CC BY
16вопросы российской юстиции УДК 342.951
Буянкин Андрей Александрович Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
Юридический факультет Россия, Москва andreybuyankin102@gmail.com Buiankin Andrei M. V. Lomonosov Moscow State University
Law faculty Russia, Moscow
О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРИВАТИЗАЦИИ В СООТВЕТСТВИИ С ОТДЕЛЬНЫМИ РЕШЕНИЯМИ ПРАВИТЕЛЬСТВА Аннотация: статья посвящена правовому регулированию приватизации в соответствии с отдельными решениями правительства (т.н. крупной приватизации). Анализируются коллизии правового регулирования, возникающие между положениями Гражданского кодекса и нормами законов о приватизации. Автор рассматривает крупную приватизацию как явление не только частного, но и публичного права. Также исследуется проект Постановления Правительства о регулировании крупной приватизации как попытка разрешить существующие противоречия. Предлагается законодательно урегулировать порядок приватизации в соответствии с отдельными решениями Правительства.
Ключевые слова: приватизация в соответствии с решениями Правительства, крупная приватизация, правовая коллизия, специальный закон, последующий закон, публичная собственность, публичные интересы.
ON THE LEGAL REGULATION OF THE PRIVATIZATION IN
ACCORDANCE WITH INDIVIDUAL DECISIONS OF THE GOVERNMENT
490
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
Annotation: the article is devoted to the legal regulation of privatization in accordance with individual decisions of the government (the so-called large-scale privatization). The conflicts of legal regulation arising between the provisions of the Civil Code and the laws on privatization are analyzed. The author considers large-scale privatization as a phenomenon not only of private, but also of public law. The draft Government Resolution on the regulation of large-scale privatization is also being investigated as an attempt to resolve existing contradictions. It is proposed to legislatively regulate the procedure of privatization in accordance with individual decisions of the Government.
Key words: privatization in accordance with Government decisions, large-scale privatization, legal conflict, special law, subsequent law, public property, public interests.
В настоящее время некогда «забытый» институт приватизации публичного имущества становится все более и более актуальным. Так, за 2022 год Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) отчиталось о том, что поступления в бюджет от приватизации в 7 раз превысили запланированную сумму [1].
В последние годы отчуждение наиболее значимых объектов (т.н. крупная приватизация) осуществляется в соответствии со специальными решениями Правительства Российской Федерации (далее - Правительство). В данном контексте представляется целесообразным обратить внимание на некоторые правовые проблемы указанного механизма.
Итак, в соответствие со статьей 217 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) публичное (государственное и муниципальное) имущество передается в частную собственность «в порядке, предусмотренном законами о приватизации» [2].
вопросы российской юстиции выпуск №28
Таким образом, порядок отчуждения публичного (то есть государственного и муниципального) имущества должен устанавливаться законами.
В соответствие с подпунктом 15 пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации) из сферы действия данного акта исключаются отношения, возникающие при отчуждении федерального имущества в соответствии с решениями Правительства (далее - приватизация в соответствии с решениями Правительства) [3]. Стоит отметить, что сам законодатель, что логично, не использует термин «приватизация» в контексте указанных отношений. Однако на практике и даже в отчетах государственных органов термин «приватизация» активно применяется по отношению к данному механизму [4]. Указанные решения принимаются в целях, обозначенных в законе (например, в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка). Однако, в современной российской правовой системе отсутствует законодательный акт, регулирующий содержание или порядок принятия таких решений.
Кроме того, договоры, совершаемые в результате такой приватизации, должны содержать существенные условия, соответствие которых положениям ГК РФ может вызывать определенные вопросы. Например, может предусматривается сохранение профиля деятельности организации, сохранение ее штата, запрет на отчуждение акций третьим лицам, а также на их обременение [5]. В случае нарушения этих условий заключенный договор расторгается. Такие ограничения налагаются на лицо, уже являющееся собственником акции, в отличие от Закона о приватизации, по которому собственность переходит покупателю только после исполнения им условий договора. Подобная правовая конструкция этих условий выбивается как из традиционной модели купли-продажи по ГК РФ, так и из способов,
предусмотренных законами о приватизации.
492
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
Исходя из изложенного, возникает вопрос: «Существует ли противоречие между приватизацией в соответствии с решениями Правительства и ГК РФ?»
