CC BY
224
УДК 34.07
Микаилов Самир Мурсалович - кандидат юридических наук, полковник полиции, начальник ФГКУ «Управление вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия»,
г.Петрозаводск.
185035, г.Петрозаводск, ул. Гоголя, д. 45а.
Тел. 8-(8142)-78-41-04. E-mail: [email protected]
О ПОНЯТИИ И ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ОХРАННЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВНЕВЕДОМСТВЕННОЙ ОХРАНЫ
ПОЛИЦИИ
Актуальность настоящей статьи заключается в том, что выделение государственных услуг в самостоятельную управленческую категорию, как один из результатов административной реформы и реформирования системы государственного управления, обозначила функцию их предоставления органами исполнительной власти как наиважнейшей. Однако, несмотря на существенные положительные результаты, достигнутые в процессе данных реформ, особенно в части установления единых требований к государственным услугам, остаются не определёнными ряд направлений деятельности (функций) некоторых органов исполнительной власти в части определения правовой природы оказываемых ими услуг. В частности, до сих пор продолжаются споры о такой функции полиции, как охрана имущества граждан и организаций на договорной основе. Несмотря на обладание всеми известными признаками государственных услуг, существует полемика в вопросе определения правовой природы охранных услуг, оказываемых вневедомственной охраной полиции и отнесения их к государственным услугам. Например, ряд исследователей, [например, 16] считают охранные услуги вневедомственной охраны полиции предпринимательской (коммерческой) деятельностью (и в силу этого избыточной функцией государства), а другие, в зависимости от инициатора взаимодействия, считают её государственной услугой или государственной функцией. [19, 22, 28, 33, 34 и другие]
Цель настоящей работы заключается в выявлении функциональных особенностей охранных услуг вневедомственной охраны полиции и на основе сравнительного анализа известных в науке признаков государственных услуг с признаками охранных услуг вневедомственной охраны полиции, сделать попытку отнести данные услуги к какой либо из названных выше категорий.
Для этого отметим, что под услугой в различных отраслях науки принято понимать «трудовую целесообразную деятельность, результаты которой выражаются в полезном эффекте, удовлетворяющем какие-либо потребности человека».[35]
Нормативно-правовыми актами, регламентирующими деятельность вневедомственной охраны полиции, определены конкретные цели и направления её деятельности для реализации этих целей. [например, 12] Обобщённо данные цели и направления деятельности можно определить как деятельность по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц.[22; 33 и другие] Для реализации этих целей и направлений деятельности, вневедомственная охрана полиции осуществляет свою деятельность путём оказания на договорной основе охранных услуг [22; 33 и другие] по обеспечению охраны имущества граждан и организаций, а также объектов, подлежащих обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации. [9]
Данные услуги являются возмездными, то есть контрагенты, в соответствии с условиями договора, оплачивают охранные услуги вневедомственной охране полиции. Именно в силу этого, ряд исследователей считают деятельность вневедомственной охраны полиции предпринимательской (коммерческой) деятельностью. [например, 16]
В силу изменившегося, в ходе реформирования системы МВД России, организационно-правового статуса вневедомственного охраны полиции [4;
10] полемику по данному вопросу, по-нашему мнению, стоит прекратить, так как, во-первых, рядом исследователей обосновано, что данная деятельность
не является коммерческой. [19; 22 и другие] Во-вторых, доходы от полученных охранных услуг вневедомственной охраны полиции, как казённого учреждения, в полном объёме подлежат перечислению в доход федерального бюджета [2, ст.161; 6, ст.47] и не являются объектом налогообложения. [3, ст. 333.35] Следовательно, не предполагая извлечение прибыли, а также в силу своего организационно-правового статуса казённого учреждения, деятельность вневедомственной охраны полиции априори не может быть предпринимательской (коммерческой) деятельностью.
