CC BY
136
Вахобов Абдуали Рахмонович,
соискатель Российского университета дружбы народов
О ПОНЯТИИ И СТРУКТУРЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Изучение особенностей развития правоохранительных органов, в том числе таможенных органов, позволяет охарактеризовать формирование и развитие их организационно-структурного построения, проанализировать основные направления, формы и методы деятельности, выявить позитивные факторы организационного построения, представляющие интерес с точки зрения современной практики. Изучение и обобщение такого опыта несет в себе воспитательный заряд большой силы, его традиции представляют собой самостоятельный социальный опыт, который необходимо изучать и распространять. Интерес к теме о понятии и структуре финансово-правового статуса таможенных органов вызван, в частности, еще и тем, что они мало исследованы и совсем недостаточно освещены в отечественной литературе, вместе с тем богаты содержанием, представляя как теоретический, так и несомненный практический интерес.
В настоящее время таможенной службе, имеющей в качестве цели деятельности содействие развитию внешней торговли, присущи две основополагающие функции: фискальная и правоохранительная. Деятельность таможенных органов в области финансов направлена на проведение единой финансовой политики, включающей формирование целостной системы управления финансово-экономическим комплексом таможенной администрации. Таможенные органы, как органы исполнительной власти, характеризуются удачным синтезом элементов административно-правового и финансово-правового статусов.
“Статус” - (от лат. состояние, положение) означает “совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц” (1). Правовое положение таможенных органов обусловлено их спецификой прежде всего как органов публичной власти, поэтому базовой категорией выступает их статус, являющийся в целом “своеобразной формализованной характеристикой государственно-правовой природы и свойств каждого элемента государства” (2,12).
Категория “финансово-правовой статус” в литературе является практически неразработанной, хотя, несомненно, выступает как комплексное явление, включающее в себя ряд взаимосвязанных элементов. При этом такое понятие “отражает как достоинства, так и недостатки реально действующей политико-юридической системы, принципов демократии, государственных основ данного общества” (3, 232-
233). Исследуемое явление содержит в своей основе нормы финансово-правовой направленности, содержащиеся, как правило, в налоговом, бюджетном, таможенном, банковском, валютном законодательстве.
По мнению Ю.Л. Смирниковой, категория финансово-правового статуса включает в себя совокупность прав и обязанностей, предметов ведения и полномочий (4,8). Такое понимание в целом характеризует данную дефиницию, однако представляется нам недостаточным. Еще более сужает юридическое наполнение данной категории Г.В. Петрова, которая, исследуя финансово-правовой статус налоговых органов, полагает, что его основу составляет система гарантий их деятельности (5,36).
При уяснении структуры финансово-правового статуса таможенных органов неверно полагать, что он заключается лишь в нормах, составляющих содержание института таможенных платежей. Пошлина, согласно разделяемой нами позиции П.М. Годме, не является “обязательной принадлежностью данного органа. Она может быть отменена, а орган будет продолжать свою деятельность” (6, 39). В науке таможенного права уже высказано мнение о том, что «содержанием финансовоправового статуса таможенных органов является их финансовая деятельность, которая проявляется в двух значимых аспектах: во-первых, в процедуре взимания таможенных платежей с участников экспортно-импортных операций; во-вторых, в функционировании механизма бюджетного планирования финансирования самих таможенных органов” (7, 73). Не умаляя значимости данной позиции, считаем, что нормы, закрепляющие финансово-правовой статус таможенных органов, включают в себя гораздо больше сегментов. Наиболее точно структурируют правовой статус ученые-административисты. На наш взгляд, в состав финансово-правового статуса таможенных органов входят:
- цели и задачи финансовой деятельности таможенных органов;
- функции таможенных органов в процессе осуществления финансовой деятельности;
- полномочия (права и обязанности), составляющие основное содержание финансово-правового статуса таможенных органов;
- формы и методы финансовой деятельности таможенных органов;
- гарантии как элемент финансово-правового статуса данных органов.
Рассмотрим указанные элементы финансово-правового статуса.
