях военной службы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Московский гос. лингв. ун-т. М., 2010. 29 с.
14. О безопасности дорожного движения: федер. закон [от 10.12.1995 № 196-ФЗ] (с изм. и доп.) [Электронный ресурс] URL: http://base.garant. ru/10105643/
15. Об усилении борьбы с правонарушениями в области дорожного движения: распоряжение администрации Приморского края от 08.04.2005 № 175-ра.
16. Об утверждении Общего положения о региональном таможенном управлении и Общего положения о таможне: приказ ФТС РФ от 12.01.2005 № 7 [Электронный ресурс]. URL: http://law.kodeks.ru/egov/index?tid=0&nd=901 921793&prevDoc
17. О введении паспортов транспортных средств: постановление Правительства РФ от 18.05.1993 № 477 (ред. от 31.07.1998 № 866).
18. О внесении изменений в технический регламент о безопасности колесных транспортных средств: постановление Правительства Российской Федерации от 10.09.2010 № 706 [Электронный ресурс]. URL: http://www. rg.ru/2010/09/22/avtoreg-dok.html
19. О возбуждении дел об АП в связи с заявлением недостоверных сведений о классификационном коде товаров: письмо ФТС РФ от 02.10.2009 № 1812/46839.
20. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон [от 27.07.2004 № 79-ФЗ].
21. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении особенной части КоАП РФ» постановление пленума Верховного суда от 24.10.2006 г. № 18.
22. О Правительстве Российской Федерации: федер. конституционный закон [от 17 дек. 1997 г. № 2-ФКЗ]. Ст. 4.
23. О службе в таможенных органах Российской Федерации: федер. закон [от 21.07.1997 № 114-ФЗ] (ред. от 28.12.2010) [Электронный ресурс]. URL: http:// base.consultant.ru
24. О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий: постановление пленума Верховного суда от 16.10.2009. № 19.
25. Об утверждении Положения о взаимодействии таможенных органов, расположенных в морских пунктах пропуска и подразделений ГАИ УВД при контроле автотранспортных средств, перемещаемых физическими лицами через государственную границу РФ: приказ РТУ и УВД 2003 года [Электронный ресурс]. URL: http://evcppk.rU/administrativnaya-deyatelnost-ovd/page/2/
26. Российская газета. 2009. № 207.
27. Российская газета от 10 февр. 2010 г.
28. Собрание законодательства. 2003. № 22. Ст. 2063.
29. Собрание законодательства. 2004. № 31. Ст. 3215.
30. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ: принят ГД ФС РФ 24.05.1996 (ред. от 07.03.2011).
31. Уголовное право России: учебник / под ред. Ф.Р. Сундурова, И.А. Тарханова. М.: Статут, 2009.
32. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654.
33. Яни П.С. Взяточничество и должностное злоупотребление: уголовная ответственность. М.: Интел-Синтез, 2002.
