CC BY
3Закон и право. 2024. № 3. С. 122-127. Law and legislation. 2024;(3):122-127.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-3-122-127 EDN: https://elibrary.ru/YASBDW
NIION: 1997-0063-3/24-144 MOSURED: 77/27-001-2024-3-344
О понятии и требованиях законности разрешения административно-публичными органами обращений физических лиц и организаций
Сергей Владимирович Ярковой
Сибирский юридический университет, Омск, Россия, serg_1977_2004@mail.ru
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы обеспечения законности разрешения органами публичной администрации (административно-публичными органами) поступающих к ним обращений (заявлений, жалоб) физических лиц и организаций. На основе анализа действующего федерального законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений, предоставления государственных и муниципальных услуг, и материалов судебной практики, связанных с применением данного законодательства, автор выделяет и характеризует основные требования законности соответствующей административной деятельности. Сформулированы предложения по уточнению и дополнению федеральных законов о порядке рассмотрения обращений граждан и об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, направленные на конкретизацию требований законности осуществления соответствующих видов деятельности.
Ключевые слова: административно-публичные органы, законность, требования законности, обращения, государственные и муниципальные услуги.
Для цитирования: Ярковой С.В. О понятии и требованиях законности разрешения административно-публичными органами обращений физических лиц и организаций // Закон и право. 2024. № 3. С. 122—127. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-3-122-127 EDN: https://elibrary.ru/YASBDW
Original article
On the concept and requirements of the legality of the resolution by administrative and public bodies of appeals of individuals and organizations
Sergey V. Yarkovoy
Siberian Law University, Omsk, Russia, serg_1977_2004@mail.ru
Abstract. The article deals with the issues of ensuring the legality of the resolution by public administration bodies (administrative and public bodies) of appeals (applications, complaints) of individuals and organizations received by them. Based on the analysis of the current federal legislation regulating the procedure for consideration of appeals, provision of state and municipal services, and materials of judicial practice related to the application of this legislation, the author identifies and characterizes the basic requirements of the legality of the relevant administrative activity. Proposals have been formulated to clarify and supplement federal laws on the procedure for considering citizens' appeals and on the organization of the provision of state and municipal services, aimed at specifying the requirements of the legality of the relevant activities.
Keywords: administrative and public bodies, legality, requirements of legality, appeals, state and municipal services.
For citation: Yarkovoy S.V. On the concept and requirements of the legality of the resolution by administrative and public bodies of appeals of individuals and organizations // Law and legislation. 2024;(3):122—127. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-3-122-127 EDN: https://elibrary.ru/YASBDW
© Ярковой С.В. М., 2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
Органы исполнительной власти, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, иные органы и организации, осуществляющие административно-публичные функции (далее — административно-публичные органы), и их должностные лица в рамках осуществления административной правоприменительной деятельности рассматривают огромное число обращений (заявлений, жалоб) физических лиц и организаций (далее — заявители) по различным вопросам, связанным с реализацией и защитой прав и законных интересов последних.
К числу таких вопросов относятся, например, вопросы приобретения различных льгот, получения финансовой помощи, приобретения прав на земельные участки, получения лицензий и иных специальных разрешений, государственной регистрации различных объектов и прав на них, обжалования в административном порядке решений и действий (бездействия) административно-публичных органов и их должностных лиц.
Разрешение административно -публичными органами указанных обращений должно осуществляться в строгом соответствии с требованиями и порядком, установленными как Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (далее — Закон № 59-ФЗ), Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (далее — Закон № 210-ФЗ), так и иными, специальными федеральными законами, например, Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (далее — Закон № 99-ФЗ), Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости» от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ (далее — Закон № 218-ФЗ), Земельным кодексом Российской Федерации (далее — ЗК РФ), Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее — ГрК РФ).
Между тем, как показывает анализ судебной практики арбитражных судов, ими ежегодно рассматривается значительное число дел об оспаривании действий (бездействия) и решений административно-публичных органов, связанных с разрешением обращений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Основную массу таких дел образуют дела об оспаривании решений об отказе в предоставлении заявителям тех или иных испрашиваемых ими прав.
Вопросы обеспечения законности разрешения административно-публичными органами обращений физических лиц и организаций не выступали предметом специального исследования в отечественной науке административного права. В административно-правовой литературе, как правило, комплексно анализируется административное производство (административная процедура) по рассмотрению обращений граждан. При этом последовательно раскрываются стадии данного производства (процедуры) и описываются действия, которые должны совершаться на каждой из стадий [см., напр., 1, с. 34—57].
В целях частичного восполнения обозначенного пробела рассмотрим далее понятие, основные требования и подлежащие урегулированию проблемные вопросы законности разрешения административно-публичными органами обращений физических лиц и организаций.
