CC BY
94
УДК: 342
ББК: 67.400.5+67.401
Курдюков Г. И.
О НОВОМ СУБЪЕКТЕ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Kurdyukov G. I.
REGARDING A NEW CONSTITUENT ENTITY IN THE STRUCTURE OF THE
RUSSIAN FEDERATION
Ключевые слова : конституционное право, международное право, образование субъекта, референдум, территория.
Kew words: Constitutional law, International law, Referendum, Territory, Integration
Аннотация
В статье анализируется законодательство о порядке принятия в Российскую Федерацию иностранного государства или его части и образование в ее составе нового субъекта РФ, рассматриваются правила процедуры, предусматривающие изменение состава субъектов РФ. В объединенных и интеграционных процессах отмечается роль международных договоров.
Abstract
This article analyzes the legislation on the methods of accession of a foreign country or its part to the Russian Federation, formation in its structure a new constituent entity of the Russian Federation as well as rules of procedure that are stipulating changes in the structure of the constituent entities of the Russian Federation. The role of international treaties in unification and integration processes is emphasized.
20 декабря 2001 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон « О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».1 ( Далее по тексту: «Закон о порядке принятия...») Закон принят в соответствии с ч.2 ст.65 Конституции РФ: «Принятие в Российскую Федерацию и
образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленным федеральным конституционным законом». Закон стал основой для дальнейшего территориального развития Российской Федерации.
По Закону п р и н я т и е в РФ означает п р и с о е д и н е н и е к РФ иностранного государства или его части ( Заметим: ст.65 ч.2 Конституции РФ не называет такого субъекта).
Образование нового субъекта в составе РФ осуществляется в результате о б ъ е д и н е н и я двух или более граничащих между собой субъектов РФ. Образование нового субъекта в составе РФ подлежит вынесению на референдум заинтересованного субъекта. В ч.5 ст.66 Конституции РФ записано, что « статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом»
1 СЗ РФ. 2001.N52. Ст.4916
2 См. федеральные конституционные законы об образовании конкретных субъектов РФ: от 25 марта 2004г. ( в ред. от 30 июня 2005г.) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»; от 12 июля 2006г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»; от 14 октября 2005г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»; от 30 декабря 2006г. « Об образовании в составе Российской Федерации нового
«Закон о порядке принятия ...» устанавливает основные требования к принятию нового субъекта: оно осуществляется на добровольной основе; должны соблюдаться государственные интересы и принципы федеративного устройства, а также права и свободы человека; должны учитываться сложившиеся хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности (ст.3). Условием принятия в РФ иностранного государства или его части является взаимное согласие РФ и иностранного государства, на основе чего заключается международный (межгосударственный) договор между РФ и иностранным государством. (ст.4). Договор, следовательно, будет регулировать отношения между государствами в связи с изменением их территории по взаимному согласию. Договор не случайно закрепляет норму об изменении территории между государствами, и трудно было бы представить, если бы РФ заключила международный договор с частью иностранного государства. Здесь заинтересованность проявляет само иностранное государство. Выход из состава государства какой-либо его части называется сецессией1, т.е.возможны частичные изменения государственной территории в пользу других государств. Такие изменения правомерны лишь на основе согласованного волеизъявления государств. С точки зрения международного права - это «изменение государственного суверенитета над участком территории, переходящим от одного государства к другому».2
Договорная правоспособность является одним из главных элементов международной правосубъектности государства. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. определила, что международный договор - это соглашение, заключенное между государствами в письменной форме; участником (стороной) договора является государство, которое согласилось на обязательность для него договора и для которого договор находится в силе. Всякое договорное изменение государственной территории, в какой бы форме оно не создавалось, означает передачу территориального суверенитета. РФ могла бы заключить международный договор с частью иностранного государства, если бы на это дал согласие территориальный суверен. И, следовательно, в правовой системе РФ могут быть международные договоры, заключенные между РФ и частью иностранного государства. Закон РФ « О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. не регулирует отношения о заключении договора между РФ и частью иностранного государства. По этому Закону международный договор Российской Федерации означает соглашение, заключенное РФ с иностранными государствами, либо с международной организацией (ст. 2).
субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»; от 21 июля 2007г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа». См. также: Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей -феномен « сложносоставных субъектов Российской Федерации». Конституционно правовое исследование. Из-во Московского ун-та 2002; Малый Д.А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации. С.-Пб. 2003.; Нагаева С.В. Федеральный конституционный закон о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. // Российский юридический журнал. 2003.№2. С.76-83.; Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009.