Наряду с рассматриваемым понятиями не редко, в научных изданиях и нормативно-правовых актах, можно встретить родственные им понятия «публичные услуги» и «социальные услуги», которые также, на наш взгляд, имеют непосредственное отношение к охранным услугам вневедомственной охраны полиции. Во-первых, исходя из известных дефиниций, под социальными услугами, в широком смысле, принято понимать «все виды публичных услуг в сфере реализации социальных прав граждан, оплата которых полностью или частично производится за счёт средств федерального, местного бюджетов или бюджетов субъектов России, а также средств государственных внебюджетных фондов». [29; 31 и другие] Следовательно, так как вневедомственная охрана полиции является одним из субъектов, реализующих социальную функцию государства [23] в сфере обеспечения конституционных прав граждан на неприкосновенность собственности, [1, ст.2] её охранные услуги представляются как социальные услуги. Во-вторых, по сути, затраты вневедомственной охраны полиции на осуществление данных услуг, компенсируется за счёт средств федерального бюджета. Обозначенный вывод аргументируется тем, что «тарифы на оказываемые полицией услуги по охране имущества граждан и организаций, а также на иные услуги, связанные с обеспечением охраны имущества, определяются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации [8]». [6, ст.47, п.4] Данные тарифы разрабатываются
соответствующим подразделением вневедомственной охраны полиции
субъекта страны, [11] ежегодно индексируются на уровень инфляции и в течение года пересмотру не подлежат, а тарифы на охрану имущества и объектов органов государственной власти и организаций, финансируемых из федерального бюджета, определяются с учетом требований закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и сохраняются до сих пор на уровне тарифов, установленных в 2005 году. [7;
11] Иными словами расходы на оказание услуг непрерывно растут, а тарифы практически остаются на том же уровне. Особенно это касается охраны тарифов на охрану квартир и мест хранения имущества граждан, которые значительно ниже себестоимости их охраны и достаточно доступны для населения. Именно поэтому вневедомственную охрану считают монополистом на рынке охраны квартир, так как, в силу низких тарифов, частные охранные структуры не в состоянии конкурировать с вневедомственной охраной полиции в данной сфере услуг.
В таком случае, даже не вникая в детали несложных подсчётов, становится очевидным, что фактические затраты (себестоимость) на оказание охранных услуг вневедомственной охраны полиции значительно выше получаемого дохода, так как тарифы, предназначенные для получения этого дохода, как видно, формируются без учёта фактических затрат и себестоимости услуг. Следовательно, разница между доходом и затратами покрывается за счёт средств федерального бюджета, так как деятельность вневедомственной охраны полиции целиком финансируется бюджетом страны.
Из приведённой ранее дефиниции вытекает, что социальные услуги являются частью публичных услуг, под которыми, по общему мнению, понимается «выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего» [13; 24; 27; 31; 32] и «охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под
эгидой государственной власти», [13; 24; 27; 31; 32] а основа их состоит в «заинтересованности общества в их выполнении, общественном интересе и социальной значимости». [13; 24; 27; 31; 32] Следовательно, учитывая общественный интерес к охранным услугам и выше обоснованной нами и другими исследователями социальной значимости услуг в сфере общественной безопасности, [22; 23; 28] охранные услуги вневедомственной охраны полиции можно считать публичными услугами.
Ряд исследователей обосновывают, что публичные услуги необходимо рассматривать как функцию современного социального государства, [например, 24] а социальная услуга, являясь её разновидностью, вытекает из государственных функций и следует за ними. [например, 29]
Под государственной функцией, в различных источниках, понимается регулярно осуществляемая органом исполнительной власти деятельность по реализации властных полномочий, не связанных с непосредственным обращением физического или юридического лица в соответствующий орган исполнительной власти. [13; 20; 25; 26; 30]
Законодательством страны и различными исследователями государственная услуга, в общем виде, трактуется как «деятельность по реализации функций органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных законодательством полномочий органа, предоставляющих государственные услуги». [4]
К сожалению, в науке до сих пор нет единого мнения по поводу соотношений «государственная функция» и «государственная услуга». Не вдаваясь в детали, можно заметить, что большинство исследователей сходятся во мнение, что, несмотря на схожие черты, основное их отличие заключается в том, что если инициатором взаимодействия выступает сам орган исполнительной власти по отношению к физическому или другому юридическому лицу - то это государственная функция, а если инициатор взаимодействия физическое или юридическое лицо по отношению к органу исполнительной власти - то это государственная услуга. [14; 15; 25; 26; 30;
