CC BY
76
А. П. СОЛДАТОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра,
доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)
A. P. SOLDATOV,
Doctor of Law, Professor, Chief Researcher at the Research Center (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 342.951
О новых подходах к правовым основам административной ответственности юридических лиц
Administrative Responsibility of Juridical Persons: Novel Approaches to the Legal Foundations of It
В научной статье исследуется современный правовой институт административной ответственности юридических лиц, основы которого составляют не только нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но и положения ряда других федеральных законов. На основе проведенного анализа арбитражной судебной практики обосновывается необходимость освобождения государственных и муниципальных бюджетных учреждений от административной ответственности.
The article offers a review and analysis of clauses and norms, contained in a number of federal acts and the Administrative Code of the Russian Federation, that stipulate for administrative responsibility of juridical persons. Based on judicial experience amassed by courts of arbitration, the author argues that all state- and municipally-operated organizations and institutions should be made exempt from administrative responsibility.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый кодекс Российской Федерации, правовые основы, юридическое лицо, административная ответственность юридических лиц, федеральный закон, государственное (муниципальное) бюджетное учреждение, судебная практика, поправки в законодательство об административных правонарушениях.
Administrative Code of the Russian Federation, Tax Code of the Russian Federation, legal foundations, juridical person, administrative responsibility of juridical persons, state- or municipally-operated organization or institution, judicial practice, amendments to administrative law.
Институт ответственности юридических лиц в административном праве начал формироваться на рубеже 90-х — 2000-х гг. Сначала появились научные исследования по этой теме, было защищено несколько диссертаций в разных регионах страны. Как известно, действовавший в тот период времени Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях РСФСР не содержал правовых норм об ответственности коллективных субъектов. В сформированном виде институт административной ответственности юридических лиц вошел лишь в структуру действующего Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) [2, ст. 2.10]. Это позволило сделать юридические лица равноправными субъектами ответственности наряду с гражданами и должностными лицами, а также кодифицировать большинство правовых норм со штрафными санкциями, которые ранее содержались в отдельных нормативных актах.
Однако на протяжении длительного времени (более 10 лет) уже после введения в действие КоАП РФ (2002 г.) в стране продолжали действовать отдельные федеральные законы, в которых содержались нормы, по своей природе и характеру схожие с нормами данного Кодекса. Речь идет о налоговом, таможенном, бюджетном кодексах, а также Федеральном законе «Об исполнительном производстве» [4]. Такое положение вызывало некоторые сложности в правоприменительной практике, да и с точки зрения теории продолжала сохраняться некоторая правовая неопределенность.
В современных научных изданиях появились разные интерпретации относительно видов юридической ответственности. Так, одни авторы (А. А. Масленникова, О. О. Журавлёва и другие) предлагают классифицировать юридическую ответственность по сферам ее действия на публично-правовую и частноправовую.
К первому виду они относят уголовную, административную, конституционно-правовую, муниципально-правовую ответственность, а ко второму, соответственно, гражданско-правовую. Эти же ученые отдельно выделяют и обосновывают существование финансовой или налоговой ответственности. По мнению других авторов (Е. А. Агеев, И. М. Машаров и другие), последняя из названных видов ответственности имеет все черты административной, и ее целесообразно рассматривать в этих рамках.
Во втором десятилетии XXI в. в большинстве своем нормы об ответственности, ранее содержащиеся в перечисленных выше отдельных федеральных законах (кодексах), были упразднены, а в КоАП РФ были введены нормы об ответственности аналогичного содержания. Примером тому могут служить изменения в редакции гл. 15 КоАП РФ, произошедшие после принятия Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5].
В эту главу вошла значительная часть правонарушений в следующих сферах: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 15.15); неперечис-
ление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 15.15.1); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 15.15.2); нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций (ст. 15.15.4); нарушение условий предоставления субсидий (ст. 15.15.5) и др. Во многих статьях указанной главы законодателем установлены штрафные санкции для юридических лиц в процентном отношении (от 2 до 25 %) в зависимости от суммы средств, полученных из бюджета (бюджетного кредита). Как показывает судебная практика, это могут быть весьма значимые суммы, исчисляемые сотнями тысяч рублей.