Первым аргументом в пользу того, что определенное противоречие существует, выступают вышеприведенные нормы ГК РФ. Если передача публичного имущества осуществляется в порядке, предусмотренном законодательно, как тогда возможно полномочие Правительства полностью самостоятельно регулировать отчуждение отдельных объектов?
Однако, сам ГК РФ в той же статье 217 в абзаце 2 указывает, что его положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное [2].
Закон о приватизации в вышеуказанном подпункте 15 пункта 2 статьи 3 упоминает приватизацию в соответствии с решениями правительства, что может наводить на мысль о том, что он ее предусматривает [3]. Такова, вероятно, позиция самого Правительства, поскольку в качестве правового основания отчуждения имущества в самих решениях упоминается только рассматриваемый подпункт [6]. Однако, указанная норма не уполномочивает Правительство на принятие каких-либо решений. Закон о приватизации не предусматривает указанный механизм, а лишь исключает его из сферы своего действия. Таким образом, на основании данного подпункта нельзя сделать вывод о том, что требование ГК РФ о законодательном регулировании перехода публичного имущества в частные руки соблюдено.
Во-вторых, в абзаце 17 того же пункта 2 статьи 3 Закона о приватизации
указано, что отчуждение указанного в настоящем пункте публичного
имущества регулируется иными федеральными законами и (или) иными
нормативными правовыми актами [3]. То есть отчуждение имущества,
перечисленного выше (куда входит и приватизация в соответствии с
решениями Правительства) может регулироваться законом или иным
нормативно-правовым актом. Как уже ранее упоминалось, ГК РФ
493
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
устанавливает, что нормы приватизационных законов по отношению к нему специальные. Значит, нормой специального закона установлено, что необязательно регулировать переход публичного имущества в собственность частных лиц законодательно. В перечисленных законом случаях их можно регулировать иным нормативно-правовым актом.
Но это ставит перед нами две новые проблемы. Во-первых, являются ли решения о приватизации отдельных объектов нормативно-правовыми актами? Во-вторых, можно ли в действительности регулировать порядок отчуждения публичного имущества не законами, а иными нормативными актами?
Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 N 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее Закон о Правительстве) акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ, а акты нормативного характера не имеющие, в форме распоряжений [7]. Указанные решения Правительства являются распоряжениями [8], а значит не являются нормативно-правовым актом, по крайней мере с формальной точки зрения.
Являются ли данные акты нормативными с сущностной точки зрения? Представляется, что на этот вопрос можно дать ответ.
Хотя в каждом конкретном случае принимается отдельное решение об отчуждении федерального имущества, можно выделить некоторые общие черты. Правительство как правило: принимает предложение Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство финансов) об отчуждении имущества (обычно его поручают подготовить отдельным распоряжением[9]); поручает Росимуществу совершить определенные действия (например принять распоряжение об условиях отчуждения); устанавливает определенные условия будущего договора; дает поручения иным органам власти (например в случае признания продажи несостоявшейся Министерству финансов России совместно с Росимуществом представить предложения об
отмене либо изменении решения об условиях отчуждения) [5].
494
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
Сравнивая указанные черты с критериями нормативности правового акта, установленными, в частности, в Постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 № 50 можно заключить, что рассматриваемые акты нормативными не являются [10]. Они не изданы в порядке, предусмотренном для нормативных правовых актов Правительства (поскольку имеют форму распоряжений), предписания в них обязательны лишь для конкретных лиц и государственных органов, акты рассчитаны на однократное применение. То есть, приватизация в соответствии с решениями Правительства не урегулирована согласно требованию Закона о приватизации. Несоблюдение Закона о приватизации автоматически означает и несоблюдение ГК РФ, поскольку получается, что порядок передачи публичного имущества в частные руки «не подпадает» под существующее законодательное регулирование.
Кроме, того из обоих абзацев статьи 217 ГК РФ в их смысловом единстве не следует возможность законодателя «делегировать» свои полномочия Правительству в части определения порядка приватизации. ГК РФ указывает, что при приватизации положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Более того, согласно пункту 2 статьи 3 ГК РФ, положения его имеют приоритет над иными законами, регулирующими гражданские отношения, если самим Кодексом не установлено иное [2]. Значит, законы о приватизации имеют приоритет не ко всему кодексу, а лишь к его положениям, касающимся порядка приобретения и прекращения права собственности. В остальной части приоритет имеют положения ГК РФ. Относится ли норма об обязательности законодательного регулирования приватизации, изложенная в абзаце 1 рассматриваемой статьи, к порядку приобретения и прекращения права собственности?
