CC BY
78
I_
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
Н.В. лукашов,
ведущий научный сотрудник научного центра, кандидат физико-математических наук, доцент (Академия управления МВД России)
N.V. LUKaSHoV,
Leading Researcher, Scientific Centre, Candidate of Physics and Mathematics, associate-Professor (Management academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 347.961.4
о повышении эффективности управления и снижении бюрократической нагрузки в территориальных органах внутренних дел в сфере совершенствования подготовки и исполнения управленческих документов
efficiency of management upgrading and reducing bureaucratic load in local law enforcement agencies concerning preparation and implementation of management Documents
В статье проведен анализ причин и обстоятельств, снижающих качество подготовки управленческих решений и повышающих уровень бюрократизма в территориальных органах системы МВД России. Предложена методика повышения эффективности управления на основе оценки трудоемкости и формирования обратной связи в контуре исполнитель-управленец.
Управление ОВД, бюрократизм, управленческие документы, оптимизация штатной численности.
The author conducts the analysis of reasons and conditions, which enable reducing the quality of preparation process of management decisions and increasing the level of bureaucracy in the local agencies of the Ministry of the Interior of Russia. The author proposes the methods of enhancement of efficiency of management on the basis of the assessment of labor intensity and creation of feedback «Executive - Manager».
Management of internal affairs agencies, bureaucracy, management documents, optimization of staff.
Ь опрос повышения эффективности управле- достаточно широко освещали и разрабатывали ния и снижения бюрократической нагрузки эту тематику [5, 6, 8, 9]. в территориальных органах внутренних дел (да- Однако, несмотря на имеющийся теоретиче-лее — ОВД) всегда был предметом пристально- ский задел, до настоящего времени эффективного внимания науки и практики. Многие авторы го решения проблемы на практике не найдено.
1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002 2007 2012 2017
Рис. 1. Количество приказов, подписываемых ежемесячно Министром внутренних дел
СССР/России с 1973 по 2013 гг.
Прогноз /
/ / /
Г «* / / \ " ""] * V
// / /
/ У . / / w / /' \ А
/ V У / А *
\
Приказом МВД России от 26 сентября 2012 г. № 890 «Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации» отменены пять из восьми планов, разрабатываемых в ОВД на муниципальном уровне, усовершенствован механизм текущей отчетности, что способствовало некоторому уменьшению объемов переписки, но качественно ситуацию не изменило [1]. Предпринятые в дальнейшем меры, в том числе оформленные в виде распоряжений МВД России, дали лишь локальный и кратковременный положительный результат.
При этом продолжается рост объема отчетности, а также количества принимаемых нормативных правовых актов (далее — НПА). Если в 80-х гг. XX века Министр внутренних дел СССР подписывал ежегодно порядка двух — трех сотен приказов, то в настоящее время — более тысячи. Ежемесячно Министром подписывается до ста только открытых приказов (рис. 1). Это приводит к тому, что при сохранении статуса принимаемых НПА качество их проработки снижается. Данный факт подтверждается (опрос проводился автором в течение последних пяти лет) всеми без исключения действующими руководителями системы МВД России различных уровней управления — от федерального до районного. При этом также отмечалось, что вследствие усложнения структуры подчиненных ОВД снижаются возможности для осуществления личного контроля, компетентного углубленного анализа ситуации на многих направлениях деятельности. В свою очередь появление новых структурных подразделений приводит к закономерному возрастанию бюрократической нагрузки на всех уровнях управления, причем зависимость эта — не линейная, а существенно более сильно выраженная [7].
По данным, полученным в результате исследования, проведенного весной 2015 г., руководство территориальных ОВД УМВД России по Владимирской области в среднем затрачивало на работу с документами более трети своего служебного времени — 34,3 (табл. 1). Для сравнения: в 70-х гг. XX века руководитель территориального ОВД затрачивал на работу с документами в два раза меньше времени — менее 13,5 % [4].
Проведенные опросы и данные включенного социологического наблюдения показывают, что одним из существенных факторов возрастания бюрократической нагрузки является избыточность нормативного регулирования, выражающаяся как в большом объеме распорядительных документов, так и в их частом изменении (редакции). По состоянию на январь 2016 г. в системе МВД России насчитывалось более 16 000 (!) действующих приказов федерального уровня, в том числе за последние 10 лет — более 9 000. При этом среднее время существования приказа до внесения в него изменений неуклонно сокращается. Данные обстоятельства отрицательно влияют на эффективность механизма правового регулирования деятельности ОВД.
