CC BY
99
О новых нормативных документах по примыканию и выбору места примыкания железнодорожных путей необщего пользования
^^^^^^^^ С. А. ТРИШИНА, заместитель начальника административно-правового отдела Северо-Западного Ж' • '" "■ ^И территориального управления Федерального агентства железнодорожного транспорта
В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу государственного управления.
До проведения реформы железнодорожного транспорта, которая началась в 2001 году с Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. № 384) [1] Министерство путей сообщения Российской Федерации объединяло в себе как функции государственного регулирования, контроля и надзора на железнодорожном транспорте, так и функции хозяйствующего субъекта. Результатом первого (подготовительного) этапа реформы железнодорожного транспорта, проведенного в 2001-2003 г., стало создание открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ОАО«РЖД») и передача ему функций хозяйствующего субъекта. При этом до 2004 года МПС, которое получило статус федерального органа в области железнодорожного транспорта, сохраняло за собой функции по формированию и реализации государственной политики, созданию нормативно-правовой базы, по контролю и надзору в сфере железнодорожного транспорта.
В рамках административной реформы создана трехуровневая структура федеральных органов власти (министерство — служба — агентство), позволяющая четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти. На деле преобразования в административно-правовой сфере повлияли на систему органов управления в сфере железнодорожного транспорта. Прежде всего необходимо помнить, что государственное управление в сфе-
ре железнодорожного транспорта в настоящее время представляет собой трехзвенную структуру.
Министерство транспорта формирует государственную политику и отвечает за создание нормативной базы в сфере железнодорожного транспорта и в целом транспортного комплекса (Минтранс).
Федеральная служба по контролю и надзору в сфере транспорта выполняет, соответственно, надзорные функции, в первую очередь, в части обеспечения безопасности на транспорте (Ростра-нснадзор).
Главной функцией Федерального агентства железнодорожного транспорта является реализация государственной политики в области железнодорожного транспорта (Росжелдор).
Рис. 1 демонстрирует структуру органов государственной власти.
Естественно, что совпадение во времени процессов реформирования в сфере железнодорожного транспорта и в сфере государственного управления повлияло на появление путаницы в понимании полномочий вновь созданных федеральных органов исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. Свой отпечаток наложило и отсутствие необходимого нормативно-правового регулирования, наличие пробелов в существующих и вновь принимаемых нормативных актах.
Так, например, в соответствии с Федеральным законом о железнодорожном транспорте Правительством Российской Федерации в постановлении № 233 от 18 апреля 2005 г. утверждены «Правила примыкания к железнодорожным путям общего пользования строящихся, новых или восстановленных путей общего и необщего пользования и закрытия железнодорожных путей общего пользования, в том числе малоинтенсивных линий и участков, и железнодорожных станций». Вступил в
силу регламент, регулирующий порядок получения разрешений на примыкание железнодорожных путей необщего пользования к железнодорожным путям общего пользования. На практике по применению данных документов, тем не менее, есть вопросы. С момента начала действия вышеупомянутого постановления Правительства №233 прошло более трех лет, прежде чем были разработаны и приняты предусмотренные в нем «Порядок определения места примыкания строящихся, реконструируемых или восстановленных железнодорожных путей необщего пользования к железнодорожным путям общего пользования» и «Порядок примыкания к железнодорожным путям необщего пользования строящихся железнодорожных путей необщего пользования» (приказы Минтранса №125 и №127 от 06.08.08). Эти долгожданные документы вступили в силу 10 октября 2008 года, но они далеки не только от идеала, но и от сложившейся практики. Приказами Федерального агентства железнодорожного транспорта № 350 от 15.10.2008 и № 355 от 16.10.08 уточнена роль территориальных управлений Федерального агентства железнодорожного транспорта при реализации Порядков, предусмотренных приказами Минтранса № 125 и №127 от 06.08.08.
Именно поэтому сегодня актуальным как для владельцев железнодорожных путей необщего пользования, так и для ОАО «РЖД» — владельца железнодорожных путей общего пользования — является понимание последовательности действий при применении вышеупомянутых Порядков.
Относительно существующих вариантов примыкания можно выделить следующие три, а именно:
• примыкание железнодорожного пути общего пользования к железнодорожному пути общего пользования;
• примыкание железнодорожного пути необщего пользования к железнодорожному пути необщего пользования и, наконец,
• примыкание железнодорожного пути необщего пользования к железнодорожному пути общего пользования.