В современных условиях таможенные органы - единственные в системе исполнительной власти - выполняют триединую задачу: содействие развитию внешней торговли, взимание таможенных платежей, осуществление правоохранительной деятельности. Особенностью таможенной системы является присущая ей способность “быстро адаптироваться к новым требованиям и гармонично соединять в своей деятельности как экономические, так и административные, запретительные средства регулирования”. Такие действия должны быть подчинены основной цели деятельности таможенных органов. К сожалению, законодатель не конкретизировал ее достаточно четко.
Часть 3 ст. 1 Таможенного кодекса РТ (далее ТК РТ) гласит: “Таможенная служба, уполномоченная в области таможенного дела, обеспечивает непосредствен-
ную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела”. В таком предложении, в целом лишенном какой бы то ни было конкретики и смысла, встречается также понятие “в таможенных целях”. Однако что под ним подразумевается, законодатель оставляет за рамками статьи. Учитывая, что категория цели означает результат, на достижение которого направлены действия, цель таможенных органов (их создания, функционирования) представляется нам в обеспечении осуществления таможенного регулирования. В свою очередь таможенное регулирование, согласно ч. 1 ст. 1 ТК РТ, выражается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РТ. Такая цель проявляется в трех основных направлениях:
1. Социальном;
2. Защитном;
3. Экономическом.
Социальное направление выражено в нацеленности государства на активизацию внешнехозяйственных связей, что может быть достигнуто путем ускорения таможенных формальностей, оперативности таможенного контроля, устранения излишних бюрократических барьеров на торговых путях. Законодатель, поддерживая линию на конструктивный диалог власти и бизнеса, установил в Таможенном кодексе возможность применения специальных упрощенных процедур, предварительного декларирования, условного выпуска товаров, бесплатного информирования и консультирования.
Защитный сектор цели достигается обеспечением задач охраны государственной и общественной безопасности и сохранения экономических интересов. Для этого применяются разнообразные юридические средства, с помощью которых государство предписывает правила поведения в таможенных правоотношениях. Так, к подобным средствам можно отнести процедуру таможенного оформления, ограничения перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу и другие нетарифные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Защитные цели таможенной деятельности достигаются также путем пресечения правонарушений. Таможенные органы возбуждают уголовные дела о преступлениях в подведомственной им области, участвуют в административном производстве по делам о нарушениях таможенных правил.
Целью финансовой деятельности таможенных органов выступает экономическое направление их общей цели. Оно связано в первую очередь с категорией таможенных платежей как фискальных доходов бюджетной системы. Не может не вызвать одобрения позиция ученых, дифференцировавших экономическую цель на фискальную и регулятивную составляющие. Эти разновидности должны дополнять друг друга и обеспечивать развитие национальной экономики.
Фискальное начало экономической цели состоит в пополнении доходной части государственного бюджета, так как один из существенных его источников, как признают многие авторы, - это именно налоги в сфере внешней торговли (8,4; 9,7). Таков взгляд современной финансово-правовой науки, воспринявшей предшествующий опыт развития финансово-правовой мысли.
Цель взимания таможенной пошлины, как и других таможенных платежей (косвенных налогов и сборов), заключается в “мобилизации финансовых ресурсов для материального обеспечения государственной деятельности” (10,11; 11,53). Приоритет финансовых целей предопределяет установленный ст. 34 Налогового кодекса РТ статус таможенных органов, которые пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Республики Таджикистан. Используя эти инструменты, государство воздействует на экономические интересы субъектов внешнеэкономической деятельности, сохраняя вместе с тем их полную оперативную самостоятельность.
Многостороннее таможенно - правовое регулирование дополняется налоговоправовым регулированием, что не только обеспечивает эффективность поступлений доходов в государственный бюджет, но и стимулирует развитие производства и потребления, повышение уровня благосостояния граждан. Все это составляет сущность регулятивной разновидности экономической цели. Говорить о том, что экономическая цель достигнута, можно только в случае, если фискальное и регулятивное начала таможенного обложения едины и построены с учетом внутреннего налогообложения (12,7). К сожалению, в настоящее время таможенное право не может обеспечить высокого уровня достижения экономической цели, позволяющего развивать национальное производство и повысить благосостояние граждан.