1 Возможна цессия или передача участка территории, она происходит путем взаимного обмена равноценными участками между пограничными государствами. Цессия предполагает соглашение заинтересованных государств об обоюдных или односторонних территориальных уступках. В любом случае-цессия или сецессия- это юридический факт, который имеет определенное последствие. О.Коннелл отмечал, что «эти территориальные передвижки оказывают неожиданное и зачастую серьезное влияние на международные отношения затронутой ими территории и на ее экономическую, социальную и правовую культуру».
О Коннелл . Правопреемство государств. М., 1957. С. 33.
2 Клименко Б.М., Ушаков Н.А. Нерушимость границ -условие международного мира. М.1975.С.60; Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М. 1974. С. 87.
Что касается субъектов РФ, то они имеют право заключать соглашение об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Согласно Федеральному закону от 4 января 1999г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» субъекты вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи с субъектами иностранных федеративных государств, с административно территориальными образованиями иностранных государств, а с согласия Правительства РФ и с органами государственной власти иностранных государств. Кстати, «Закон о порядке принятия.» не закрепляет статью о согласии субъектов РФ о присоединении к РФ иностранного государства или его части. В «Законе
о международных договорах Российской Федерации» выделяются два вида международных договоров РФ, затрагивающих полномочия субъектов: а) международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта; б) международные договоры РФ , затрагивающие полномочие субъекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов (ст. 4). Ст. 72 (п. «0» ч). 1 Конституции РФ к совместному ведению РФ и ее субъектов относит «координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Согласно «Закону о международных договорах Российской Федерации» основные положения или проект международного договора, затрагивающего положение субъекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов, направляются федеральными ведомствами органам государственной власти заинтересованного субъекта. При этом поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора.
Вполне логично, что если РФ заключит договор о принятии в ее состав иностранного государства или его части в качестве нового субъекта, то должно быть согласие не отдельного субъекта РФ, а согласие и взаимодействие всех субъектов РФ, хотя об этом не говорится в « Законе о порядке принятия». Принятие нового субъекта будет основываться не только на нормах международного права, но и на законодательстве РФ в соответствии с Конституцией РФ и ее федеральными конституционными законами. По этому вопросу может быть проведен плебисцит или референдум. Аналогичные процессы возможны и в иностранном государстве, принявшем решение о присоединении его или его части к Российской Федерации. И это будет свидетельствовать о законных способах изменения состава государственных территорий.
«Закон о порядке принятия.» в ст. 7 устанавливает порядок принятия в РФ нового субъекта: 1) инициатором такого предложения должно быть иностранное государство; 2) после всех согласительных процедур заключается международный договор, по которому регулируются такие вопросы, как а) наименование и статус нового субъекта РФ; б) порядок приобретения гражданства; в) правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов; г) действие законодательства РФ на территории нового субъекта РФ; д) функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории нового субъекта РФ.
Особенность международного договора о принятии в РФ иностранного государства или его части состоит в том, что после его подписания Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации данного международного договора, еще не вступившего в силу. Если Конституционный Суд РФ признает договор соответствующим Конституции РФ, то этот договор подлежит ратификации. Ратификации подлежат и специальные протоколы, подписанные по отдельным вопросам о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части.
Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект Федерального конституционного закона о принятии в РФ нового субъекта, и он вступает в силу не ранее вступления в силу для РФ и для иностранного государства
международного договора. Соответственно вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав субъектов РФ.
Интересно отметить еще одно положение: в случае принятия в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики; в случае принятия в РФ в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края , области, автономной области или автономного округа. В обоих случаях принятие нового субъекта осуществляется по взаимному согласию РФ и данного иностранного государства в соответствии с международным договором.