Осуществление примыкания одного железнодорожного пути к другому в любом случае начинается с процедуры выбора места примыкания, которая в свою очередь имеет техническую и юридическую составляющие.
Выбор места примыкания железнодорожного пути общего пользования к железнодорожному пути общего поль-
зования. Основное, что бросается в глаза, — это полное отсутствие нормы по выбору места примыкания железнодорожного пути общего пользования к аналогичному как в ст. 15 ФЗ «О железнодорожном транспорте», так и в каких-либо других, в том числе и вновь принятых, нормативных актах. Необходимость наличия порядка по выбору места примыкания железнодорожного пути общего пользования к железнодорожному пути общего пользования продиктована в первую очередь требованиями безопасности. Как следует из текста п. 4 раздела II постановления Правительства РФ от 18.04.05 № 233 установление «Порядка выбора мест примыкания» возложено на Министерство транспорта РФ. Однако в Положении о Минтрансе РФ отсутствует полномочие по определению порядка выбора места примыкания путей общего пользования к путям общего пользования. Таким образом, непонятно, кто именно такой порядок должен утверждать. На практике, на наш взгляд, в такой ситуации стоит исходить из применения по аналогии «Порядка определения места примыкания строящихся, реконструируемых или восстановленных железнодорожных путей необщего пользования к железнодорожным путям общего пользования». Данный вывод обосновывается наличием единого порядка получения разрешения на осуществление примыкания к железнодорожным путям как путей общего, так и необщего пользования, установленного постановлением Правительства РФ № 233 от 18.04.05 и приказом Минтранса № 176 от 27.12.06.
В отношении процедуры выбора места примыкания железнодорожного пути необщего пользования к железнодорожному пути общего пользования приказом Минтранса РФ № 127 от 06.08.08 утвержден соответствующий порядок, который определяет совокупность действий и процедуру принятия решений по определению мест примыкания строящихся, реконструируемых или восстановленных железнодорожных путей необщего пользования к железнодорожным путям общего пользования. Начиная с 10 октября 2008 года юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, решивший построить, реконструировать или восстановить железнодорожный путь необщего пользования (в документе дано обобщающее понятие для таких железнодорожных путей — «новый») с обеспеченным выходом сразу на железнодорожные пути общего пользования, должен обра-
титься к владельцу инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, которому принадлежит существующий железнодорожный путь — в настоящее время это ОАО «РЖД». Собственно, на практике так происходило и ранее, но теперь это действие нашло свое нормативно-правовое закрепление. Обращение об определении места примыкания составляется в письменной форме и скрепляется печатью владельца нового железнодорожного пути.
В вышеуказанном приказе определен пакет документов, направляемых вместе с обращением. Этот список носит исчерпывающий перечень документов, а следовательно ОАО «РЖД» необходимо пересмотреть свои обширные требования к составу документов, предусмотренных в распоряжении № 1328р от 22.08.05 «О правилах рассмотрения и согласования в ОАО «РЖД» проектов строительства, реконструкции и примыкания жд. путей». Согласно приказу №127, ОАО «РЖД» в течение 30 дней с момента получения обращения принимает решение о возможности или невозможности примыкания к пункту инфраструктуры. При этом отказ может быть обоснован только техническими и технологическими причинами невозможности примыкания. Отсутствует какое-либо упоминание о праве владельца инфраструктуры общего пользования выдвигать какие-нибудь условия, в том числе о необходимости строительства зданий, строений, устройств, оборудования и других объектов, необходимых для осуществления примыкания к железнодорожному пути общего пользования и обеспечения функционирования железнодорожного пути необщего пользования, а также комплекс мероприятий, необходимых для обеспечения примыкания к железнодорожному пути общего пользования. Нет в документе упоминания об обязательном получении от ОАО «РЖД» так называемых технических условий. Таким образом, законность требований, изложенных в уже упомянутом распоряжении президента ОАО «РЖД» № 1328р, весьма сомнительна.