Итак, таможенные органы одновременно выступают и как правоохранительные, и как фискальные. Эти стороны их деятельности органично связаны между собой, и ни одна не доминирует над другой.
В чем заключаются функции таможенных органов? Дефиниция “функция” (от лат. functio - осуществление) означает направление и содержание деятельности отдельно взятой системы, в юриспруденции - правового института. Исполнительная власть осуществляет комплекс взаимосвязанных, определенных статусом органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих. Последние обеспечивают объекты управления политической, экономической и методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, направленными на достижение целей, стоящих перед системой управления в целом (13,17). Функции таможенных органов перечислены в ст. 462 ТК Республики Таджикистан, а в процессе осуществления финансовой деятельности они сводятся к следующим:
- взимание таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, таможенных сборов;
- контроль правильности исчисления и своевременности уплаты таможенных платежей;
- принятие мер по принудительному взысканию таможенных платежей;
- осуществление в пределах своей компетенции валютного контроля.
Представляется, что круг функций таможенных органов в части осуществления ими финансовой деятельности несколько шире. Как субъекты бюджетного
процесса, они являются распорядителями бюджетных средств, и функции в данной области также составляют содержание финансово-правового статуса таможенных органов. В число таких функций следует включить участие в бюджетном процессе, а именно: составление проекта бюджета, внесение его на утверждение
законодательного органа, исполнение бюджета.
Таможенные органы реализуют свои функции посредством специальных форм и методов деятельности. Через форму выражаются действия таможенной администрации, входящие в структуру ее компетенции. Формы финансовой деятельности таможенных органов представляется возможным подвергнуть традиционной классификации на правовые и неправовые.
Особенность правовых форм деятельности состоит в том, что их осуществление влечет последствия юридического характера для субъектов внешнеэкономических отношений. В качестве основных форм такого типа выступают нормотворческая и правоприменительная деятельность. Примером данных форм в контексте финансово-правового статуса таможенных органов могут быть принятие таможенным органом нормативного акта (приказа) об установлении размера обеспечения уплаты таможенных платежей (14, 75) и фактическое принятие денежного залога в качестве способа обеспечения их уплаты (то есть исполнение данного акта).
К неправовым формам деятельности относятся информативно - организационные (совещания, заседания, таможенные ревизии субъектов внешнеэкономической деятельности) и материально-технические (использование технических средств в процессе таможенного контроля, подготовка справочных и аналитических материалов и др.).
Необходимо отметить, что в деятельности таможенных органов могут сочетаться правовые и неправовые формы. Так, необходимое обоснование, зафиксированное в первичных документах, для проведения таможенной ревизии выступает в качестве правовой формы, а проведение самой проверки (расчеты, изучение бухгалтерских проводок и т.п.) является неправовой формой деятельности.
В методах финансовой деятельности таможенных органов отражается система способов, приемов и средств достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. В процессе осуществления финансовой деятельности, на наш взгляд, используется метод науки финансового права - императивный, основанный на властных предписаниях участникам экспортно-импортных операций. Такой метод отражает значимость для таможенных органов государственных интересов, а также “позволяет осуществлять управление финансами, обеспечивая социально-экономические интересы общества в целом и отдельных лиц в частности” (15). Централизованное регулирование означает осуществление государством деятельности по четкой регламентации в правовых актах необходимых моделей поведения субъектов, практически не оставляя последним места для альтернативы.
Императивный метод является основным для финансового и других отраслей права, а непосредственная финансовая деятельность осуществляется таможенными органами на основании трех групп методов, означающих этапы движения финансовых ресурсов. Их отличие “определяется тем, с какими субъектами
государство вступает в отношения, а также конкретными условиями собирания и распределения денежных средств” (16, 23).