31] Иными словами - государственная функция реализуется органом исполнительной власти беспрестанно, а государственная услуга - только в случае обращения в орган исполнительной власти заявителя. То есть услуга в данном случае представляется как фактическое действие, возбуждаемое по желанию индивидуального человека или организации, а государственная функция - это обычная работа, производимая государством и его полномочными органами. При этом следует различать функции государства от функций его органа, которая состоит в том, что функции государства реализуются всеми (или многими) его органами, а функции органов государства подчинены им и направлены на их реализацию. [20]
В то же время, по мнению некоторых исследователей, государственная услуга может выступать и функцией государства. Например, по мнению Тихомиров Ю.А. и Талалиной Э.В., «категория государственных услуг проистекает из государственных функций», [30] по мнению Пименова С.В. «услуги, оказываемые органами исполнительной власти являются реализацией одной из функций исполнительной власти», [27] а профессор Загоруйко А.Е. обосновывает, что «государственные услуги являются особым видом государственных функций, которые исполняются по частным обращениям заявителей и направлены на реализацию их прав и свобод». [17] При этом справедливо отмечается, что «административно-принудительная деятельность государственных органов в отношении граждан услугой считаться не может». [18]
Таким образом, в виду отсутствия в законодательстве закреплённого понятия «государственная функция», вопрос о соотношении данного понятия с понятием «государственная услуга» является предметом бесконечных споров. В таком случае, для раскрытия рассматриваемой проблематики становится принципиальным вопрос о сущности государственных услуг и его признаках. Именно через сущность и признаки государственных услуг, а также выработанных критериев, по нашему мнению, можно отнести
охранные услуги вневедомственной охраны полиции к той или иной рассматриваемой категории.
Обобщённо, на основе анализа нормативно-правовых актов, научной литературы, можно выделить следующие признаки и критерии определения государственных услуг:
- наличие определённых государством соответствующих полномочий органа исполнительной власти на предоставление услуг (формирование государственного задания)
- целевое назначение услуги и её направленность на удовлетворение потребностей заявителя
- связь с правами и обязанностями (государственная услуга направлена на реализацию и обеспечение прав и обязанностей возможного получателя услуг)
- адресная направленность услуги (неограниченный круг возможных получателей услуг)
- поставщиком услуг выступает орган исполнительной власти или его подведомственное учреждение
- инициатором реализации услуги выступает физическое или другое юридическое лицо
- гарантированное право каждого заявителя на получение услуги
- обязательность поставщика услуги (органа исполнительной власти или его учреждения) совершения действий по её предоставлению заявителю
- личный, письменный или устный, контакт органа исполнительной власти (поставщика услуг) с получателем услуги
- наличие административного регламента предоставление услуги (однако, Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», [4] де-факто признавая за государственными казёнными учреждениями право на предоставление
государственных услуг, не предусматривает для них наличие административного регламента предоставления услуги)
- для подведомственных учреждений органа исполнительной власти наличие организационно-правовой формы казённого учреждения (ст.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2] определяет, что казённое учреждение - это учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг).
Ряд исследователей, предметом изучения которых являются государственные услуги, оказываемые органами внутренних дел [21; 28; 34] (в том числе государственные услуги по обеспечению общественного порядка и безопасности) выделяют следующие их признаки и критерии:
- наличие в них общественного интереса и социальной значимости
- добровольность обращения заявителя за услугой
- наличие у поставщика услуг необходимых ресурсов (кадровых, информационных, материально-технических и других) для оказания услуги заявителю
- бесплатный или льготный режим оплаты услуг (признак социальной ориентированности)
- реализация полномочий по оказанию услуги для поставщика услуги не является властно-распорядительным (в противном случае это не услуга, а реализация функции)
- возможность у заявителя выбора услуги.
Анализ и изучение данных признаков даёт основание предположить, что указанные признаки применимы к охранным услугам вневедомственной охраны полиции. Данный вывод обосновывается тем, что вневедомственная охрана полиции обладает организационно-правовым статусом казённого учреждения, [12] целевой ориентацией её деятельности является охрана на договорной основе имущества граждан и организаций, [12] её охранные услуги, как мы ранее отметили, являются социально значимыми услугами, присутствует добровольность обращения заявителя за услугой и наличие у
него выбора (альтернативы) услуги, тарифы на охранные услуги вневедомственной охраны полиции обладают признаками социальной
ориентированности, реализация полномочий вневедомственной охраны полиции по оказанию охранных услуг не является властно-распорядительной деятельностью, у вневедомственной охраны полиции присутствуют
достаточное количество ресурсов и опыт для оказания данных услуг
заявителям и т.д.