В любом случае при получении ответа владелец нового железнодорожного пути формирует комиссию по определению места примыкания (далее — комиссия), в состав которой включаются уполномоченные представители:
• владельца существующего железнодорожного пути, то есть ОАО «РЖД»;
• владельца нового железнодорожного пути;
• федерального органа исполнительной власти по реализации государственной политики в сфере железнодорожного транспорта — теперь это представитель территориального управления Федерального агентства железнодорожного транспорта (приказ Росжелдора № 350 от 15.10.08);
• федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере железнодорожного транспорта, то есть Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. Пока отсутствуют документы о возможности обращения по данному вопросу напрямую в территориальные органы Управления безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта;
• в состав комиссии при необходимости включается представитель проектной организации, которая будет разрабатывать проектно-сметную документацию на строительство, реконструкцию или восстановление в выбранном месте новых железнодорожных путей.
В целях формирования комиссии владелец нового железнодорожного пути направляет в адрес упомянутых организаций обращения о направлении уполномоченных представителей в состав комиссии, с приложением необходимого пакета документов, а также копии ответа владельца инфраструктуры на обращение об определении места примыкания. К сожалению, в приказе Минтранса № 127 отсутствует требование к срокам формирования комиссии. Таким образом, определение даты работы комиссии отдано на усмотрение владельца нового железнодорожного пути. Вместе с тем считаю, что при подготовке обращения о направлении уполномоченных представителей в состав комиссии необходимо руководствоваться либо общими требованиями, установленными для ответа федеральными органами исполнительной власти на обращения организаций (п. 11.5 постановления Правительства РФ № 30 от 1901.05), либо аналогией с нормой, изложенной в приказе Министерства транспорта РФ № 125 от 06.08.08, то есть не менее чем за 30 дней до начала работы комиссии. Необходимо упомянуть, что Федеральное агентство железнодорожного транспорта, уполномочивая свои территориальные управления на рассмотрение таких обращений, обязало их принимать решение о направлении специалиста для работы в составе комиссии в трехдневный срок.
Комиссия определяет место примыкания с учетом положений нормативных правовых актов, стандартов, технических норм и правил в области строительства и эксплуатации железнодорожных путей общего и необщего пользования.
В целях определения места примыкания комиссия вправе запросить у владельца нового железнодорожного пути и владельца существующего железнодорожного пути дополнительные документы. В Порядке отсутствует требование к сроку предоставления таких документов и разъяснения о праве и сроках переноса работы комиссии. По всей вероятности, это комиссия большинством голосов должна определять в протоколе.
По результатам рассмотрения представленных материалов и обследования возможного места примыкания комиссия составляет акт выбора места примыкания.
Решение комиссии принимается большинством голосов членов комиссии. Результаты работы комиссии оформляются протоколом, который подписывается всеми членами комиссии.
Член комиссии, несогласный с принятым решением, имеет право в письменном виде изложить особое мнение, которое прилагается к протоколу работы комиссии.
В случае отказа кого-либо из членов комиссии подписать протокол в нем делается соответствующая запись.
Невозможно не обратить внимание, что при столь демократичном подходе в Порядке имеются белые пятна, способные привести к тупиковой ситуации. Во-первых, закреплено обязательное участие 4 представителей (четное число), следовательно, возможна ситуация отсутствия требуемого большинства голосов. Во-вторых, отсутствует возможность и порядок выбора председателя комиссии и его правомочия. Всем известно, что обычно при равенстве голосов решающий голос остается за председателем. К тому же отсутствие требования к кворуму комиссии допускает возможность принятия решения при неявке в назначенную дату и время кого-либо из приглашенных надлежащим образом членов комиссии. В-третьих, за комиссией в Порядке закреплено только право определить место примыкания, но не рассмотреть возможность или невозможность такого примыкания, а место определяется исходя из положений нормативных правовых актов, стандартов, технических норм и
правил в области строительства и эксплуатации железнодорожных путей общего и необщего пользования, то есть Порядок допускает возможность толкования этих документов и наличия разных мнений у членов комиссии, что, на мой взгляд, в корне неверно. Логика документа подсказывает, что поскольку комиссия формируется при наличии даже отказа ОАО «РЖД» в возможности примыкания, то у комиссии должно быть право рассмотрения возможности или невозможности осуществить примыкание (вот тут можно вести речь о протоколе и мнениях), а уже при выявлении возможности примыкания комиссионно определить место такого примыкания и зафиксировать его в акте. Но это логика, а нормативно правовой акт об этом не говорит. Неясным остается, кто определяет необходимость включения в комиссию представителя проектной организации. Отсутствуют установленные требования к форме акта и протокола.