Как видно, «Закон о порядке принятия..» не предусматривает конфедеративные формы взаимодействия внутри РФ. Еще в 1997 г. в Концепции национальной безопасности РФ содержались тезисы о том, что в процессе развития Российской Федерации недопустима замена федеративных связей конфедеративными. Сама Россия может устанавливать конфедеративные связи, если они укрепляют федерацию и препятствуют в конечном итоге центробежным явлениям в России.1
Нелегко будет делать прогноз о реализации «Закона о порядке принятия.» как во времени, так и в пространстве, о возможности присоединения к РФ иностранного государства или его части. Если посмотреть на политическую карту « Россия и сопредельные государства», то мы увидим что 46 субъектов РФ граничат с иностранными государствами. И можно задать вопрос, какое государство или его часть изменят состав субъектов РФ, какие «новые цвета» вольются в цвет политической карты России. Не исключено, что «Закон о порядке принятия.» появился не случайно, поскольку уже были заявления от Абхазии, Приднестровья, Южной Осетии о вхождении в состав Российской Федерации. Наиболее знаковым событием являются интеграционные отношения между РФ и Республики Беларусь (далее РБ), но здесь речь идет об объединении государств. Интеграционные процессы прошли уже несколько этапов. 21 февраля 1995 г. государства подписали Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве сроком на 10 лет. 2 апреля 1996 г. в Москве был заключен договор об образовании Сообщества Беларуси и России.3 2 апреля 1997 г. президенты подписали договор о Союзе Белоруссии и России,4 а 23 мая 1997г. - Устав Союза.5В результате сообщество было преобразовано в Союз. При регистрации этих актов в сентябре 1997г. в ООН Союз Беларуси и России был признан в качестве международной межгосударственной организации. 25 декабря 1998 г. руководители РФ и РБ подписали Декларацию о дальнейшем единении Беларуси и России. В Декларации отмечено « продолжить поэтапное движение к добровольному объединению в союзное государство при сохранении национального суверенитета государств-участников Союза».6 Вместе с Декларацией были подписаны Договор о равных правах граждан и Соглашение о создании равных условий субъектам хозяйствования.
8 декабря 1999 г. Президенты России и Беларуси подписали Договор о создании Союзного государства. И с точки зрения конституционного и международного права Союзное государство не может быть международной межгосударственной организацией. Считается, что Договор о создании Союзного государства является учредительным актом и международным договором, регулирующим объединения двух суверенных государств. Договор имеет приложение в виде Программы действий Республики Беларусь и
1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации.//С3 РФ. 1997.N52. Ст. 10433
2 См.Бюллетень международных договоров 1996. N7^.47.
3 См. С3. РФ. 1996. Ст. 5300.
4 См.: Российская газета. 1997. 3 апреля.
5 С3 РФ. 1997. N 30. Ст. 3596
6 См.: Российская газета. 1998.26 декабря.
7 С3 РФ. 2000. N 7 .Ст. 786.
Российской Федерации по реализации положений Договора о создании Союзного государства.1
Конституционные вопросы российско-белорусского Союзного государства рассматриваются не только на официальном уровне, но и в научной сфере. Некоторые авторы считают, что Союзное государство - это конфедерация. Конфедеративная модель более эффективно сблизит политические, экономические и правовые системы при сохранении в полной мере суверенитета государств - участников объединения.2
По мнению С.Н. Бабурина, возможно создание нового государственного союза, путем поэтапного формирования федеративного объединения - Российского Союза, а именно: вхождение суверенных республик (бывших в составе СССР) и
самоопределившихся территорий в состав РФ или их договорного воссоединения с Россией, при котором объем прав и взаимных обязанностей Центра и Субъекта будет определяться соглашением. Субъекты этого объединения (Российского Союза) не должны иметь суверенных прав и права выхода. Н.А. Михалева считает, что создание Союзного государства на основе Договора от 8 декабря 1999 г. можно рассматривать как «новый этап в процессе объединения России и Беларуси в единое демократическое государство, высшую форму интеграции двух суверенных государств».4 Здесь все: и название государства5,государственно - правовые признаки объединения, вопросы правопреемства, правопреемства, признания, континуитета и идентичности международной правосубъектности государств. Анализируемый Закон «О порядке принятия.» не исключает унитарную и федеративную форму государственного устройства. Что касается конфедерации, то это союз равноправных государств, создаваемый на основе международного договора.
Весьма богат мировой опыт дезинтеграции и интеграции территорий. Многие факты объединительного и разделительного процессов приводили к конфликтам международного и немеждународного характера, к нарушениям прав народов, национальных меньшинств, прав человека, явного и грубого вмешательства во внутренние дела государств, попрание и ограничение их суверенитета. Каждое государство заинтересовано в сохранении своей территории. Не исключается тенденция так называемого приращивания территории. Современное международное право устанавливает законные способы изменения территории, запрещается вооруженное нападение на территорию государства, ее захват, оккупация. Правомерность отторжения части территории возможна лишь как санкционная мера, как наказание в отношении государства - агрессора..