Данная норма помещена в разделе II (Право собственности и другие
вещные права), в главе, посвященной общим положениям о праве
495
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
собственности и иных вещных правах [2]. Однако, непосредственно прекращению и приобретению права собственности посвящены иные главы данного раздела.
Представляется, что указанная норма не регулирует порядок приобретения или прекращения права собственности, а лишь устанавливает уровень актов, которыми такой порядок должен регулироваться. И этот уровень - законодательный. В противном случае статья не имела бы смысла.
Кроме того, стоит обратиться к способам разрешения коллизий, существующим в теории права. К ним, кроме принципа «специальный закон отменяет общий» относится и общепризнанный принцип «последующий закон отменяет предыдущий», воспроизведенный, например, в практике Конституционного суда Российской Федерации (далее - КС РФ) [11].
Но, данный принцип «работает» только если последующий закон регулирует те же общественные отношения, что и предыдущий. Кроме того, он применяется только к актам, имеющим одинаковую юридическую силу [12, с. 31]. Если применить данные принципы к нашей проблеме, то первое условие выполняется, поскольку оба акта регулируют отношения, относящиеся к установлению уровня актов, регулирующих порядок отчуждения публичного имущества. Второе условие, однако, не выполняется, поскольку как уже упоминалось, нормы ГК РФ имеют приоритет по отношению к гражданско-правовым нормам, содержащимся в иных законах. Однако, вопросы установления самими кодексами правил о своем приоритете над иными законами (установление так называемых «относительных иерархических связей) сами по себе являются дискуссионными [13, с. 145]. Так, КС РФ в своем Определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О указал, что ни один федеральный закон не может иметь большую юридическую силу по сравнению с другим федеральным законом, поскольку в Конституции такая возможность не установлена [14]. От дальнейших рассуждений по поводу конституционности
норм о приоритете кодексов суд дистанцировался.
496
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
Если акты одинаковой юридической силы не могут иметь между собой приоритет, то тогда последующий закон отменит предыдущий и норма подпункта 15 пункта 2 статьи 3 Закона о приватизации (в случае если за ней таки признать уполномочивающий эффект, что как мы уже показали, спорно) отменит в этой части норму ГК РФ о его приоритете. Однако в таком случае сама эта норма кодекса перестает иметь смысл.
Но уже в Постановлении от 29.06.2004 N 13-П КС РФ указал, что законодатель может устанавливать приоритет кодифицированных актов по предмету их действия, поскольку такие акты имеют особую роль, комплексно регулируя те или иные отношения [15]. Данная позиция повторена во многих последующих актах суда [16].
Аналогично допустимость установление иерархии одноуровневых правовых актов допускается в юридической доктрине. Так, А.А. Петров пишет, что в отношении кодексов такой приоритет обусловлен традициями правотворчества, а также пониманием отраслей законодательства как систем, в которых ядром упорядочивания являются кодифицированные акты [13, с. 80].
Интересная конструкция возникнет, если применить правило о последующем законе в совокупности с правилом о специальном, а также предположить, что норма абзаца 2 статьи 217 ГК все-таки относится к порядку приобретения и прекращения права собственности. Норма подпункта 15 пункта 2 статьи 3 Закона о приватизации, с одной стороны, будет являться специальной по отношению к ГК РФ и на нее не будет распространяться требование о законодательном регулировании приватизации, им установленное. С другой стороны, данный подпункт - есть последующий закон по отношению к абзацу 17 пункта 2 статьи 3 приватизационного закона, устанавливающего необходимость нормативного регулирования отношений приватизации, поскольку абзац о нормативности был в законе с момента его принятия, а подпункт появился лишь в 2010 году.
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
Однако, эта конструкция не лишена явного изъяна. В 2011 году абзац 17 пункта 2 статьи 3 был отредактирован (ранее в нем указывалось, что иные нормативные акты, регулирующие приватизацию, должны быть приняты в соответствие с федеральными законами, поправки это требование убрали) [17]. Норма изменяющего закона звучала следующим образом: «в абзаце семнадцатом пункта 2 статьи 3 слова "принятыми в соответствии с ними" заменить словами "(или) иными"». Таким образом, можно сказать, что законодатель «подтвердил» действие данного абзаца в контексте нового регулирования. Стоит отметить, что и ранее введенный подпункт 15 пункта статьи 3 Закона о приватизации в 2015 году был дополнен новыми целями отчуждения.