Порядок, определяющий совокупность действий и процедуру принятия решений о возможности примыкания к железнодорожным путям необщего пользования строящихся железнодорожных путей необщего пользования, содержится в приказе Министерства транспорта РФ № 125 от 06.08.08. Начинается данная процедура с обращения владельца строящегося (правильнее было бы сказать, предполагаемого к строительству) железнодорожного пути к владельцу железнодорожного пути необщего пользования существующего. Помимо общих сведений о себе, владелец строящегося железнодорожного пути к обращению прилагает копии учредительных документов и документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц; копию свидетельства о государственной регистрации владельца нового железнодорожного пути в качестве индивидуального предпринимателя; иные документы, обосновывающие возможность примыкания к железнодорожному пути необщего пользования. Как видим, список не закрытый, в отличие от процедуры, предусмотренной при примыкании к жд. путям общего пользования. Более того, при формировании комиссии предусмотрено приложение к обращению иного набора документов, такого как в приказе Минтранса № 127, с одним лишь, но существенным дополнением — список тоже не закрыт! Приказ № 125 содержит возможность приложения иных документов, обосновывающих
возможность примыкания к железнодорожному пути необщего пользования.
До истечения срока рассмотрения, а он установлен в 30 дней с момента получения обращения о возможности примыкания к существующему железнодорожному пути, владелец существующего железнодорожного пути представляет в письменной форме владельцу строящегося железнодорожного пути согласие и проект условий на примыкание к железнодорожному пути необщего пользования или мотивированный отказ, содержащий указания на технические и технологические причины невозможности примыкания к железнодорожному пути необщего пользования, который может быть обжалован в судебном порядке.
Проект каких условий прилагается к согласию? На наш взгляд, это могут быть как технические, так и иные условия. Технические должны соответствовать нормативным актам, строительным нормам и правилам, но это могут быть и условия платы за право осуществить примыкание (например, вытекающие из договора частного сервитута), условия содержания стрелочного перевода, условия о строительстве сооружений, необходимых для функционирования примыкания. Безусловно, все эти требования должны быть соразмерны и экономически обоснованы. Вот здесь как раз самое время поразмыслить юристам над грамотным составлением договора. В случае возникновения разногласий их можно решить в рамках преддоговорного спора в арбитражном суде.
Следует отметить, что в рассматриваемом порядке владельцу строящегося жд. пути предлагают обратиться в суд по совершенно иному основанию, а именно в случае получения мотивированного отказа, содержащего указания на технические и технологические причины невозможности примыкания. Эта норма не может не вызвать удивления, поскольку при получении такого рода исков суд вынужден будет рассматривать спор о применении специальных положений, регламентирую -щих технические и технологические вопросы, а такие споры арбитражному суду неподведомственны. И самое интересное, что далее по тексту 125 приказа Минтранса владелец строящегося железнодорожного пути необщего пользования в любом случае формирует комиссию по определению места примыкания к железнодорожному пути необщего пользования.
В состав комиссии включаются уполномоченные представители владельца строящегося железнодорожного пути, владельца существующего железнодорожного пути, представители территориального управления Федерального агентства железнодорожного транс -порта, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, а также при необходимости представители иных органов государственной власти и организаций. И опять в документе отсутствуют параметры необходимости, порядок инициативы привлечения. Более того, совершенно упущено из виду, что строительство может проходить на земле, принадлежащей местным органам власти, и обоснованность их присутствия при решении вопроса о примыкании вполне вероятна, но в силу Конституции РФ органы местного самоуправления не являются органами государственной власти! Обращает на себя внимание факт игнорирования в нормативном акте владельца инфраструктуры общего пользования — ОАО «РЖД». Нельзя забывать, что в конечном итоге вагоны выйдут на пути
общего пользования, и необходимо учитывать загруженность станций, их пропускную способность. На практике комиссии придется запрашивать эти и другие данные у ОАО «РЖД» и принимать решения с их учетом. В противном случае последствия могут быть весьма серьезными. Но как это отразится на сроках работы комиссии? Пока неясно.
Если говорить о процедуре работы комиссии, то Порядком установлено следующее. Комиссия определяет место примыкания к железнодорожному пути необщего пользования с учетом положений нормативных правовых актов, стандартов, технических норм, строительных норм и правил в области строительства и эксплуатации железнодорожных путей необщего пользования.
В случае наличия разногласий у владельца строящегося железнодорожного пути и владельца существующего железнодорожного пути комиссия устанавливает возможность осуществления примыкания и возможные варианты примыкания к железнодорожному пути необщего пользования.