Первая группа методов включает способы аккумуляции денежных фондов. В таможенной сфере такое образование носит преимущественно обязательный характер и определяется взиманием таможенных платежей: таможенной пошлины, косвенных налогов, сборов. Мобилизация финансовых ресурсов происходит путем перечисления в бюджет государства иных средств в виде штрафов, пени, средств, вырученных от реализации конфискованного имущества. При этом следует отметить, что такие методы характеризуются обязательностью, так как предполагают императив, заключающийся в обязательности уплаты денежных сумм или их принудительном взимании. В процессе централизации финансовых ресурсов таможенные органы используют как налоговый метод (для сбора косвенных налогов, уплачиваемых при импорте товаров), так и метод собирания таможенных пошлин и иных финансово-правовых санкций.
Вторая группа методов - методы распределения денежных ресурсов. В литературе к ним относят метод финансирования (означает безвозмездное, безвозвратное, целевое предоставление денежных средств из бюджета) и метод кредитования (выделение денежных средств на условиях возвратности и возмездности) (17,8). Совершенно справедлива позиция Н.И. Химичевой о том, что финансирование как правовой институт представляет собой “урегулированное правовыми нормами выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возмездности, для деятельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциями” (18). Сегодня в финансировании таможенных органов основополагающее и практически единственное место занимает бюджетный источник, а сами таможенные органы являются субъектами бюджетных правоотношений.
Путем использования метода кредитования таможенные органы в 2010 г. получили займ для финансирования проекта “Модернизация информационной системы таможенных органов”.
К третьей группе методов следует отнести методы использования денежных ресурсов. Они могут выражаться в проведении расчетных операций посредством безналичного обращения и наличными денежными средствами. Кроме того, использование финансовых ресурсов осуществляется определенными субъектами в отношении конкретных объектов. Так, Таможенная служба Республики Таджикистан является главным распорядителем средств государственного бюджета.
Самостоятельное место в содержании финансово-правового статуса таможенных органов занимает система гарантий их деятельности. Она проявляется в следующих аспектах.
Во-первых, задачи, стоящие перед таможенной службой, согласуются с общими задачами государства в процессе осуществления им финансовой деятельности. Как фискальные субъекты, таможенные органы формируют доходную часть бюджета.
Во-вторых, государство гарантирует соблюдение установленных законодательством условий для осуществления таможенными органами финансовой деятельности. Имеется в виду материально-техническое обеспечение таможенной администрации, финансирование всех звеньев таможенной системы, распределение и использование таможенными органами государственных доходов, поощрение служащих.
В-третьих, государство наделяет таможенные органы статусом налоговых и правоохранительных органов, что позволяет им обеспечивать полную и своевременную уплату таможенных платежей, а также применять меры административной и финансово-правовой ответственности.
Исследование содержания финансово-правового статуса таможенных органов дает нам основание утверждать, что его содержанием выступает финансовая деятельность данных органов исполнительной власти.
Подводя итог исследования финансово-правового статуса таможенных органов, следует отметить, что напрямую связанный с образованием, использованием и распределением ими финансовых ресурсов государства, он состоит из следующих компонентов:
- налогового статуса, реализуемого на практике через институт таможенных платежей, формирующих доходную часть государственного бюджета;
- бюджетного статуса, представляющего процесс финансирования таможенных органов из государственного бюджета, а также распределения и использования указанных государственных расходов;
- правоохранительного статуса, включающего в себя возможность применения к правонарушителям имущественных санкций, поступающих впоследствии в государственный бюджет.
В целом правовой статус таможенных органов в сфере осуществления ими финансовой деятельности установлен тремя кодифицированными актами: Таможенным кодексом Республики Таджикистан, Налоговым кодексом Республики Таджикистан, законом Республики Таджикистан "О государственном бюджете Республики Таджикистан на 2012 год" (закон РТ от 10.03.2012., №798; от 26.04.2012., №829; от 22.05.2012., №830, от 26.06.2012.№831, №832, ЗРТ от 6.10.2012 №902, 8.10.2012. №903). Данное обстоятельство обусловливает и обеспечивает место таможенных органов в трех видах правоотношений: таможенных, налоговых и бюджетных. Специфика таможенных органов состоит в том, что они наделены полномочиями в трех областях: таможенной, налоговой и бюджетной. Это позволяет сделать вывод о многогранности их правового положения в системе органов исполнительной власти Республики Таджикистан.