Исходя из изложенного, при рассмотрении указанного института с точки зрения частноправового регулирования он кажется несколько спорным. Теперь необходимо рассмотреть указанный институт с точки зрения административного права. Ведь если предположить, что указанное отчуждение суть институт публичного, а не частного права, тогда ГК РФ и не должен его регулировать. В таком случае это отчуждение «выпадет» из сферы действия кодекса, поскольку исходя из статьи 2 ГК РФ он не применяется к отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой [2].
Согласно статье 217 ГК РФ его нормы субсидиарно применяются к
отношениям, урегулированным законами о приватизации [2]. Аналогичная
норма закреплена в пункте 4 статьи 3 Закона о приватизации [3]. Из-за этого
может показаться, что приватизация есть институт сугубо частного права, пусть
и с некоторым публичным элементом. Такую позицию занимает, в частности,
В.В. Петрушкин [18, с. 44]. С данным утверждением, впрочем, согласны не все
авторы. Так, В.А. Майборода пишет, что законодатель, вопреки утверждению,
закрепленному в приватизационном законе о том, что к отношениям по
отчуждению государственного и муниципального имущества, не
урегулированным Законом, применяются нормы гражданского
498
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
законодательства, последовательно реализует модель публично-правовой регламентации приватизационных отношений [19].
Представляется обоснованной следующая позиция. Отношения по подготовке плана (программы) приватизации, решений об условиях приватизации и т.п. являются по своей сути публично-правовыми, а точнее административно-правовыми. Они основаны на отношениях власти и подчинения, складываются в сфере деятельности исполнительной власти. Применимы к ним и иные признаки административно-правовых отношений. Непосредственно же отчуждение имущества является сделкой и регулируется гражданским законодательством. Именно поэтому, например на уровне муниципальных образований и субъектов невозможны способы приватизации, не предусмотренные в Законе о приватизации, поскольку гражданское законодательство, согласно Конституции, находится в исключительном ведении федерального центра [20]. Приватизационные отношения являются комплексными, они сочетают в себе гражданско-правовой и административно-правовой элементы. Следовательно, приватизационное законодательство является с одной стороны административным, а с другой гражданским.
Схожую позицию занимает КС РФ. Так, в определении от 15 июня 1999 г.
N 64-О он указал, что отношения по приватизации муниципальной
собственности носят «преимущественно публично-правовой характер» [21].
Таким образом, отношения по переходу публичного имущества в частные руки
являются большей частью публично-правовыми и могут не подпадать под
действия ГК РФ, поскольку последний не применяется к имущественным
отношениям, основанным на административном или ином властном
подчинении одной стороны другой, в том числе к административным
отношениям [2]. Однако, во-первых, это не снимает вопроса о способах
приватизации, все еще относящихся к сфере регулирования частного права (в
своих решениях Правительство может устанавливать способы,
приватизационными законами не предусмотренные). Во-вторых, ГК РФ не
499
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
применим к административным отношениям в случае, если иное не предусмотрено законодательством [2]. Между тем сам кодекс устанавливает, что он применяется к законодательству об отчуждении публичного имущества в вопросах, не урегулированных последним.
Еще одно обоснование для приватизации в соответствии с решениями Правительства можно найти в основном законе нашей страны. Конституция Российской Федерации указывает, что на Правительство возложены функции по управлению федеральной собственностью [20].
В Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», управление государственным имуществом понимается как осуществление полномочий собственника [22]. В полномочия собственника, согласно ГК РФ, входит и распоряжение [2]. Однако, право распоряжения имуществом не означает возможности регулирования его отчуждения.
В доктрине управление публичным имуществом обычно понимается в ключе, аналогичном изложенному в Указе Президента «частноправовому» подходу. Для Е.В. Суханова управление публичным имуществом не выходит за рамки осуществления правомочий собственника, не может являться неким «отдельным» правомочием [23, с. 216]. С.В. Винницкий определяет управление публичным имуществом как деятельность, направленную на осуществление прав и исполнение обязанностей публичного собственника [24, с. 284].