В случае установления возможности осуществления примыкания к железнодорожному пути необщего пользования комиссия может также рекомендовать необходимость строительства зданий, строений, устройств, оборудования и других объектов, необходимых для осуществления примыкания к железнодорожному пути необщего пользования и обеспечения функционирования железнодорожного пути необщего пользования, а также комплекс мероприятий, необходимых для обеспечения примыкания к железнодорожному пути необщего пользования.
Для определения возможности примыкания к железнодорожному пути необщего пользования комиссия вправе запросить у владельца строящегося железнодорожного пути и владельца существующего железнодорожного пути дополнительные документы.
Решение комиссии принимается большинством голосов членов комиссии. Результаты работы комиссии оформляются протоколом, который подписывается всеми членами комиссии.
Член комиссии, несогласный с принятым решением, имеет право в письменном виде изложить особое мнение, которое прилагается к протоколу работы комиссии.
В случае отказа кого-либо из членов комиссии подписать протокол составляется соответствующий акт, в котором фиксируются причины такого отказа.
Обращаю внимание, что, в отличие от определения места примыкания к железнодорожным путям общего пользования, в рассматриваемом случае комиссия не подписывает акта выбора места примыкания, а только протокол. К сожалению, и в этом документе отсутствуют единые требования к форме такого протокола. Следовательно, документ будет создаваться в произвольной форме.
В заключение хочу отметить, что веяние времени, направленное на снижение роли органов власти в регулировании отношений коммерческих организаций, а также желание упростить процедуру примыкания и выбора места примыкания наложило свой отпечаток на результат при соз-
дании рассмотренных нормативных актов. Но, на мой взгляд, стремление все упростить только все осложнило. Всем юристам хорошо известно, что даже зарубежные контракты, не говоря уже о нормативных актах, состоят как минимум из полусотни страниц, и в них подробнейшим образом регулируются взаимоотношения сторон, чтобы по возможности избежать длительных и затратных судебных процессов. У нас, наоборот, общее резюме сводится к перефразированию известной фразы в отношении недовольных — все в суд! Краткость при создании нормативно-правовых актов, допускающих двусмысленные трактовки и варианты размышлений на тему, скорее вредит делу, чем говорит о таланте их разработчиков.
Литература
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. — 1993. — № 237.
2. Приказ Федерального агентства железнодорожного транспорта № 350 от 15.10.2008.
3. Приказ Федерального агентства железнодорожного транспорта № 355 от 16.10.2008.
Малодеятельные железнодорожные линии или неинтенсивная экономика?
Л. В. ТЕРЕБНЕВ, докт. полит. наук, профессор кафедры «Экономика транспорта» Санкт-Петербургского университета путей сообщения, действительный член Российской академии транспорта, действительный член Академии военных наук,
почетный транспортный строитель
Руководством страны взят курс на осуществление грандиозных программ, связанных с реформированием и модернизацией транспортного комплекса. В развитии экономики России наступил этап, когда транспортная отрасль переходит от содержания и модернизации к развитию, обеспечив реализацию инновационной модели экономического роста Российской Федерации.
Правительством России принята «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года» и «Транспортная стратегия Российской федерации на период до 2030 года».
Приоритетом новой «Транспортной стратегии РФ на период до 2030 года» является сбалансированное развитие всех видов транспорта и увязка федеральных планов развития с региональными.
В связи с этим правительством Ленинградской области разработан проект «Схемы территориального планирования Ленинградской области», включая схемы размещения существующих и перспективных объектов транспортной инфраструктуры на территории области. Расчетный срок реализации проекта — 2027 год, первая очередь — 2017 год.
Роль транспортного комплекса Ленинградской области в экономике
страны во многом определяется уникальностью ее экономико-географического положения. Ленинградская область является транзитным регионом для Северного морского пути и значительной части российского экспорта/импорта грузов других стран. Зона влияния транспортного комплекса Ленинградской области охватывает около половины территории России, от Кузбасса до Балтийского моря.
И, естественно, основу регионального транспортного комплекса составляет железнодорожный транспорт. Он обеспечивает основной объем перевозок грузов и пассажиров, в том числе на большие расстояния. Железнодорожный транспорт в Ленинградской области представлен Октябрьской железной дорогой — филиалом ОАО «Российские