В то же время одним из основных показателей труда управленцев является количество подготовленных ими документов при отсутствии эффективной обратной связи и действенного контроля за их качеством, так как основная ответственность лежит не на подготовившем распорядительный документ лице, а на подписавшем его руководителе.
1 Распоряжения МВД России от 25.05.2013 № 1/4870, от 20.11.2013 № 1/1088 и др.
<
X
^
Ш S а н
X I
О S
и
и ^
bS
и
129
Таблица № 1
Затраты рабочего времени (в процентах) на работу с документами в территориальных ОВД Владимирской области по данным исследования, проведенного весной 2015 г.
Подготовка документов Подготовка отчетов Корректировка документов Изучение документов Всего
Руководство ОВД 6 6,9 5 16,4 34,3
Руководство подразделений 8,7 10,2 3,7 12,8 35,4
Сотрудники (не руководители) 7,5 4,4 2,4 6,6 20,9
Работники (не аттестованные) 12,1 10,3 4,7 19,6 46,7
<
I
^
м S а
Е-
<
X I
О S
и
и ^
ЬЙ
и
130
Для решения проблемы необходимо мотивировать управленцев всех уровней на оптимизацию управленческой деятельности и снижение бюрократической нагрузки.
Одним из направлений решения этой задачи является предлагаемый в данной работе комплекс мер, направленных, с одной стороны, на упорядочение регламентов оперативно-служебной деятельности сотрудников ОВД и совершенствование системы учета ее результатов (с целью снижения объема распорядительных документов), а с другой — на стимулирование управленцев к минимизации трудоемкости исполнения поручений и разрабатываемых управленческих решений.
В связи с этим в рамках научно-исследовательской работы2 (далее — НИР), проводимой по заявке УМВД России по Владимирской области, разработана экспериментальная методика совершенствования подготовки управленческих документов и организации деятельности сотрудников ОВД, базирующаяся на трех основаниях: упорядоченных по видам работ должностных регламентах (должностных инструкциях); усовершенствованном порядке подготовки поручений и планов работ; усовершенствованной системе контроля за исполнением поручений.
Упорядочение должностных регламентов (далее — ДР) состоит, с одной стороны, в унификации прав и обязанностей по должности, а с другой — в конкретизации основных функций и установлении примерного ресурса времени на их исполнение для отдельных сотрудников, исходя из тактических задач и Положения о подразделении.
До издания МВД России приказа от 25 сентября 2012 г. № 886 [2] порядок разработки должностных инструкций ведомственными нормативными правовыми актами не регулиро-
2 Персонализированная оценка деятельности сотрудников территориальных органов МВД России на районном уровне (п. 26 Плана научной деятельности Академии управления МВД России на 2015 г.).
вался, что в условиях отсутствия методической поддержки породило ряд негативных моментов. Среди недостатков, наиболее часто встречающихся в действующих ДР, отмечаются [3]: «обобщенный характер, снижающий организующее и регулирующее начало»; «поверхностное, нечеткое распределение обязанностей»; «неполнота и нечеткость определения обязанностей и прав сотрудника»; «оторванность зафиксированных прав, обязанностей и ответственности от реальных условий службы».
Упомянутый приказ не изменил принципиально подходов к формированию ДР, но они были приведены к единообразной форме, предусматривающей наличие следующих разделов: «1. Общие положения», «2. Права», «3. Обязанности», «4. Ответственность».
При этом все разделы, кроме третьего, носят общий, декларативный характер, дублируя основные положения НПА федерального уровня.
Для регулирования повседневной деятельности сотрудника наибольший интерес представляет раздел «Обязанности», в котором предусматриваются служебные обязанности по замещаемой должности. Однако в условиях сложного, многопланового характера деятельности данный раздел зачастую функционально перегружен избыточными положениями по принципу «на все случаи жизни». При этом, как правило, в нем отсутствуют нормы объемов выполняемой работы, что не позволяет использовать ДР в качестве инструмента для реального распределения нагрузки внутри подразделения.
