CC BY
34
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (29) 2006
РБ. Булатов*, В.И. Тарайко**
О полномочиях муниципальных органов в сфере природоресурсного законодательства Российской Федерации
Природа миллионы лет создавала огромный ресурсный потенциал полезных ископаемых, необходимых для биосферы (важнейшие из ресурсов энергетики: нефть, газ, уголь). Они-то (естественные природные ресурсы) и составляют основу жизни и деятельности человека, социальных сообществ, живущих на конкретных территориях, включая муниципальные.
Окружающая природная среда пребывает как бы в двух основных режимах жизни:
1) собственной, т.е. по законам естественного сохранения и преумножения природных богатств;
2) служебно-функциональной, адресованной своим потенциалом на благо жизненным интересам человека, социальным сообществам, обществу в целом.
Существует и обратная связь, которая предполагает необходимость рачительного (рационального) поведения в потреблении природных ресурсов. Долг общества - создавать «вторую природу» (рукотворную), преумножать сырьевые возможности природного свойства (скажем, в сфере ядерной энергетики).
Генеральная задача властей любого уровня - обеспечить людям, населению реальный доступ к природопользованию, муниципальный строй не представляет исключения1.
Наша задача - выявить «подмостки» природоресурсного потенциала в целом, а в рамках целого - потенциал муниципального строя. Только при таком подходе предметнее вырисовываются такие проблемы, как: понятие и состояние окружающей природной (иной) среды; концептуальные проблемы взаимодействия общества и природы как системы; природопользование и его правовая характеристика; право собственности на природные (естественные) ресурсы; властно-управленческие системы в сфере природопользования; вопросы охраны окружающей природной среды в целом и на стадиях промышленного, сельскохозяйственного, иного производства в частности.
Под природопользованием понимается использование полезных для человека свойств окружающей природной среды - экологических, экономических, культурных, оздоровительных.
Общее природопользование не требует какого-либо специального разрешения, поскольку осуществляется гражданами в силу их естественных (гуманитарных) прав, принадлежащих человеку с рождения (например, использование людьми атмосферного воздуха, воды для питьевых, коммунально-бытовых, лечебно-оздоровительных нужд).
Специальным природопользованием признается такое, которое реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешения компетентных органов государства.
Эколого-правовой механизм охраны окружающей природной среды представляет собой самостоятельный институт российского права и находит свое проявление в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленных в законе экологических императивов.
Эколого-правовой механизм включает четыре звена:
1) природоохранительные нормы права;
2) экологизированные правовые нормы и нормативы;
3) гарантии, обеспечивающие выполнение как базовых, так и экологизированных норм и нормативов;
4) завершающий этап движения нормы, реализующий себя в правоотношении.
Обозначены так же «эколого-правовые отношения»: хозяйственные, административные и др.
Такова, на наш взгляд, фабула подхода к характеристике института природопользования -
однако с учетом возможных корректив. В частности, в интерпретациях подходов к познанию сложнейшего явления - «природопользование».
Ориентируясь на вышеизложенное, что необходимо для познания исследуемой темы, хотелось бы определиться с некоторыми понятиями.
«Собственность» определяется как «исторически определенная форма присвоения материальных благ (экономическая категория)»2.
* Докторант Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, полковник милиции.
** Заместитель директора Института права и предпринимательства Архангельского государственного технического университета, кандидат юридических наук.
«Право собственности» - совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность вещей отдельным лицам или коллективам и основанное на этом правомочие собственника по владению, пользованию и распоряжению вещами (юридическая категория)3.
«Субъект права собственности» - это физическое (человек, гражданин, индивидуум) или юридическое лицо, наделенное по закону способностью иметь права и принимать на себя юридические обязанности по владению, пользованию и распоряжению объектом собственности4.
Право собственности традиционно считается важнейшим институтом российского гражданского права. Вероятно, поэтому в Гражданском Кодексе РФ разд. II закрепил «Право собственности и другие вещные права» (ст. 209-3 06)5.
Право собственности есть межотраслевой правовой институт, если следовать норме Конституции, провозгласившей равноправными частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности. Отрасли права регулируют: государственную и муниципальную (конституционное, административное, земельное, муниципальное право); частную (гражданское право); иные формы собственности (другие отрасли права).
Соответственно конструируются и правовые (общественные) отношения по поводу конкретной собственности.
