CC BY
102
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Н.М. Конин, Е.И. Маторина, Т.С. Мангушева
О ПРАВОВЫХ ОСНОВАХ И ОСОБЕННОСТЯХ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В статье рассматриваются вопросы современного состояния правовой базы, регулирующей национальные отношения, обосновывается необходимость внесения в нее соответствующих изменений.
Ключевые слова: национальные отношения, государственное регулирование, государственная национальная политика, правовая база.
N.M. Konin, ЕЛ. Maton^, T.S. Mangusheva
ABOUT THE LEGAL BASIS AND PROBLEMS OF STATE REGULATION IN THE SPHERE OF NATIONAL RELATIONS
Discussed the current status of the legal framework regulating national relations, and the necessity of making appropriate changes.
Keywords: ethnic relations, state regulation, state national policy framework, legislative basis.
Регулирование национальных отношений — один из основных политических вопросов в нашей стране, потому что столь многонациональных государств в мире нет. Устойчивость государства — это предмет грамотной национальной политики. Государственная национальная политика как объект государственного управления не ограничивается политико-правовой сферой общественной жизни. Учитывая возрастание регулирующего и управляющего воздействия государства на общезначимые функции социальных субъектов, включая экономическую и социокультурную, определить границы объекта в данном случае представляется крайне затруднительным.
Государственная национальная политика представляет собой этническую политику или политику в сфере национальных отношений, где основными
© Конин Николай Михайлович, 2017
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия)
© Маторина Елена Ильинична, 2017
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия)
© Мангушева Тамара Сергеевна, 2017
Кандидат социологических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия)
участниками выступают этнокультурные организованные общности людей, что вытекает из положений Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 16661. Государственная деятельность по управлению в сфере национальной политики основывается на положениях Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации, многовековом политико-правовом опыте многонационального Российского государства. К основным нормативно-правовым актам, принятым в последнее время по вышеназванным вопросам, следует отнести следующие: Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»2; Постановление Правительства РФ от 20 августа 2013 г. № 718 «О федеральной целевой программе „Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)"»3; Распоряжение Правительства РФ от 23 декабря 2015 г. № 2648-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации в 2016-2018 годах Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»4; Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2017 г. № 134 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета на поддержку некоммерческих организаций в сфере духовно-просветительской деятельности и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. № 805»5. В последнем были определены материальная основа деятельности ряда общественных организаций и правила предоставления федеральных субсидий на поддержку некоммерческих организаций в сфере духовно-просветительской деятельности, предусматриваю- е щие предоставление субсидий некоммерческим организациям (кроме субсидий и государственным и муниципальным учреждениям) в целях государственной п поддержки мероприятий в сфере духовно-просветительской деятельности, на- о правленных на снижение межэтнической и межконфессиональной напряжен- К ности на территории России. о
с
В связи с политическим кризисом в Украине и произошедшим в марте 2014 г. | воссоединением Крыма с Россией особую значимость приобрела тема реабилита- в ции народов Крыма, подвергшихся в советский период незаконной депортации о и политическим репрессиям. С этой целью Президентом России был подписан ю
Т5
Указ от 21 апреля 2014 г. от № 268 «О мерах по реабилитации армянского, |
болгарского, греческого, крымско-татарского и немецкого народов и государ- К
ственной поддержке их возрождения и развития»6. Были внесены изменения а
в законодательство, упростившие порядок приема в российское гражданство |
иностранных граждан, признанных носителями русского языка, а также уста- ии
новлены дополнительные льготные условия въезда и пребывания в России с №
целью приобретения гражданства. Важное место среди нормативно-правовых 1
актов занимает Стратегия государственной национальной политики Российской )
Федерации на период до 2025 года, согласно которой основными вопросами госу- 7 дарственной национальной политики в России, требующими особого внимания органов власти, являются следующие:
сохранение и развитие культур и языков народов России, укрепление их духовной общности;
обеспечение прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств; 95
создание дополнительных социально-экономических и политических условий для обеспечения межнационального мира на Северном Кавказе;
поддержка соотечественников, проживающих за рубежом, укрепление их связей с Россией.
В Стратегии определены следующие цели государственной национальной политики Российской Федерации:
упрочение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности российской нации;
сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов России; гармонизация межнациональных отношений;
обеспечение равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии; успешная социокультурная адаптация мигрантов.