Нами предлагается упорядочить подготовку ДР, избавив аппараты управления от непроизводительной работы, выделив при этом три блока: 1 — единый федеральный, учитывающий положения соответствующих НПА и квалификационные требования по должностным категориям для всей системы МВД России; 2 — региональный, вводимый по аналогии на уровне субъектов Российской Федерации; 3 — районный, вводимый руководителем соответствующего ОВД.
При этом предлагается дополнить ДР разделом, формируемым руководителем подразделения самостоятельно с упрощенной системой согласования (корректируемым при необходимости, но не чаще одного раза в отчетный период). В этом разделе, в отличие от остальных, должен обозначаться приблизительный объем нагрузки и пропорции ее распределения между: а) исполнением конкретных повседневных функциональных обязанностей; б) работой по отдельным планам; в) исполнением отдельных (внеплановых) поручений. При этом суммарные объемы нагрузки всех сотрудников, определяемые в ДР, должны примерно соответствовать объему нагрузки всего подразделения за соответствующий отчетный период. Это позволит превратить ДР в эффективный инструмент управления и распределения нагрузки на личный состав, обеспечивающий условия для повышения качества ее учета. Использование подобного механизма регулирования оперативно-служебной деятельности также создает возможности для сокращения объема планирования посредством переноса ряда позиций непосредственно в ДР.
Совершенствование порядка подготовки поручений и планов работ заключается в учете примерных нормативов трудоемкости их исполнения на основе данных, использованных при упорядочении ДР (трудоемкость конкретных исполнительских функций). При этом любое подготавливаемое управленческое решение предлагается сопровождать приблизительным расчетом трудоемкости исполнения для всех задействованных сотрудников: это должно стимулировать управленцев продумывать решения с учетом минимизации трудоемкости, а также сократить избыточность управленческих воздействий, поскольку у руководителя, т. е. лица, принимающего решения (далее — ЛПР), подписывающего распорядительный документ, появится возможность оценить, какое количество рабочего времени сотрудников будет затрачено на его исполнение. Предлагается также на всех издаваемых управленческих документах, помимо подписи ЛПР, помещать реквизиты сотрудников, их подготовивших (фамилию, имя, отчество и номер рабочего телефона). Эта мера призвана создать обратную связь между исполнителями управленческих решений и теми, кто их подготовил, а также способствовать повышению уровня ответственности последних.
Совершенствование системы контроля за исполнением поручений заключается в разработке (глубокой модернизации) имеющегося программного обеспечения и дополнения его специализированными электронными шаблонами для автоматизации расчетов трудоемко-
сти при подготовке управленческих решений. Предполагается, что при подготовке управленческих решений (поручений, планов работ и т. п.) ответственный сотрудник должен будет произвести и представить примерный расчет трудоемкости его исполнения на основе примерных нормативов нагрузки, имеющихся в ДР. На первоначальном этапе примерный расчет могут осуществлять сотрудники штаба или иного уполномоченного подразделения.
Отчет об исполнении поручений, планов работ должен, в свою очередь, сопровождаться цифрами о фактической трудоемкости. Эти данные впоследствии сравниваются с расчетными и используются для совершенствования самой системы оценки.
Более подробно учитываемые виды деятельности раскрыты в таблице № 2, разработанной при участии сотрудников штаба УВМД России по Владимирской области (Д.Н. Никитин).
Исполняемые функции делятся на две категории: общие и специфические. Общие исполняются всеми или большинством сотрудников ОВД, характерны для всех или многих служб, подразделений, например составление отчета о командировании; подготовка ежегодной справки о доходах и т. д. Специфические характерны для определенного направления деятельности или подразделения, например, проверка документов на осуществление лицензируемых видов деятельности.
Данные о трудоемкости первоначально получаются путем экспертных оценок и затем корректируются на основе полученного опыта.
Для таких функций, как «участие в совещаниях», «нахождение в пути следования» учитываются фактические затраты времени. На первом этапе нормируются лишь основные виды работ. Для апробации методики ряд ненормированных работ можно относить к разряду «прочих» или использовать наиболее подходящие по содержанию позиции оценочной таблицы. При подготовке управленческого решения необходимо добиваться сокращения времени, требующегося для его исполнения.