Однако закономерно возникает вопрос: как в одночасье ответственность юридических лиц по бюджетному, налоговому и даже таможенному кодексам из названных правовых актов, «перейдя» в КоАП РФ, сразу стала административной ответственностью? В то же время, к примеру, в Налоговом кодексе РФ еще остаются несколько составов правонарушений, за которые юридические лица несут ответственность [3, гл. 16, 18].
По-видимому, здесь можно согласиться с закреплением финансовой ответственности как одного из видов публично-правовой ответственности. Этому способствуют и положения ст. 106 Налогового кодекса РФ, в которой дано понятие «налоговое правонарушение» [3]. Вместе с тем данный вид ответственности достаточно детальной процессуальной регламентации в Кодексе не получил. Подтверждением тому служат и рекомендации, данные Верховным судом Российской Федерации в своем постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Суд указал, что в случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами Налогового кодекса Российской Федерации или Федерального закона «Об исполнительном производстве», содержащими признаки административного правонарушения, производство по делу должно осуществляться в порядке, предусмотренном КоАП РФ [2, ч. 3 ст. 1.7; 3, ч. 2 ст. 10]. В результате последующей редакции из приведенного текста было исключено словосочетание «или Федерального закона "Об исполнительном производстве"».
Изучение судебной практики показало, что и в настоящее время ответственность юридических лиц продолжает регламентироваться не только вышеуказанными кодексами, но и отдельными федеральными законами.
Так, ст. 46 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ (далее — Федеральный за-
кон № 212-ФЗ) [6] устанавливает ответственность юридических лиц за непредставление плательщиком страховых взносов в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам в орган контроля за уплатой страховых взносов по месту учета в виде штрафа в размере 5 % от суммы страховых взносов, начисленной к уплате за последние три месяца отчетного (расчетного) периода, за каждый полный или неполный месяц со дня, установленного для его представления, но не более 30 % указанной суммы и не менее
I 000 руб.
Как показывает правоприменительная практика, в реальности суммы штрафов для крупных юридических лиц могут исчисляться миллионами рублей. Изучение рассмотренных арбитражными судами дел показало, что причины непредставления плательщиком страховых взносов в срок расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам в орган контроля в основном связаны со сбоем технических средств передачи информации, поскольку такие расчеты учреждениям пенсионного фонда передаются с использованием специальных программных комплексов по телекоммуникационным каналам связи.
Данный вид штрафа, как и порядок привлечения к ответственности, не регламентируется ни одним из вышеуказанных кодексов, а также назвать его административным тоже нельзя. Этому препятствуют положения ст. 2.1 КоАП РФ, в которой дана формулировка того, что является административным правонарушением со всеми его признаками, а их наличие дает основание говорить нам об административной ответственности.
Задача науки состоит, в частности, и в том, чтобы вовремя выявлять проблемы правоприменения и предлагать пути и способы их решения.
Так, в сентябре 2016 г. Прикубанским отделением Пенсионного фонда г. Краснодара к ответственности в виде штрафа в сумме
II тыс. 400 руб. была привлечена автономная некоммерческая организация «Центр социально-трудовой реабилитации инвалидов» за непредставление плательщиком страховых взносов в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам. Срок задержки расчета составил два дня. Причины задержки — выход из строя программного обеспечения у единственного компьютера некоммерческой организации. В процессе досудебного разбирательства руководителем юридического лица были представлены аргументированные доводы о смягчении размера ответственности, однако они к успеху не привели.
Дело в том, что в ранее действующей редакции Федерального закона № 212-ФЗ ст. 44 определяла перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность за совершение такого рода правонарушений. В последующем эта статья из данного Закона была исключена. Среди смягчающих вину обстоятельств ранее учитывались следующие:
— совершение правонарушения впервые и неумышленно;
— отсутствие у застрахованного лица ущерба и др.
Однако исключение постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2016 г. № 2-П из редакции Федерального закона № 212-ФЗ ст. 44 было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации размер санкций, применяемых к юридическим лицам, должен отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности, дифференциации ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба. К сожалению, никаких мер по приведению текста Федерального закона № 212-ФЗ в соответствие с выводами Конституционного Суда до настоящего времени предпринято не было.