Список использованной литературы:
1. Юридическая энциклопедия / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. -М.: Директ-Медиа, 2001.
2. Титова Т.П. Становление федеративной государственности в современной России: Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. -М., 1999.
3. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. -М.: Юристъ, 1997.
4. Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -М.: Российская правовая академия Министерства юстиции РФ, 2002.
5. Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. -М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 2003.
6. Годме П.М. Финансовое право. -М.: Прогресс, 1978.
7. Заседателев Д.В. Финансово-правовой статус таможенных органов Российской Федерации: Дисс. .канд. юрид. наук. -М., 2002.
8. Бахрах Д.Н., Кивалов С.В. Таможенное право России. -Екатеринбург, 1995.
9. Бакаева О.Ю., Фомичев С.С. Практикум по таможенному праву РФ. -Саратов, 1999.
10. Ашмарина Е.М. Совершенствование системы налогов, взимаемых с юридических лиц, как условие успешного выполнения доходной части бюджета: Дисс. . канд. юрид. наук. -М., 1998.
11. Егиазарова В.В. Ответственность за нарушение таможенных правил / Под ред. А.Н. Козырина. -М., 1999.
12. Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран. Вопросы теории и практики. -М., 1993.
13. Зрячкин А.М. Таможенное право в системе российского права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -Саратов, 2000.
14. Тимошенко И.В. Таможенное право России. -Ростов-на-Дону:Феникс, 2001.
15. ПП РТ от 02 апреля 2005 г. № 126 “О ставках акцизного налога на отдельные товары ”.
16. Рукавишникова И.В. Метод финансового права: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. -Саратов, 2004.
17. Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. -М.: Закон и право, 2003.
18. Финансовое право: Учебник/Отв. ред. Н.И. Химичева. -М.: Закон и право, 2003.
19. Воронова Л.К., Кучерявенко Н.П. Финансовое право: Учеб. пос. -Харьков, 2003.
20. Налоговый кодекс Республики Таджикистан, ред. 01.01.2013.
21. Таможенный кодекс Республики Таджикистан в редакции закона РТ от 3.03.2006. №169
22. Закон Республики Таджикистан ”О государственном бюджете Республики Таджикистан на 2012 год” от 08.11.2011., №766.
А.Р. Вахобов
О понятии и структуре финансово-правового статуса таможенных органов Российской Федерации и Республики Таджикистан: сравнительно-правовой анализ
Ключевые слова: финансово-правовой статус, налоговый статус; бюджетный статус; правоохранительный статус, таможенные органы, косвенный налог
Предметом исследования в настоящей статье является содержание финансовоправового статуса таможенных органов. Автор обосновывает и утверждает, что
содержанием финансово-правового статуса таможенных органов выступает прежде всего финансовая деятельность данных органов.
Подводя итог исследования финансово-правового статуса таможенных органов, автор отмечает, что финансово-правовой статус таможенных органов, напрямую связанный с образованием, использованием и распределением ими финансовых ресурсов государства, состоит из следующих компонентов: налоговый статус; бюджетный статус; правоохранительный статус.
A.R.Vakhobov
On Concept and Structure of Financial-Legal Status of Customs House Bodies of Russian Federation and Tajikistan Republic: Comparative-Legal Analysis
Key words: financial-legal status, tax status, budget status, law enforcement status, system of securities, financial resource, custom's house bodies
The article dwells on the financial-legal status of custom's house bodies. The author substantiates and asserts the thesis that under the contents of this status the financial activity of the bodies in question is implied first of all.
The research of the financial-legal status of the custom's house bodies results in the inference presented by the author and running to the following effect: the status analyzed is straightforwardly associated with education, utilization and distribution of state financial resources by custom's bodies; the components enumerated compose its structure: tax status, budget status and law enforcement status.