1. Субъект правоотношений в сфере государственной собственности (государство - в лице его органов и учреждений).
2. Объекты правоотношений государственной собственности.
3. Содержание правоотношений по поводу государственной собственности (права и обязанности субъектов в сфере владения, пользования и распоряжения объектами государственной собственности).
Подобные юридические конструкции распространяются и на исследуемый институт: «природопользование» (как экономическая категория) и «природопользование» (как юридический институт, т.е. в рамках природного законодательства).
В данном ключе конструируется и другой институт (так сказать, «родственный» и одновременно автономный) - «природоохранение» (экономическая и эколого-юридическая категория).
Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности6.
Итак: двуединая формула взаимодействия общества и природы - «экономико-экологическая». Синтез природопользования и природоохранения, присущий российскому обществу и его государству в целом, всем сферам обитания человека, любому уровню властеустройства, муниципальному строю, в частности (естественно, с учетом его природных и иных характеристик).
Переход к новой формации России закладывался на рубеже 80-90-х гг. прошлого столетия. Базовым фактором послужило новое законодательство, в частности, природоресурсное, с тенденцией на рыночную экономику. 3акон РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» установил плату за предоставление и использование земель7. Почти через год была установлена плата за использование всех природных ресурсов (см. 3акон РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», ст. 20)8 .
Рыночные отношения в сфере природоресурсного законодательства были подкреплены новой Конституцией РФ от 12 декабря 1993 г. (ст. 2, 3, 8, 9, 36). Главное, были закреплены несколько форм собственности на природные ресурсы, включая муниципальную9.
В Конституции РФ записано, что к исключительному ведению Российской Федерации относятся:
а) федеральная собственность, включая федеральные ресурсы;
б) определение экологического развития;
в) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы (п. «д», «е», «и» ст.71 Конституции Российской Федерации).
К совместному ведению относятся:
а) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами;
б) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
в) разграничение государственной собственности и т.д. (п. «в», «г», «д», «е», «ж», «з» ст. 72 Конституции Российской Федерации).
Не следует исключать и ст. 73, которая гласит, что вне федерального и совместного ведения субъекты Российской Федерации «обладают всей полнотой государственной власти»10.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (29) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (29) 2006
Конституционные положения играют ключевую роль в зарождении и прогрессивном совершенствовании текущего природного законодательства - общего и специфического. Пример «общего» - Федеральный Закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»11.
В числе отраслевых природоресурсных актов: кодексы (земельный, водный, лесной и др.), а также законы (о недрах, животном мире, атмосферном воздухе и др.)
Таким образом, Российская Федерация располагает достаточно объемным комплексом природоресурсного и охранного свойства, правда, нуждающимся в основательном совершенствовании.
Природоресурсный потенциал муниципального строя - весьма емкое, специфическое и многоплановое понятие, требующее разных подходов к его исследованию.
Вот лишь некоторые из них. Приоритет, конечно же, у конституционных положений в сфере природопользования12. Это - право частной собственности на землю (п. 1-3 ст. 36), на охрану здоровья (п. 1-4 ст. 41), на благоприятную окружающую среду (ст. 42). В связи с актуальной и проблемной задачей экологического воспитания и образования граждан подчеркнем «право на образование» (ст. 43), получаемого также и в муниципальных образовательных учреждениях.
Право, как положено, сопровождается концептуальной обязанностью «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» (ст. 58).
Пожалуй, ключевое значение в системе природоресурсного законодательства принадлежит Федеральному закону от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»13. Ст. 7 этого закона, которая называется «Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды», предписывает, что полномочия по охране окружающей среды определяются в соответствии с федеральными законами.
Такое ограничение возможностей законодательного регулирования природоохранных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти РФ вряд ли можно считать оправданным. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72), охрана окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения субъекты РФ вправе принимать законы, не противоречащие федеральным. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, органы государственной власти субъектов РФ вправе передавать свои полномочия в соответствии с законами субъектов РФ органам местного самоуправления14.
В отличие от ранее действовавшего Закона РСФСР от 19 декабря 1991г. «Об охране окружающей природной среды»15, ст. 10 которого устанавливала перечень конкретных полномочий органов местного самоуправления, упомянутый Закон 2002 г. закрепляет обязанности муниципальных органов принимать необходимы меры по предупреждению и устранению негативного воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст. 55); оказывать содействие гражданам, обществам и иным некоммерческим организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.