Решение такой проблемы нам видится в расширении содержания редакции ст. 2.1 КоАП РФ, дающей понятие «административное правонарушение»: в п. 1 и 2 в словосочетании «настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации» необходимо перед союзом «или» вставить слова «федеральным законом». Таким образом, необходимо законодательно закрепить положение о том, что административное правонарушение может быть установлено не только КоАП РФ, но и отдельными (другим) федеральными законами. Как нам представляется, это предложение весьма актуально и может иметь практическое значение в будущем.
Необходимо учесть, что, с одной стороны, уже несколько лет в отношении России отдельными странами Евросоюза и США установлены и действуют экономические санкции. Нашим правительством приняты ответные меры в виде запрета на ввоз сельскохозяйственной продукции и отдельных видов товаров. Средства массовой информации периодически информируют население страны о том, что отдельные виды зарубежных товаров, поступившие из стран Европы в нарушение установленных запретов, проходят процедуры изъятия из торговых сетей, рынков, а затем конфискации и уничтожения.
По нашему мнению, правовой основой для такого рода правонарушений должен быть федеральный закон, а не подзаконный акт, иначе могут быть нарушены некоторые конституционные нормы и даже международные правовые акты.
С другой стороны, в настоящее время в нашей стране набирают силу интеграционные процессы на Евразийском направлении, которые должны повлечь изменения в таможенном законодательстве, ветеринарных, фито-санитарных и миграционных правилах. Такие межгосударственные отношения не могут быть в правовом поле только КоАП РФ. Здесь потребуются отдельные федеральные законы с административными санкциями за правонарушения в области международного права.
При обобщении многолетней практики привлечения к административной ответственности юридических лиц нами было обращено внимание и на некоторые другие не вполне логичные обстоятельства. Дело в том, что ст. 2.10 КоАП РФ, являющаяся правовой основой для привлечения к административной ответственности юридических лиц, не учитывает дифференциацию таковых на коммерческие и некоммерческие организации [1, ст. 50].
В соответствии с Гражданским кодексом РФ учреждением признается организация, созданная собственником в целях осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично [1, ст. 120]. Учреждения, будучи юридическими лицами, в зависимости от вида собственности могут подразделяться на частные, государственные (федеральные и субъекты Федерации) и муниципальные (городские, районные, сельские). Государственные и муниципальные учреждения финансируются из соответствующих бюджетов.
Штрафы, налагаемые на такие учреждения за административные правонарушения, вновь поступают в бюджеты. Здесь имеет место неоправданный «финансовый круговорот» денежных средств. Однако дело не только в таком круговороте финансовых потоков. При уплате крупных штрафов в таких учреждениях сразу возникают финансовые проблемы, которые связаны с их текущим недофинансированием (выдача заработной платы работникам, оплата коммунальных услуг и хозяйственных нужд и т. п.). Приведем лишь несколько примеров из обобщенной судебной практики.
Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение «Детский сад № 2 г. Гулькевичи» Краснодарского края об-
ратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с жалобой об отмене постановления отдела надзорной деятельности Гулькевичско-го района ГУ МЧС Российской Федерации по Краснодарскому краю от 21 ноября 2014 г. № 181 о привлечении к административной ответственности по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ (нарушение требований пожарной безопасности) в виде штрафа в размере 150 тыс. руб.
В жалобе указывалось на отсутствие возможности уплаты штрафа в назначенном размере, поскольку учреждение полностью находится на муниципальном бюджетном финансировании. К административной ответственности привлекалось впервые. Учреждение частично выполняло все необходимые требования пожарной безопасности, действовало в рамках муниципальной целевой программы «Комплексные меры по охране здоровья учащихся и работников, обеспечению безопасности, улучшению материально-технической базы образовательных учреждений в муниципальном образовании Гулькевичский район».
Заявитель настаивал на малозначительности правонарушения и просил применить постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. № 4-П для того, чтобы прекратить производство по делу. Однако ни Арбитражный суд Краснодарского края, ни впоследствии Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не поддержали доводы представителя учреждения детского сада № 2. Вынесенное ранее постановление о штрафе вступило в законную силу и было исполнено.