Для решения поставленных задач и достижения обозначенных целей Указом Президента РФ от 31 марта 2015 г. № 168 «О Федеральном агентстве по делам национальностей»7 было создано Федеральное агентство по делам национальностей (далее — ФАДН России) с возложением функций по выработке и реализации государственной национальной политики, нормативно-правовому регулированию и оказанию государственных услуг в сфере государственной национальной политики; осуществлению мер, направленных на укрепление единства многонационального народа Российской Федерации (российской нации), обеспечению межнационального согласия, этнокультурного развития народов Российской Федерации, защите прав национальных меньшинств и коренных малочисленных й народов Российской Федерации; по взаимодействию с национально-культурными ? автономиями, казачьими обществами и иными институтами гражданского з общества; разработке и реализации государственных и федеральных целевых | программ в сфере межнациональных отношений; контролю за реализацией I государственной национальной политики; осуществлению государственного | мониторинга в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений; ! профилактике любых форм дискриминации по признакам расовой, националь-§ ной, религиозной или языковой принадлежности; предупреждению попыток
ш о о о —
| разжигания расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо | вражды. Отдельные вопросы, ныне возложенные на ФАДН, решались пред-'I шествующими ведомствами: Министерством Российской Федерации по делам | национальностей и региональной политике (1994-1996), Министерством РФ | по делам национальностей и федеративным отношениям (1996-1998), Министерством региональной и национальной политики РФ (1998), Министерством национальной политики РФ (1998-1999), Министерством по делам федерации ё и национальностей РФ (1999-2000), Министерством по делам федерации, на-§ циональной и миграционной политики Российской Федерации (2000-2001), | Министерством регионального развития Российской Федерации (2004-2014). | В настоящее время ФАДН переданы также функции Министерства культуры РФ по выработке и реализации государственной национальной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов РФ, реализации этнокультурных потребностей граждан, принадлежащих к различным этническим общностям, по обеспечению эффективного использования субъектами РФ и муниципальными 96 образованиями средств государственной поддержки, предусмотренных на этно-
культурное развитие народов РФ, а также функции Министерства юстиции РФ по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере взаимодействия с казачьими обществами. В настоящее время ФАДН России находится в ведении Правительства РФ.
Приказ Минрегиона России от 14 октября 2013 г. № 444 «Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждения и действиях, направленных на ликвидацию их последствий»8 стал важным документом наряду с внесением в число показателей эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти в 2013 г. оценок гражданами состояния межнациональных и межконфессиональных отношений. В настоящее время в структуре органов исполнительной власти регионов созданы соответствующие подразделения, которые занимаются вопросами национальной политики. Действуют консультативные и совещательные органы по межнациональным и межконфессиональным отношениям, образованы рабочие группы по гармонизации межнациональных отношений, в их состав вошли представители власти, общественных и религиозных объединений.
Осенью 2013 г. был принят подготовленный группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам ответственности органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц в сфере межнациональных отношений»9, который направлен на повышение ответственности должностных лиц, органов ш государственной власти и субъектов Федерации, органов местного самоуправле- и ния за возникновение конфликтов между различными этническими группами а на подведомственной территории. Законом установлены дополнительные обя- о занности высших должностных лиц субъектов Федерации, исполнительных и К законодательных органов регионов по обеспечению государственных гарантий о
с
соблюдения, реализации и защиты равенства прав, свобод и законных интере- а сов граждан. Указанные обязанности закреплены в качестве вопросов местного в
е
значения муниципальных образований. На главу муниципального образования о возлагается персональная ответственность вплоть до отставки за необеспечение ю
Т5
соблюдения межнационального равенства. Из числа принятых законов следует и
отметить закон, наделивший статусом социально ориентированных некоммерче- К
ских организаций те НКО, которые занимаются развитием межнационального а
сотрудничества и культуры народов России. Такие организации смогут получать |
бюджетную поддержку. Во исполнение Указа Президента России об обеспечении ии
межнационального согласия с целью создания условий для интеграции ино- №
странных трудовых мигрантов установлена обязанность иностранных граждан, 1
обращающихся за получением разрешения на временное проживание, вида )
на жительство, разрешения на работу либо патента, подтверждать владение 7 русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации. Консультативный Совет при Председателе Совета Федерации по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями на очередном заседании указал на проблемы в сфере взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации
государственной национальной политики: низкая эффективность реализации 97
государственной национальной политики на местном уровне, причинами которой являются недостаточная бюджетная обеспеченность муниципалитетов, отсутствие квалифицированных кадров, неурегулированность вопросов разграничения полномочий между уровнями власти.