Общий характер перечисленных в федеральном законе полномочий обусловливает необходимость их конкретизации в законах субъектов РФ. В них устанавливаются полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, и было бы неправильно отказываться от этой практики.
В связи с этим представляется обоснованным предложение о внесении изменений в ст. 7 Закона «Об охране окружающей среды», предусматривающих соответствующие обязательные полномочия органов местного самоуправления16.
Еще одна составляющая природоресурсной характеристики муниципального строя - это сферы природопользования.
Как известно, природные ресурсы есть часть всей совокупности природных условий существования человечества. Совокупности разномасштабной, используемой в процессе общественного производства для удовлетворения материальных и культурно - духовных потребностей общества.
Правомерны разные подходы к исследованию данного вопроса. Одна (и, вероятно, более полная) классификация - по объектам природных ресурсов и природопользования (по соответствующим сферам: земельной, водной, лесной, атмосферной, сфере животного мира).
Такой подход в основном предопределяет и нормы добычи природных ресурсов, особенности их учета, переработки и т.д.
В этом же ключе (по признаку природных ресурсов) оцениваются особенности и значимость статуса конкретного субъекта Федерации.
К примеру, в Ленинградской области 65% территории занимают леса. Они и являются ключевой экономической составляющей, а соответственно, основной экспортной продукцией (в частности, в соседнюю [лесную] Финляндию), что, в свою очередь, служит значимым источником пополнения бюджета области.
Яркий пример - и Сахалинская область. Только за счет ресурсов, сосредоточенных на шельфе Сахалина, предполагается экспорт в объеме 30 млрд. кубометров в виде СПГ (сжиженного природного газа) и 25 млрд. кубометров по газопроводной системе в Китай и Южную Корею17.
Существенным признаком разграничения сфер влияния федеральных и региональных властей служит право собственности на природные ресурсы. Контуры их сфер обозначены Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. №3020-1 (в редакции от 24 декабря 1993 г.) «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»18.
Провозгласив принцип разграничения собственности применительно к федеративному устройству, законодатель определил рамки уровней собственности:
1) объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности;
2) объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые «могут передаваться» в государственную собственность республик в составе РФ, краёв...»;
3) объекты, относящиеся к муниципальной собственности.
Несмотря на то, что в условиях перераспределения полномочий Центра и регионов содержание ряда конституционных положений нуждается в принципиальной корректировке, тем не менее конституционно верен сам принцип разграничения сфер влияния федеральных и региональных властей. И особо - отграничение объектов муниципальной собственности, т.к. это относительно автономный природный ресурс.
Среди стратегических задач природоохранительного законодательства - сохранение природных богатств, предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на природу, улучшение качества окружающей среды. В отдельную строку нормативов качества окружающей среды следует вынести экологический контроль с системой государственной службы наблюдения за состоянием окружающей среды; систему государственного, производственного, общественного контроля (включая граждан).
Таковы некоторые аспекты природоресурсного потенциала в целом, что характерно и для муниципального строя.
Примеряя общее к частному, следует определить место муниципального строя в природоресурсной сфере во всех его проявлениях. Место - специфическое, т.к. муниципальный строй - так сказать, низовая площадка жизненного обустройства в сфере требований качества окружающей среды.
Особо актуальны (с точки зрения муниципального устройства) полномочия граждан в области охраны окружающей природной среды - такие как участие в охране окружающей природной среды с точки зрения требований природоохранительного законодательства, право создавать общественные объединения в этой сфере, участвовать в массовых мероприятиях (включая референдумы) по охране природы, требовать в административном или судебном порядке отмены решений, нарушающих природоресурсное законодательство и т.п.19
Каковы же общие выводы по данному вопросу? Потенциал, включая природоресурсный, -средство для решения конкретных задач экономического (в данном ключе - природоресурсного), иного свойства.
В чем усматриваются такие возможности? На наш взгляд, в следующем.
Во-первых, если говорить в целом, то в природных ресурсах страны и природноресурсном законодательстве, в частности, в конституционном праве муниципального строя (в лице конкретных субъектов) на муниципальную собственность, в т.ч. - на природные ресурсы; в разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную; в регламентировании объектов, относящихся к муниципальной собственности20.
Во - вторых, давно уже идет речь о природной ренте на природные ресурсы, которая бы стала достоянием каждого человека. Налог на полезные ископаемые действует, а отдачи людям -пока никакой.