В другом случае государственное бюджетное учреждение Краснодарского края «Центр патриотического воспитания молодежи Кубани» (далее — ГБУ) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 19 июня 2015 г. по делу № 56-771 о назначении административного наказания — штрафа в размере 465 тыс. 194 руб. 80 коп. Учреждение было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ «Нарушение условий предоставления субсидий». Административный штраф в вышеуказанном размере соответствовал 2 % от суммы выделенных в 2014 г. из краевого бюджета средств (22 млн 259 тыс. 74 руб.) на оказание государственной услуги «обеспечение организации и проведения поисковой работы на территории Краснодарского края» ГБУ. Несмотря на доводы государственного учреждения, Арбитражный суд
Краснодарского края в удовлетворении заявленных требований отказал.
В поисках более справедливого размера административного наказания, как видно из официальных источников, некоторые учреждения (например, БУЗ Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 "Нейрон"») вынуждены были обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации.
Высший судебный орган в своем постановлении от 25 февраля 2014 г. № 4-П применительно к административной ответственности юридических лиц указал, что вводя административные штрафы, размеры которых составляют значительную сумму, федеральный законодатель, следуя конституционным требованиям индивидуализации наказания, соразмерности возможных ограничений конституционных прав и свобод, обязан заботиться о том, чтобы их применение не влекло за собой избыточного использования административного принуждения, а было сопоставимо с характером административного правонарушения, степенью вины нарушителя, наступившими последствиями и одновременно позволило бы надлежащим образом учитывать реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица.
В указанном постановлении подчеркивается, что в целях приведения правового регулирования размеров административных штрафов, установленных для юридических лиц, и правил их наложения в соответствии с конституционными требованиями могут использоваться различные способы, в том числе снижение минимальных размеров административных штрафов, установление более мягких альтернативных штрафов для различных категорий (видов) юридических лиц, уточнение (изменение) правил наложения и исполнения административных наказаний.
По нашему мнению, данное постановление суда может стать основанием проведения специального исследования, связанного с административной ответственностью юридических лиц в зависимости от их вида и, в частности, ответственности бюджетных и иных некоммерческих организаций. Мы считает, что конструкции статей КоАП РФ, по которым
могут привлекаться бюджетные организации, не вполне логичны. Зачем из сметы учреждений посредством штрафов забирать значительную часть денежных средств, предназначенных для функционирования таких учреждений, чтобы отправить их в соответствующие бюджеты, а затем вновь выделять в качестве бюджетных средств на выполнение задач тех же бюджетных учреждений, тем самым создавая им определенные финансовые трудности.
Мы полагаем возможным выработать универсальную правовую норму, которая запрещала бы привлекать к административной ответственности государственные и муниципальные бюджетные учреждения за любые административные правонарушения, предусмотренные действующим КоАП РФ.
В качестве одного из вариантов можно предложить норму со следующей формулировкой: «Административная ответственность, установленная настоящим Кодексом в отношении юридических лиц за правонарушения, содержащиеся в его Особенной части, не применяется к юридическим лицам, финансируемым из государственного (муниципального) бюджета». По нашему мнению, предлагаемую формулировку следовало бы поместить в качестве примечания в конце текста ст. 2.10 КоАП РФ «Административная ответственность юридических лиц». Также в санкциях за административные правонарушения вместо ответственности юридических лиц необходимо шире использовать ответственность — в виде штрафа и дисквалификации — должностных лиц (их руководителей).
Настоящее исследование, связанное с совершенствованием правовых основ административной ответственности юридических лиц, находится в контексте с рядом других исследований по проблемам административного и административно-процессуального права. Полученные по смежным темам результаты исследований, проведенные известными учеными, регулярно публикуются в научных изданиях [7, 8]. Поэтому и вносимые нами предложения по совершенствованию административного законодательства должны быть востребованы федеральным законодателем в преддверии принятия новой редакции КоАП РФ.
Список литературы:
1.
Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. I) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32.
Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (ч. I) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
4. Об исполнительном производстве [Электронный ресурс]: федер. закон от 20 октября 2007 г. № 229-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 31. Ст. 4191.
6. О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования: федер. закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738.
7. Равнюшкин А. В. О нормативно-правовом закреплении понятий «административное расследование» и «процессуальные действия, требующие значительных временных затрат» в административном процессе // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 1 (41).
8. Солдатов А. П. О некоторых аспектах совершенствования регионального законодательства, связанных с принятием нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 2 (42).
E-mail: [email protected]
77