Прежде всего, необходимо отметить, что принцип законности разрешения обращений граждан и организаций, предоставления на основании их обращений государственных и муниципальных услуг не нашел своего закрепления ни в Законе № 59-ФЗ, ни в Законе № 210-ФЗ. Пункт 1 ст. 4 Закона № 210-ФЗ относит к числу принципов предоставления государственных и муниципальных услуг правомерность предоставления таких услуг. Однако при этом содержание данного принципа в названной норме не раскрывается.
С нашей точки зрения, под законностью деятельности административно-публичных органов по разрешению обращений физических лиц и организаций следует понимать такой режим (порядок) ее осуществления, при котором обращения рассматриваются и по ним принимаются решения в полном соответствии с предписаниями материальных норм различных отраслей права, подлежащих применению к отношениям, образующим предмет обращения, и административно-процессуальных (административно-процедурных) норм, регламентирующих процедуры разрешения соответствующих обращений.
Требования законности деятельности административно-публичных органов по разрешению обращений физических лиц и организаций, по нашему мнению, представляют собой возлагаемые на административно-публичные органы и их должностных лиц обязанности, исполнение которых позволяет обеспечивать законность данной деятельности как предусмотренный соответствующими материальными и процессуальными
ЬДМ & ЬБ^БЬДТЮМ • 03-2024
(процедурными) нормами режим (порядок) ее осуществления.
Основные, базовые требования законности анализируемой деятельности административно-публичных органов должны быть установлены названными выше и иными федеральными законами, регулирующими порядок разрешения обращений, предоставления государственных и муниципальных услуг. На основе указанных законов требования законности могут быть закреплены в административных регламентах конкретных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, определяющих порядок разрешения соответствующих обращений и предоставления соответствующих государственных или муниципальных услуг. При этом положения таких административных регламентов не должны противоречить нормам федеральных законов, во исполнение которых они принимаются.
Например, в административных регламентах не могут устанавливаться дополнительные, не предусмотренные соответствующими законами требования, предъявляемые к заявителям и к подаваемым ими на рассмотрение заявлениям и документам. Между тем на практике имеют место случаи, когда в административных регламентах предоставления государственных и муниципальных услуг такие дополнительные требования предусматриваются, но при этом возложение на заявителей обязанности по их соблюдению признается судами при рассмотрении соответствующих административных дел незаконным1.
Системный анализ положений Закона № 59-ФЗ, Закона № 210-ФЗ, имеющих общее, рамочное значение при регулировании административных и административно-процессуальных отношений, возникающих в связи с разрешением обращений физических лиц и организаций, и специальных федеральных законов, таких, как Закон № 99-ФЗ, Закон № 218-ФЗ, ЗК РФ, ГрК РФ, определяющих особенности разрешения отдельных видов обращений, позволяет выделить следующие основные требования законности рассматриваемой деятельности административно-публичных органов.
1. Обеспечение административно-публичным органом объективного всестороннего и своевременного рассмотрения поступившего обращения.
1 См., напр.: Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 27.03.2019 по делу № А41-77893/ 18 // http://www.consultant.ru/
Сущность данного требования заключается в том, что, приняв к рассмотрению обращение физического лица или организации, административно-публичный орган обязан установить все фактические обстоятельства, относящиеся к предмету обращения, на основе представленных заявителем и полученных самим органом доказательств. При этом важно отметить, что органом должно быть установлено, в числе прочего, наличие или отсутствие всех из числа предусмотренных подлежащим применению нормативным правовым актом оснований для удовлетворения или отказа в удовлетворении содержащейся в обращении просьбы.
Так, в одном из судебных актов арбитражного апелляционного суда было обращено внимание на то, что орган исполнительной власти «обязан рассмотреть заявление юридического лица полно и всесторонне, проверив полностью, а не выборочно (на усмотрение органа) наличие всех возможных законных оснований для отказа заявителю в предоставлении испрашиваемого разрешения на использование земель для размещения сооружения связи и только после этого принять решение по данному заявлению. Иной подход к рассмотрению обращений граждан и организаций недопустим, поскольку нарушает права заявителей на полное, всестороннее и своевременное рассмотрение их обращений в государственные органы и органы местного самоуправления, порождает волокиту в их рассмотрении, создает необоснованные препятствия в приобретении заявителями испрашиваемых ими прав и их юридическом оформлении»2.
Своевременность рассмотрения обращения означает, что оно должно быть разрешено административно-публичным органом в течение срока, установленного подлежащим применению нормативным правовым актом.
В силу ч. 1 ст. 12 Закона № 59-ФЗ по общему правилу письменное обращение, поступившее в компетентный орган публичной власти или компетентному должностному лицу, должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня регистрации данного обращения. По смыслу приведенной нормы в ее системном толковании с положениями п. 3 ст. 5, п. 4 ч. 1 ст. 10 Закона № 59-ФЗ в рамках указанного срока административно-публичным органом должно быть принято решение по существу рассмотренного им обращения.