Взаимодействие регионального и муниципального уровней осуществляется сегодня в различных формах с использованием организационных мероприятий (например, проведение в муниципальных образованиях традиционных праздников, фестивалей и выставок, создание молодежными парламентскими структурами общественных приемных в муниципальных образованиях и др.); образовательно-методических мероприятий (повышение квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих, в компетенции которых находятся вопросы общегражданского единства и гармонизации межнациональных отношений, проведение семинаров-тренингов для глав и заместителей глав администраций муниципальных городов и районов и др.); координационных мероприятий (проведение семинаров, на которых рассматриваются вопросы мониторинга и информационного обмена между органами исполнительной власти субъектов РФ и органами самоуправления, проведение семинаров с главами муниципальных образований с участием представителей прокуратуры, УМВД, УФСБ, общественных и духовных лидеров и др.); информационных мероприятий (взаимообмен информацией между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления, комплексный мониторинг состояния межнациональных и межконфессиональных отношений в муниципальных й образованиях, сбор сведений o прошедших мероприятиях c участием духовен-
0 „
? ства, национально-культурных автономий, патриотических, молодежных и з иных организаций, мониторинг деятельности органов исполнительной власти | субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, связанным
1 с профилактикой межнациональных и межконфессиональных конфликтов, | проявлений экстремизма); институциональных мероприятий (создание специ-! альных органов для координации деятельности органов исполнительной власти § и органов местного самоуправления в сфере межнациональных и межконфессио-| нальных отношений (советы по взаимодействию с религиозными организациями, | комиссии по реализации концепции государственной национальной политики, 'I консультативные советы по вопросам религиозных объединений и по делам на-| циональностей); создание соответствующих органов на местном уровне (советы | по делам национальностей и по взаимодействию с религиозными объединениями, этноконфессиональные советы); формирование межведомственной системы взаимодействия органов государственной власти, территориальных структур
| федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, § правоохранительных органов и общественных объединений (межведомственные | рабочие группы, антитеррористические комиссии, координационные совещания | по обеспечению правопорядка)).
Все вышесказанное свидетельствует о том, что государством предпринимаются определенные шаги по регулированию рассматриваемой сферы. Однако следует отметить, что отсутствие базового нормативно-правового акта, а также легально определенных, основных понятий, например, таких как «российская нация», «государственная национальная политика» и др., негативно сказывает-98 ся на практической деятельности государственных структур. Подготовленная
концепция федерального закона о российской нации, цель которой состояла в переложении на язык закона Стратегии национальной политики, подверглась критике не только по причине разногласий по наименованию, но и из-за отсутствия понятийного аппарата, а также неразработанности механизма разграничения полномочий между центром, регионами и местными властями и многим др.
В связи с актуальностью вопросов, касающихся национальных отношений, их регулирования и осуществления государственного управления в данной сфере, к решению проблемных вопросов активно подключается научное сообщество. Так, по сообщениям СМИ, Российской академией наук подготовлен словарь, содержащий основные понятия в области национальной политики10, в котором российской нацией называют «гражданско-политическую общность, консолидированную на основе исторической российской государственности, члены которой обладают равными правами независимо от этнической, расовой и религиозной принадлежности, общими историко-культурными ценностями, чувством принадлежности к единому народу, гражданской ответственностью и солидарностью». Кроме того, в документе даны определения нации, этнической общности, межнациональным отношениям и др.
Словарь подготовлен в рамках разработки закона о российской нации, поэтому одновременно авторами представлен краткий вариант понятий для глоссария законодательного акта. В документе, в частности, определяется, что такое «многонациональный народ Российской Федерации». С этой формулировки начинается Конституция РФ, однако вокруг нее также время от времени возникают жаркие дискуссии. О необходимости такого документа в октябре 2016 г. заявил Президент России В.В. Путин. По словам главы государства, единство народа является ключевым условием для сохранения государственности и независимости России.
Сложности в создании законодательства на федеральном уровне автоматически переходят на уровень регионов, где принимается большая часть актов, регулирующих вопросы национальных отношений. Существующая региональная нормативно-правовая база отражает в себе недостатки, связанные с пробелами в законодательстве, которые возможно устранить только при наличии тщательно разработанного всеобъемлющего закона по вопросам государственного регулирования в сфере национальных отношений.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 52, ст. 7477.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012 . № 19, ст. 2339.
3 См.: Российская газета. 2013. 13 сент.
4 Доступ из спр.-прав. системы «ГАРАНТ».
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 7, ст. 1074.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 17, ст. 2042; Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 14 сентября 2015 г.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 14, ст. 2106.
8 Текст приказа официально опубликован не был. Доступ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс».
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 43, ст. 5454.
10 URL: http://izvestia.ru/news/687767 (дата обращения: 11.05.2017).