Пожалуй, из вышеперечисленного, у охранных услуг вневедомственной охраны полиции отсутствует только такой признак государственной услуги как отсутствие административного регламента их предоставления. Но, как альтернативу ему можно рассматривать Приказ МВД России от 31 августа 2007 года № 772 «Об утверждении Порядка обеспечения Министерством внутренних дел Российской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц по договорам», в котором, также как и в административных регламентах, определена процедура
предоставления услуги по обеспечению охраны имущества физических и юридических лиц по договорам.
Говоря о сущности рассматриваемого понятия, необходимо заметить, что ряд авторов под «полицейскими услугами» (или «услугами по обеспечению общественного порядка и безопасности») предлагают понимать «деятельность по реализации функций органов внутренних дел как федерального органа исполнительной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий органов внутренних дел» [34] или «государственные услуги по охране имущества и объектов, а также иные услуги, связанные с обеспечением охраны имущества и общественной безопасности, отнесенные к компетенции органов внутренних дел (полиции)». [28] Следовательно, указанные исследователи напрямую
признают охранные услуги вневедомственной охраны полиции государственными услугами.
Ещё одной аргументацией того, что охранные услуги вневедомственной охраны полиции являются государственной услугой служит то, что решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 29 сентября 2010г. № 107) функция МВД России по охране имущества граждан и организаций (иными словами охранные услуги вневедомственной охраны полиции) была включена в Перечень государственных услуг федеральных органов исполнительной власти.
В то же время, несмотря на вышеобозначенное, немало сторонников позиции, согласно которой рассматриваемые услуги не являются государственными услугами. Примером этого является, идущий в разрез с научными представлениями, отказ Министерства юстиции Российской Федерации в государственной регистрации Приказа МВД России от 16 февраля 2012г. № 144 «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной услуги по обеспечению охраны имущества физических и юридических лиц по договорам».
По нашему мнению, точку в этом длительном споре может поставить только законодатель, определив в нормативно-правовых актах понятие государственной услуги по обеспечению охраны имущества физических и юридических лиц по договорам, либо включить данную услугу в Перечень государственных услуг федеральных органов исполнительной власти, утверждаемый Правительством Российской Федерации.
При этом под государственной услугой по обеспечению охраны имущества физических и юридических лиц по договорам нами предлагается понимать деятельность вневедомственной охраны полиции по реализации возложенной на неё Министерством внутренних дел Российской Федерации функции охраны на договорной основе имущества граждан и организаций,
которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.
Важно и необходимо заметить, что ряд направлений деятельности вневедомственной охраны полиции, в тоже время, представляют собой реализацию государственной функции. Например, такие направления её деятельности, предусмотренных Уставами, [например, 12] как участие в инспектировании подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, выдача в ходе их инспектирования, обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений в их охранной деятельности, участие в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов, представляя собой контрольнонадзорную деятельность полиции, являются исполнением государственной функции, а её деятельность в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности - реализацией правоохранительной функции государства. [22]
Таким образом, рассмотрев нормативно-правовые источники, научную и специальную литературу, приходим к следующим выводам:
1.Охранная деятельность вневедомственной охраны полиции не является коммерческой (предпринимательской) деятельностью.
2.В силу социальной значимости, охранные услуги вневедомственной охраны полиции представляются как публичные услуги, а в силу социальной ориентированности - как социальные услуги.
3.В виду наличия в природе охранных услуг вневедомственной охраны полиции известных признаков и критериев государственных услуг, их следует считать государственными услугами.
4.Государственная услуга вневедомственной охраны полиции по обеспечению охраны имущества физических и юридических лиц по договорам - это деятельность вневедомственной охраны полиции по реализации, возложенной на неё государством, функции охраны на
договорной основе имущества граждан и организаций, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации.
5.Установление ясности в вопросе о правовой природе охранных услуг в деятельности вневедомственной охраны полиции имеет существенное значение для окончательного определения его организационно-правового статуса.
* * *
1.Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 1993. №237, 25 дек.