Но Конституция РФ говорит не об управлении имуществом, а об управлении собственностью. Обычно оба этих понятия трактуются как равнозначные [24, с. 69]. Однако, неслучайно в Указе Президента использован иной термин. Не претендуя на всеобъемлющий характер описания понятия «собственность», поскольку такое описание уже приведено цивилистами, нужно заметить, что «собственность» может характеризоваться через «отношения собственности» [25].
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
В свою очередь, термин «управление» в общенаучном смысле означает определенное воздействие на общественные отношения, в том числе их регулирование [26, с. 24]. Применительно к рассматриваемой сфере, С.И. Файнгерш пишет, что государственное управление собственностью есть организационно-распорядительная и исполнительная деятельность, направленная на регулирование отношений между субъектом и объектом [27, с.
13].
Таким образом, «управление федеральной собственностью» будет обозначать и регулирование отношений федеральной собственности, в которые входят и отношения по ее отчуждению. Причем рассматриваемое полномочие окажется напрямую вытекающим из Конституции. Значит, несмотря на указание ГК РФ, Правительство может отчуждать федеральную собственность в том порядке, который сочтет нужным, независимо от того, установлен ли такой порядок законодательно.
Однако, и против этого «конституционного» аргумента можно привести ряд возражений. Если управление федеральной собственностью есть исключительное полномочие Правительства, тогда как, например, может быть возможен сам Закон о приватизации регулирующий в общих случаях переход федеральной собственности в частные руки?
Кроме того, почему мы должны так различно понимать схожие термины «управление имуществом» и «управление собственностью», когда один из них имеет четкое нормативное определение? Не будет ли это умножением сущностей?
Стоит отметить, что некоторые авторы выступают против самой
категории «управление публичной собственностью». Как пишет А.В.
Винницкий, из-за многозначности термина «собственность» от словесной
конструкции «управления публичной собственностью» нужно отказаться и
использовать в законодательстве лишь «управление публичным имуществом»
[24, с. 280]. Однако, пока термин «управление федеральной собственностью»
501
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
остается закрепленным на уровне Конституции и Закона о Правительстве полный отказ от него представляется как минимум сложным с практической точки зрения.
Впрочем, говоря о приватизации в соответствии с решениями Правительства нельзя не затронуть прикладную сторону вопроса. С практической точки зрения продажа крупных объектов путем «обычной» приватизации (в соответствии с Законом о приватизации) не вполне отвечает публичным интересам. Закон не предоставляет индивидуальных условий, так необходимых в приведенных случаях. Правительство нуждается в определенных способах сохранения контроля за всем процессом отчуждения, выходящих за рамки предоставленных ему законом. Ведь в контексте приватизации крупных предприятий очень важно на определенный период сохранить профиль деятельности, не допустить банкротства, вывода активов, обеспечить загрузку предприятия, сохранить трудовой коллектив. Рассматриваемая нами приватизация крупных объектов не может «вписаться» в прокрустово ложе закона. Поэтому Правительство вынуждено регулировать весь процесс применительно к каждой сделке, то есть ad hoc. Представляется, что именно специфика определенных объектов федеральной собственности обуславливает применение рассматриваемого механизма [24, с. 289].
Таким образом, принятие решения об отчуждении федеральной собственности в инвестиционных и иных целях является инструментом для достижения публичных интересов. Поскольку публичные интересы достигаются, значит и использование конструкции оправдано.
Стоит отметить, что на определенное внимание на рассматриваемую
проблему обращают и государственные органы. Так, Счетная палата в своем
отчете отмечает, что особенности сделок по приватизации в соответствии с
решениями Правительства не закреплены нормативно, а содержатся в самих
решениях. По мнению контрольного органа, это создает риски недополучения
средств в бюджет, а также неисполнения покупателями условий договоров,
502
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
заключаемых по результатам приватизации. В связи с этим, Счетная Палата предлагает установить указанные особенности в нормативном акте [4]. Предлагается, что в этом вопросе контрольный орган можно только поддержать.
Представляется, что нельзя однозначно констатировать противоречие между существованием приватизации в соответствии с решениями Правительства и 217 статьей ГК РФ. Существуют многочисленные аргументы, которые могут быть выдвинуты против утверждения о наличии такого противоречия. Стоит отметить, что ни одна из сделок, заключенная по результатам исследуемой процедуры, никогда не была оспорена в судебном порядке.