Субъектами права муниципальной собственности являются представительные и исполнительные органы муниципальной власти. Нужна воля государства и законодательных органов на узаконение «ренты». Тем самым появился бы источник доходов муниципальных властей. Причем отчисления должны производиться не через посредников (известно, как используются разные финансовые перечисления, скажем, субъектом Федерации), а напрямую в муниципальный фонд.
В-третьих, муниципальная собственность и сопутствующая ей инфраструктура есть базовая экономическая составляющая организации и функционирования муниципального материального производства.
В-четвертых, серьезной проблемой является необходимость реального упорядочения взаиморасчетов «центра» и «мест». В условиях внушительных профицитов бюджета и внешнеторговой деятельности по-прежнему практикуется исторически сложившаяся тенденция федерального центра
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (29) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (29) 2006
централизовать денежные ресурсы и «дозировать» выплаты регионам (пример - Санкт-Петербург: в 2005 г. государственные организации задолжали 542 млн. рублей, а за прошлый год так и не выплатили 276 млн. рублей)21.
В-пятых, важную роль играет «человеческий фактор» природоресурсного потенциала, который заложен в конституционной обязанности каждого «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» (ст. 58)22. Сразу оговоримся, в сегодняшней России названная норма пока еще фиктивна, т.е. реально «не работает»: господствует варварское использование природных ресурсов (массовое браконьерство, коррупция, правовой нигилизм к природному законодательству в смысле юридической ответственности).
Напрашивается вывод: либо общество преодолеет правовой нигилизм в сфере природопользования путем воспитания правосознания (что является очень длительным процессом) и добьется необходимой результативности деятельности природоохранных органов и организаций, либо России реально грозит массовое истощение, а то и утрата природных ресурсов.
1 Кстати, в данной (природоресурсной) сфере применим паспортный подход. Так, в Постановлении Правительства РФ «О музее-заповеднике «Московский Кремль» есть такие нормы: п. 9 «В соответствии с основными задачами Музей: ... проводит учет и паспортизацию памятников истории и культуры федерального значения» (см. Сборник нормативных актов по экологическому праву Российской Федерации. Т II. М., 1995. С. 317). Далее: СНА ЭП РФ. Т. II.
2 Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 1242.
3 См. там же. С. 1062.
4а) «владение» - правомочие фактического обладания вещью, собственностью;
б) «пользование - правомочие на потребление вещей собственности;
в) «распоряжение» - правомочие определять судьбу вещи собственности. См. ГК РФ (изд. 2004 г.), особенно ст. 209,
212.
5 См.: СЗ РФ. 1994. 5 декабря. № 32. Ст. 3301.
6 См.: Анисимов А.П., Алексеев А.П. Полномочие органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2. С. 35-38.
7 См.: ВСНД РСФСР и ВС РФ РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1421.
8 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
9 См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993.
10 Полагаем, что данные нормы (особенно в условиях расширения прав региональной власти) работают и в пользу муниципального строя.
11 Принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 20 декабря 2001 г.
12 См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993.
13 Принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 20 декабря 2001г.
14 См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993г.
15 См.: ВСНД РФ и ВС РФ.1992. № 10. Ст. 457.
16 См.: Анисимов А.П., Алексеев А.П. Указ. соч. С. 38
17 См.: Российская газета. 2005. 19 сентября. Кстати, бытует (причем нередко) мнение: богатство недр субъекта РФ соседствует с нищетой населения. Удивительный парадокс!..
18 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. 16 января. № 3. Ст. 89.
19 См.: СНА ЭП РФ. Т. II. С. 12.
20 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. 16 января. № 3. Ст. 89.
21 См.: Российская газета. 2005. 27 сентября.
22 См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Н.А. Данилова*, С.П. Кушниренко**
Криминальная глобализация международной и национальных банковских систем
В конце XX в. человечество вступило в эпоху глобализации - всемирного процесса, взаимосвязывающего национальные социально-экономические образования в единую мировую экономическую и общественную систему. Основными предпосылками, оказавшими существенное влияние на развитие этого процесса, явились такие, как отказ от регулирования финансовых рынков и связанной с ними деятельности; технологический прогресс, позволяющий осуществлять мониторинг финансовых рынков и проведение финансовых операций в мировом масштабе; растущая институционализация финансовых рынков.
* Доцент Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
** * Доцент Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических
наук.