2.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ,1998, № 31 ст. 3823
3.Налоговый кодекс РФ (часть 2) от 05 августа 2000г. № 117-ФЗ // 2000 г. № 32 ст. 3340
4.Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 2010г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ, 2010, № 19 ст. 2291
5.Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ, 2010, №31 ст. 4179
6.Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ, 2011, № 7, ст.900
7.Федеральный закон от 3 декабря 2012г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // СЗ РФ, 2012, № 50 (часть I, II, III, IV) ст. 6939
8.Постановление Правительства РФ от 7 сентября 2011г. № 752 «О порядке определения тарифов на оказываемые полицией услуги по охране имущества и объектов граждан и организаций, а также иные услуги, связанные с обеспечением охраны имущества на договорной основе» // СЗ РФ, 2011, № 37, ст. 5264
9.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2009 г. N 1629-р «Перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ, 2009,№ 45 ст. 5397
10.Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. № 2437-р «Об оптимизации структуры подразделений вневедомственной охраны полиции» // СЗ РФ, 2012, № 4 ст. 513
11.Приказ МВД России от 30 декабря 2011г. № 1345 «Об утверждении Методики установления тарифов на оказываемые полицией услуги по охране имущества и объектов граждан и организаций, а также иные услуги, связанные с обеспечением охраны имущества на договорной основе»
12.Приказ МВД России от 5 мая 2012 года № 418 «Об утверждении Устава
Федерального государственного казённого учреждения «Управление
вневедомственной охраны МВД по Республике Карелия»
13Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Учебник / Атаманчук Г. В. - Москва : Омега-Л, 2010. - 528.
14.Бесчастнова Л.В. Административно-правовое регулирование государственных услуг. Автореферат канд. юрид. наук // Саратов, 2008 -26 с.
15.Величкина Е. А. Гражданско-правовое регулирование обязательств по оказанию публичных услуг. Автореферат дисс... канд. юрид. наук. // Волгоград, 2010. -32 с.
16.Дмитриева О.В. Некоторые вопросы ответственности подразделений вневедомственной охраны // Охрана - 97: Тезисы докладов Всерос. науч.-практ.конф. - Воронеж, 1997. с. 21.
17.Загоруйко А.Е. Направления совершенствования системы государственных и муниципальных услуг // иКЬ: http://lib.znate.ru/docs/index-73181.html
18.Конькова Е. Кому услужит государство? // Рос. газ. 2006. №22. 3 февр.
19Маликова О.И. Административно-правовое регулирование охраны имущества в России: Дисс. канд. юрид. наук. - М., 2009. С. 35
20Мелехин А.В. Теория государства и права // М.: Маркет ДС, 2007. — 640 с.
21Мигин С.В. Властные полномочия и государственные услуги // Общество и экономика. Сентябрь 2009. № 8. с. 179-186.
22Микаилов С.М. Организационно - правовые основы деятельности вневедомствен ной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц. // Дисс. канд. юрид. наук. - М., 2011.
23Микаилов С.М. Деятельность вневедомственной охраны полиции в сфере обеспечения социальной безопасности // Закон и право. 2013. № 8 - 0,5 п.л.
24Морозова Е.В. Публичные услуги: теоретико-правовой аспект. Автореферат дисс.. канд. юрид. наук. // -Мытищи, 2009. -22 с
25.Официальный портал Правительства Ростовской области // иКЬ: http://www.donland.ru/Default.aspx?pageid=84043
26.Официальный портал органов государственной власти Республики Карелия «Карелия официальная» // иКЬ: http://www.gov.karelia.ru/Leader/Reform/glos.html
27.Пименов С.В. К вопросу о сущности и критериях государственных услуг // Российское предпринимательство. — 2010. — № 8 Вып. 1 (164). — с. 29-34.
28.Романов Р. А. Государственные услуги в сфере обеспечения
общественной безопасности: правовые и организационные аспекты. Автореферат дисс.. .канд. юрид. наук. // -М., 2012. -30 с.
29.Субботин Г. В. Социальные услуги: теоретико-правовой аспект. Автореферат
дисс.. .канд. юрид. наук. // -М., 2011. -25 с
30.Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и
экономика. 2002. №6. С. 5.
31.Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.
32.Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. -485с.
33Хатуаев В.У. Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности. Дисс.. докт. юр. наук. -М., МГЮА, 2005.-380с.
34. Числов В.И. Правовые и организационные вопросы стандартизации деятельности органов внутренних дел по оказанию услуг населению. Автореферат дисс.. .канд. юрид. наук. // -М., 2011. -25 с.
35.Экономическая энциклопедия. Политическая экономия. В 4 томах. / Гл. ред. А.М. Румянцев. - М.: Советская энциклопедия, 1980. - Т. 4. - с. 247.