Вместе с тем в контексте принципов государственного управления представляется назревшей необходимость определенного нормативного регулирования указанных отношений. Одним из важнейших принципов государственного управления (в узком смысле как деятельности органов исполнительной власти) является подзаконность такого управления. ГК РФ, являющийся не только законом, но и кодексом, а значит ядром отрасли права и законодательства установлено определенное соотношение нормативных актов в области приватизации. Представляется, что в контексте обеспечения конституционного принципа правовой определенности необходимо выполнение требований данного акта. Кроме того, сама необходимость применять принцип «последующий закон отменяет предыдущий» при рассмотрении вопроса свидетельствует об определённых пробелах в юридической технике. Ведь это значит, что законодатель почему-то не отменил своим постановлением старую норму несмотря на то, что сам уже создал новую.
Думается, что Правительство понимает это. Министерство финансов по
поручению Правительства подготовило проект Постановления Правительства
об утверждении Правил подготовки и принятия решений Правительства
503
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
Российской Федерации об отчуждении федерального имущества в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики [28]. Стоит сказать несколько слов по поводу данного проекта.
Во-первых, в качестве основания отчуждения собственности Правительство, как и ранее, указывает подпункт 15 пункта 2 статьи 3 Закона о приватизации. На страницах данной работы уже были рассмотрены проблемные места указанного подхода. Кроме того, уже по названию Постановления можно увидеть, что по сравнению с приводимым подпунктом из целей отчуждения «пропало» развитие малого и среднего предпринимательства.
Во-вторых, в нем регулируются вопросы, связанные с предложением об отчуждении федерального имущества. Так, указанное предложение вносится органом исполнительной власти, осуществляющим реализацию государственной политики в сфере деятельности, к которой относится отчуждаемое имущество. Само предложение, в частности, должно содержать обоснование причин невозможности использования способов, предусмотренных Законом о приватизации и способ, которым должно быть отчуждено имущество. Указанным Правительство подтверждает, что приватизация в соответствии с решениями Правительства использует способы, не предусмотренные Законом о приватизации, фактически регулируя гражданско-правовые отношения. Между тем, согласно пункту 4 статьи 3 ГК РФ Правительство может принимать Постановления, содержащие нормы гражданского права лишь на основании и во исполнение законов и Указов Президента [2]. Кроме того, сравнивая способы, которые может предусматривать решение об отчуждении и способы, предусмотренными Законом о приватизации Правительство указывает, что отчуждение федерального имущества в инвестиционных и иных целях по сути является
приватизацией, о чем также ранее шла речь на страницах данной работы.
504
вопросы российской юстиции выпуск №28
В-третьих, установлена процедура согласования данного предложения и принятия на его основе решения об отчуждении федерального имущества. Указанная процедура включает в себя деятельность Министерства финансов, Росимущества, Федеральной антимонопольной службы. Подготовку самого решения об отчуждении осуществляет, по уже сложившейся практике, Министерство финансов.
В-четвертых, Постановление указывает, что данное решение должно содержать способ отчуждения, а также порядок определения цены имущества. Дополнительные элементы содержания установлены для сделок с инвестиционными условиями.
Представляется, что интенцию Правительства можно оценить только положительно. Несмотря на некоторые замечания стоит признать, что данный акт в случае принятия позволит разрешить некоторые проблемы приватизации в соответствии с решениями Правительства. Например, будет решен, пусть и с оговорками, вопрос о необходимости её нормативного (хотя и не законодательного) регулирования. Кроме того, повышается открытость всей процедуры, ведь теперь она прописана в нормативном акте, к которому любой гражданин России сможет при необходимости обратиться.
Хотя принятие указанного Постановления позволит устранить определенную часть проблем, выявленных в данной работе, полностью исключить их можно лишь с помощью законодательной регламентации рассматриваемого вопроса. Впрочем, на пути у такой регламентации стоит практическая проблема индивидуального подхода к каждому крупному объекту. Ведь даже закрепление общих условий отчуждения наложит определенные ограничения на Правительство в этом отношении, поскольку нельзя столь же оперативно изменить закон, принимаемый в соответствующем порядке, как постановление, принимаемое самим Правительством.