Объединительные процессы приводят к образованию федераций, конфедераций, надгосударственных (наднациональных) органов. Возрастает роль международноправового регулирования отношений интеграции и дезинтеграции государств. Право народов на самоопределение, добровольность, равноправие, территориальную целостность являются правовыми критериями законности ( или незаконности) объединения или распада (разделения )государств. Объединение государств можно понимать и в широком смысле, когда, например, сохраняется их международная правосубъектность. В других случаях объединение может привести к созданию
1 Российская газета. 2000. 1 февраля.
2Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М. 1996. С. 154. Попов Р.В. Конфедерация государств: история и современность//А/р диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М. 2002. С. 23.
3Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и политические проблемы. М. 1997. С. 470,474.
4Михалева Н.А. Правовые проблемы создания Суверенного государства России и Беларуси//Государство и и право. 2002 .N6 .С. 14.
5 Бывший Председатель Парламентского Союза Беларуси и России, Г.Н.Селезнев отметил, что Комиссия, разрабатывающая проект Конституционного акта Союза Беларуси и России посчитала нецелесообразным давать определение, какое именно государство мы строим, является ли Союзное государство государством нового типа или государством переходного периода. Это покажет будущее («Российская газета», 2003, 27 февраля)
унитарного, федеративного государства или какой либо другой формы конституционного порядка. На современном этапе процесса интеграции между Россией, Белоруссией и Казахстаном привели к созданию Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), Таможенного союза, Единого экономического пространства. Разрабатывается проект создания Евразийского парламента как наднационального органа. В конечном счете, эти интеграционные процессы формируют будущий Еврозийский союз.
В любом случае, объединение и распад государств ведут к территориальным изменениям; необходимо также учитывать произошла ли смена суверенитета государств и в какой форме: в международно-правовой или в конституционных актах. Юридическое последствие этих процессов приводит к возникновению или прекращению государств. Если территория присоединяется к другому государству (цессия) или отделяется от другого государства (сецессия), то это может не приводить к возникновению нового государства или прекращению государства. Государство, от которого отделилась территория продолжает свое сосуществование уже в ограниченной территории, а государство, к которому присоединилась территория, существует в расширенных границах.
Анализ Закона РФ «О порядке принятия.» свидетельствует о том, что он является интересным, несет весьма значительную нормативную нагрузку; отвечает современным требованиям и понятийный аппарат. Какова будет судьба этого Закона, покажет практика, которая внесет ясность в урегулирование сложных процессов присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части. Более реальным видится территориальное устройство и объединение субъектов Российской Федерации, о чем свидетельствует практика двадцать первого века.1
Библиографический список
1 .Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. Том2,-М., 2010 -
С.88.
2. Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и политические проблемы. М. 1997. С. 470,474
3. Бюллетень международных договоров 1996. К7.С.47.
4. Иванов В.В. Конституционно правовое исследование. Из-во Московского ун-та
2002
5. О. Коннелл . Правопреемство государств. М., 1957. С. 33.
6. Клименко Б.М., Ушаков Н.А. Нерушимость границ -условие международного мира. М.1975.С.60;
7. Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М. 1974. С. 87.
8. Михалева Н.А. Правовые проблемы создания Суверенного государства России и Беларуси//Государство и право. 2002 .N6 .С.14.
9. Малый Д.А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации. С.-П.б. 2003
10. Нагаева С.В. Федеральный конституционный закон о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. // Российский юридический журнал. 2003.№2. С.76-83.
11. Российская газета. 1997. 3 апреля.
12. Российская газета. 1998.26 декабря.
13. Российская газета. 2000. 1 февраля.
1 Вместе с тем, как отмечает С.А. Авакьян, «критерии образования нового субъекта РФ не изучены. Создается впечатление, что вопрос о том, кому быть субъектом РФ лежит целиком в плоскости политических отношений, а конституционно оформляется лишь тогда, когда участники соответствующего процесса признали целесообразным создать новый субъект, упразднить его, преобразовать, слить с другим, разделить и т.д.» //Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. Том2,-М., 2010 - С.88.
14. Российская газета», 2003, 27 февраля
15. С3. РФ. 1996. Ст. 5300.
16. С3 РФ. 1997. N 30. Ст. 3596.
17. С3 РФ. 2000. N 7 .Ст. 786.
18. СЗ РФ. 2001.Ш2. Ст.4916
19. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М. 1996. С. 154.
20. Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009.