2 См.: Постановление Второго арбитражного апелляци-
онного суда от 24.01.2022 по делу № А82-6951/2021 // http://www.consultant.ru/
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
Необходимо отметить, что несоблюдение административно-публичным органом нормативно установленного срока разрешения поступившего обращения само по себе не может служить основанием для признания вынесенного по результатам рассмотрения данного обращения решения незаконным3.
2. Недопустимость необоснованного, не предусмотренного подлежащим применению нормативным правовым актом отказа в принятии обращения к рассмотрению.
Приведенные выше нормативные положения обязывают административно-публичные органы принимать к рассмотрению поступившие обращения граждан или организаций. Вместе с тем в отдельных нормативных правовых актах предусматривается право административно-публичного органа при наличии соответствующих оснований на возврат поступившего обращения без рассмотрения. Например, ст. 25 Закона № 218-ФЗ устанавливает исчерпывающий пере -чень оснований для возврата органом государственного кадастрового учета без рассмотрения заявления о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав.
3. Недопустимость истребования от заявителя документов и материалов, а также требования от него совершения каких-либо предварительных действий (согласований), предшествующих разрешению обращения, представление, совершение которых не предусмотрено подлежащими применению при рассмотрении соответствующего вида обращения нормативными правовыми актами.
Административно-публичный орган, в адрес которого поступило обращение, не вправе требовать от заявителя тех или иных документов или материалов, представление которых либо вообще не предусмотрено соответствующим нормативным правовым актом, либо которые могут и должны быть получены указанным органом из других органов или организаций в порядке межведомственного взаимодействия (ч. 1 ст. 7 Закона № 210-ФЗ). Между тем на практике данное требование законности рассмотрения обращений нередко нарушается. В отдельных случаях административно-публичные органы возвращают обращения граждан и организаций без рассмотрения по мотиву непредставления докумен-
3 См., напр.: Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19.12.2018 по делу № А31-8189/2018 // http://www.consultant.ru/
тов, обязанность представления которых на заявителей не возложена4.
4. Рассмотрение административно-публичным органом поступившего обращения с принятием по результатам такого рассмотрения решения.
Принятое к рассмотрению в установленном законом порядке обращение должно быть рассмотрено по существу поставленных в нем вопросов с вынесением соответствующего решения об удовлетворении заявленной просьбы (требования) или об отказе в ее удовлетворении. Обращение не подлежит рассмотрению по существу только в одном случае, а именно, когда его рассмотрение не отнесено к компетенции административно-публичного органа. В таком случае орган, принявший обращение, обязан направить его в компетентный орган, компетентному должностному лицу для разрешения по существу.
Официально-документальная форма, в которой должно быть выражено решение, принятое по результатам рассмотрения обращения, в соответствующих законах и иных нормативных правовых актах, как правило, не конкретизируется. В связи с этим такое решение может быть изложено в любом письменном документе: постановлении, распоряжении, приказе, письме, уведомлении.
При этом необходимо отметить, что форма письменного ответа на то или иное обращение может быть установлена внутренним правовым актом административно-публичного органа, регламентирующим порядок делопроизводства в этом органе. Принципиально важным является не форма письменного ответа соответствующего органа на обращение, а само наличие такого ответа, указывающего на принятое по обращению решение и основания его принятия.
5. Принятие административно-публичным органом решения об отказе в удовлетворении просьбы, содержащейся в рассмотренном обращении, в оказании заявителю государственной или муниципальной услуги только при фактическом наличии хотя бы одного из предусмотренных подлежащим применению в соответствующем случае нормативным правовым актом оснований для такого отказа.
Как следует из анализа судебной практики, по результатам рассмотрения отдельных видов обращений административно-публичные орга-
4 См., напр.: Кассационные определения Верховного Суда РФ от 05.06.2019 № 20-КА19-1, от 09.06.2021№ 41-КАД21-10-К4 // http://www.consultant.ru/
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 03-2024
ны нередко принимают решения об отказе в удовлетворении просьб заявителей со ссылкой на основания, не предусмотренные подлежащими применению нормативными правовыми актами. В качестве таких оснований они указывают, в частности, на:
1) непредставление заявителями документов, представление которых нормативно не предусмотрено5;
2) отсутствие в представленных документах определенных сведений, обязательность наличия которых в данных документах нормативно не установлена6;
3) несовершение заявителями определенных действий (например, согласования документации), предшествующих подаче обращения, обязанность по совершению которых нормативно не закреплена7.
Во всех перечисленных случаях суды признают подобные решения административно-публичных органов об отказе в удовлетворении просьб заявителей, об отказе в предоставлении государственных и муниципальных услуг незаконными.
Далее рассмотрим вопрос об административно-правовых способах обеспечения законности разрешения административно-публичными органами обращений физических лиц и организаций.