Использование описанной методики призвано создать обратную связь между сотрудниками, ответственными за подготовку управленческих решений, и исполнителями. Центральное место в этом механизме занимает ЛПР, облеченное властными полномочиями требовать соблюдения принципа экономии ресурсов вверенного подразделения. Устранение избыточности и повышение качества управленческих решений, как следствие — снижение объема документооборота, должны позволить, несмотря на сокращения штатной численности, сохранить, а возможно, и повысить эффективность оперативно-служебной деятельности ОВД.
<
I
^
м S а
Е-
<
X I
О S
и
и ^
ЬЙ
и
131
Таблица № 2
Распределение служебной деятельности по видам работ
Наименование вида деятельности Краткое описание вида деятельности Обобщенные виды деятельности
Работа с гражданами работа с гражданами в служебных помещениях, в том числе личный прием, проведение следственных действий и иных мероприятий Служба, непосредственная работа с населением и на территории
Работа на территории работа на территории вне кабинета (постоянного рабочего места), в том числе по охране общественного порядка, участие в раскрытии и расследовании преступлений, патрулирование, выполнение поручений, участие в судебных процессах, проверка несения службы и т. д. (за вычетом времени п. 1)
Усиления усиления, дежурства в составе СОГ и т. п. эпизодические мероприятия (включая время приема-сдачи дежурств)
Подготовка документов подготовка первичных документов (рапорта, справки, в том числе для уголовных, оперативных дел и т. п.), кроме отчетно-справочных и корректировки документов Работа с документами
Подготовка отчетов подготовка отчетно-справочных документов
Правка документов корректировка, правка ранее подготовленных документов
Изучение документов работа со служебной документацией, в том числе изучение нормативных правовых актов, распоряжений, подготовка резолюций, сверка документации и т. д.
Работа с сотрудниками непосредственное руководство, постановка задачи, контроль исполнения, индивидуальная работа с личным составом (кадровая, воспитательная, наставничество и т. д.) Работа с сотрудниками
Совещания (ОВД) совещания (всех видов) в собственном ОВД Совещания
Совещания (УВД) совещания (всех видов) в вышестоящем и иных ОВД
Совещания (вне ОВД) совещания (всех видов) в иных организациях
Учеба профессиональная служебная и физическая подготовка, морально-психологическая подготовка, учения и т. д. Учеба
Общественные мероприятия общественные мероприятия и т. п. Общественные мероприятия
Обслуживание матчасти обслуживание вооружения, материальной части, транспортных средств, хозяйственные работы Обслуживание матчасти
Ожидание приема ожидание очереди на прием у руководства Непроизводительные потери времени
Ожидание оформления вынужденное ожидание при получении, оформлении документов и т. д.
Путь следования нахождение в пути следования (кроме прибытия и убытия на службу)
Иное иное Иное
<
I
^
м S а Е-
I I
о S
и
и ^
ЬЙ
и
132
Список литературы:
1. Об организации планирования в органах внут- 5. ренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 сентября 2012 г. № 890 // СПС Страс «Юрист». 6.
2. Об утверждении порядка разработки и утверждения должностных регламентов (должностных инструкций) и их примерной формы: приказ МВД России от 25 сентября 2012 г. 7. № 886 // СПС КонсультантПлюс.
3. Акимова М.А. Разработка типовых должностных регламентов (должностных инструкций) сот- 8. рудников органов внутренних дел: метод. реко-менд. 8-е изд., перераб. и доп. Домодедово, 2012.
4. Золотарев В.Н. Рациональная организация служебного времени руководителем горрай- 9. органов внутренних дел: лекция / под ред. С.Е. Вицина. М., 1973.
Золотарев В.Н. Содержание (элементы) научной организации управленческого труда: лекция (тема 44). М., 1974. Ипакян А.П. Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел в механизме их реформирования // Труды Академии управления МВД России. 2007. № 4. Лукашов Н.В. Информационные технологии в системе управления органами внутренних дел: монография. М., 2013. Теоретические вопросы управления в правоохранительной сфере: курс лекций / В.Н. Бутылин [и др.] / науч. ред. В.Б. Коробов. М., 2010.
ЯськовЕ.Ф. Теория организации. М., 2010. E-mail: [email protected]