Список литературы:
505
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
1. Объекты и реальность: власти перевыполнили план по приватизации в семь раз [Электронный ресурс] URL: https://iz.ru/1539328/milana-gadzhieva-mariia-stroiteleva/obekty-i-realnost-vlasti-perevypolnili-plan-po-privatizatcii-v-sem-raz (дата обращения 09.12.2023)
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.12.2023)
3. Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 24.07.2023) "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изм. и доп., вступ. в силу с 23.10.2023)
4. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ выполнения Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2017-2019 годы, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 2017 г. № 227-р» [Электронный ресурс] URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/d49/qfrb27lzht6jnsc8vs3tnkjj9wu3f9a9.pdf (дата обращения 09.12.2023)
5. Распоряжение Правительства РФ от 24 августа 2022 г. N 2416-р «Об отчуждении находящихся в федеральной собственности акций АО Ордена Октябрьской Революции, Ордена Трудового Красного Знамени "Первая Образцовая типография"» // Собрание законодательства Росийской Федерации. 2022, N 35, ст. 6189.
6. Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2020 N 2211 -р «Об отчуждении находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных бездокументарных акций акционерного общества "Племенной Форелеводческий Завод "Адлер"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020, N 36, ст. 5685.
7. Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 N 4-ФКЗ «О
Правительстве Российской Федерации» // Официальный интернет-портал
506
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
правовой информации [Электронный ресурс] // URL: http://pravo.gov.ru, 06.11.2020 (дата обращения: 09.12.2023)
8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 09.06.2023 г. № 1510-р // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 10.06.2023 (дата обращения: 09.12.2023)
9. Распоряжение Правительства РФ от 21.02.2020 N 378-р «Об отчуждении находящихся в федеральной собственности обыкновенных акций акционерного общества "Электронные торги и безопасность", внесении изменений в распоряжения Правительства РФ от 21.06.2014 N 1110-р, от 29.07.2014 N 1419-р» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.12.2023)
10. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.12.2023)
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 N 9-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 27. ст. 2804.
12. Рассказова Н.Ю. Действие актов гражданского законодательства во времени // Информационно-аналитический журнал "Арбитражные споры". 2019. N 2. С. 31-52.
13. Петров А. А. Иерархические коллизии в праве : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Красноярск, 2009. 204 с.
14. Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.1999 N 182-О «По
запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности
507
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"» // Собрание законодательства Российской Федерации, 27.12.1999, N 52, ст. 6460.
15. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.06.2004 N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. ст. 2804.
16. Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 371-О-П «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Васильева Дмитрия Львовича на нарушение его конституционных прав частями первой и второй статьи 7, частью шестой статьи 162 и статьей 182 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.12.2023)
17. Федеральный закон от 11.07.2011 N 201-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества"» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.12.2023)
18. Петрушкин В.А. Актуальные проблемы правовой модели системы оборота недвижимости: Монография / Науч. ред. В.В. Витрянский. - М.: Статут, 2014. 285 с.
19. Майборода В.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.12.2023)
20. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал
ВОПРОСЫ РОССИЙСКОЙ юстиции ВЫПУСК №28
правовой информации http://pravo.gov.ru, 06.10.2022 (дата обращения: 25.10.2023)
21. Определение Конституционного Суда РФ от 15.06.1999 N 64-О По делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года N 1535 "Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 25. ст. 3169.
22. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 27.03.2023) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. ст. 945.
23. Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: сб. памяти С.А. Хохлова / отв. ред. А.Л. Маковский. Исследовательский центр частного права. - М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 205-227.
24. Винницкий А.В. Публичная собственность. - М.: Статут, 2013. 732 с.
25. Право собственности: актуальные проблемы. Монография / Отв. ред.: Литовкин В.Н., Суханов Е.А., Чубаров В.В. - М.: Статут, 2008. 731 с.
26. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. -М.: Юридическая литература, 1980. 255 с.
27. Файнгерш С.И. Публичное управление государственным имуществом в Российской Федерации: административно-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2008. 242 с.
28. Проект Постановления Правительства Российской Федерации «Об
утверждении Правил подготовки и принятия решений Правительства
509
вопросы российской юстиции
Российской Федерации об отчуждении федерального имущества в целях
создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития
фондового рынка, а также модернизации и технологического развития
экономики" [Электронный ресурс]
https: //regulatюn.gov.m/Regulatюn/Npa/PuЫicView?npaГО=129439 обращения: 09.12.2023)
(дата