Анализ положений Закона № 59-ФЗ и Закона № 210-ФЗ показывает, что к административно-правовым способам обеспечения законности разрешения обращений законодатель относит совершение субъектами соответствующих правоотношений следующих действий.
1. Контроль государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц в пределах своей компетенции за соблюдением порядка рассмотрения обращений и принятие ими мер по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан (ст. 14 Закона № 59-ФЗ). Закон не конкретизирует органы и должностных лиц, обладающих правом осуществления указанного контроля, формы и методы такого контро-
5 См., напр.: Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15.05.2020 № Ф09-2045/20 // http:// www.consultant.ru/
6 См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 05.07.2018 № 151-ПЭК 18 // http://www.consultant.ru/
7 См., напр.: Постановление Арбитражного суда СевероЗападного округа от 22.11.2021 № Ф07-14732/2021 // http://www.consultant.ru/
ля. Очевидно, имеются в виду все возможные виды контроля и надзора, а именно, ведомственного контроля, осуществляемого вышестоящими административно-публичными органами и прокурорского надзора.
2. Обжалование заявителями принятых по их обращениям решений, совершенных в связи с рассмотрением данных обращений действий (бездействия) в досудебном, административном порядке, т.е. в вышестоящий административно-публичный орган, вышестоящему должностному лицу (п. 4 ст. 5 Закона № 59-ФЗ, п. 4 ст. 5 Закона № 210-ФЗ).
В качестве возможных способов защиты и восстановления нарушенных прав заявителя ч. 7 ст. 11.2 Закона № 210-ФЗ предусматривает право принятия по результатам досудебного рассмотрения жалобы следующих решений:
1) об отмене обжалуемого решения;
2) об исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах;
3) о возврате заявителю денежных средств, взимание которых не предусмотрено подлежащими применению нормативными правовыми актами.
3. Обжалование заявителями принятых по их обращениям решений, совершенных в связи с рассмотрением данных обращений действий (бездействия) в судебном порядке, т.е. в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд (п. 4 ст. 5 Закона № 59-ФЗ).
Судебное обжалование решений, принятых по результатам разрешения обращений, осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В случае признания оспариваемых решений, действия или бездействия, связанных с разрешением обращения физического лица или организации, незаконными суд в порядке восстановления нарушенных прав заявителя, исходя из фактических обстоятельств дела, вправе возложить на соответствующий административно-публичный орган обязанности:
1) принять к рассмотрению обращение и совершить необходимые действия по его разрешению ;
2) повторно рассмотреть обращение в полном соответствии с подлежащими применению
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
при его рассмотрении нормативными правовыми актами.
В целях более полного и точного раскрытия в действующем федеральном законодательстве требований законности разрешения административно-публичными органами обращений физических лиц и организаций представляется необходимым дополнительно закрепить в Законе № 59-ФЗ и Законе № 210-ФЗ следующие правила:
1. Отказ в принятии обращения (заявления, жалобы) к рассмотрению и (или) его возврат без рассмотрения допускаются только в случаях и по основаниям, прямо предусмотренным подлежащими применению законами или иными нормативными правовыми актами.
2. Орган, должностное лицо, принявшие обращение (заявление, жалобу) к рассмотрению, обязаны на основе представленных заявителем, имеющихся и полученных в порядке межведомственного взаимодействия документов и материалов исследовать все фактические обстоятельства дела и установить наличие (отсутствие) всех предусмотренных подлежащим применению нормативным правовым актом оснований для
удовлетворения заявленной просьбы (требования) или для отказа в ее удовлетворении.
3. Отказ в удовлетворении содержащейся в обращении (заявлении, жалобе) просьбы (требования) допускается только при наличии хотя бы одного из оснований для такого отказа, прямо предусмотренных подлежащим применению нормативным правовым актом.
Список источников
1. Административный процесс: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. М.А. Штатиной. М.: Юрайт, 2014. 364 с.
2. Административные процедуры: Монография / Отв. ред. Л.Л. Попов, С.М. Зубарев. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. 240 с.
References
1. Administrative process: Textbook for undergraduate and graduate studies / Edited by M.A. Shtatina. M.: Yurait, 2014. 364 p.
2. Administrative procedures: Monograph / Ed. L.L. Popov, S.M. Zubarev. M.: Norm: INFRA-M, 2017. 240 p.
Информация об авторе
Ярковой С. В. — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права, судья в отставке
Статья поступила в редакцию 09.01.2024; одобрена после рецензирования 08.02.2024; принята к публикации 14.02.2024.
Information about the author
Yarkovoy S.V. — candidate of legal sciences, associate professor of the department of constitutional and administrative law, retired judge
The article was submitted 09.01.2024; approved after reviewing 08.02.2024; accepted for publication 14.02.2024.
LAW & LEGISLATION • 03-2024
