CC BY
144
Кондратенко З. К., Шабалин Г. Ю.
т
УДК 347.232
О НОВЕЛЛАХ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ САМОВОЛЬНЫХ ПОСТРОЕК
Кондратенко Зарина Камилевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола. E-mail: [email protected]
Шабалин Глеб Юрьевич,
студент Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола. E-mail: [email protected]
Авторами в статье рассматриваются вопросы, связанные с понятием самовольной постройки по гражданскому законодательству Российской Федерации, новые положения о принятии решения о сносе самовольной постройки органами местного самоуправления, выделены условия принятия такого решения. В статье анализируется современная судебная практика о сносе самовольных построек, в том числе по решению органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Ключевые слова: самовольная постройка, органы местного самоуправления, решение о сносе.
Понятие самовольной постройки является важнейшим элементом правового режима. Без четкого установления самого определения невозможно введения единых правил регламентации данного правового явления. Единообразная трактовка данного понятия необходима как для реализации механизма приобретения права собственности на самовольную постройку, так и для их сноса в случае недопустимости легитимации.
Название ст. 222 ГК РФ определяет объект регулируемых ею отношений как «постройку». Однако ГК РФ не упоминает постройки как особой разновидности объекта гражданских прав в том своем разделе, где он определяет виды объектов (подраздел 3 «Объекты гражданских прав» раздел I «Общие положения»). Поэтому п. 1 ст. 222 ГК РФ предпринимает попытку самостоятельного определения этого понятия [1].
Самовольной постройкой являются здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
В литературе встречается достаточно разнообразное понимание сущности самовольной постройки: от способа приобретения права собственности до правонарушения [2; 11]. Так, В. В. Селиванов приходит к выводу о том, что самовольное строение может быть признано первоначальным способом приобретения права собственности при определенных условиях, указанных в законе [3]: специальный субъект приобретения (лицо, обладающее вещным правом на зе-
мельный участок), сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо не создает угрозу жизни и здоровью граждан; специальный порядок признания права собственности - судебный или административный.
А. В. Савина квалифицирует самовольную постройку как гражданское правонарушение и способ приобретения права собственности [4]. Она отмечает, что самовольная постройка как способ приобретения права собственности носит исключительный характер и применяется лишь к тем категориям самовольных построек, у которых устранены нарушения строительных и градостроительных норм и правил, и только формальные нарушения являются препятствием для признания права собственности на них в ином порядке. А. В. Иваненко приводит критерии квалификации объекта строительства как самовольной постройки, среди которых называет возведение объекта, отвечающего признакам недвижимого имущества, искусственно созданного в результате строительной деятельности, независимо от степени завершенности [5].
Таким образом, несовершенство определения самовольной постройки создает на практике сложности с решением проблемы легитимации объектов самовольного строительства. Правоприменитель должен иметь четкое понимание данного термина, а не осуществлять трактовку закона и применением аналогий в каждом конкретном случае.
Так, например, в одном деле суд отказал в удовлетворении требования о сносе самовольной постройки, так как истцом не представлено доказательств создания ответчиком капитальных сооружений (недвижимости). Судом было указано на возможность обращения с иском в порядке ст. 304 ГК РФ [6]. Таким образом, следует согласиться с определением само-
Ф1
Гражданское право и процесс
вольной постройки как объекта капитального строительства, однако данное капитальное строительство должно соответствовать признакам, указанным в ст. 222 ГК РФ, для того, чтобы на него могло быть признано право собственности [7].
Согласно действующему гражданскому законодательству приобретателем самовольной постройки может быть признан законный владелец земельного участка. Проектом изменений в ГК РФ устанавливается еще один субъект приобретения - лицо, осуществившее самовольную постройку. Одновременно в данном случае должны быть соблюдены условия приобретения, предъявляемые к исковой давности, отсутствию угрозы жизни и/или здоровью граждан, отсутствию существенных нарушений градостроительных и строительных норм.
Согласно ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка. В этой же статье закреплено общее правило, согласно которому собственник земельного участка приобретает право собственности на здание, сооружение и иное недвижимое имущество, возведенное или созданное им для себя на принадлежащем ему участке.
Таким образом, право лица на создание нового объекта недвижимости обусловлено в первую очередь наличием у него вещного или обязательственного права на земельный участок, на котором осуществляется строительство. Следует отметить, что гражданское законодательство РФ для осуществления строительства устанавливает необходимость соблюдения нескольких условий, которые являются неотъемлемыми составляющими такого основания приобретения права собственности, как создание нового объекта недвижимого имущества: предоставление застройщику земельного участка под строительство, получение разрешения на строительство, соответствие градостроительным и строительным нормам и правилам.
Одной из новелл Гражданского кодекса РФ стали изменения о наделении органов местного самоуправления правом принимать самостоятельное решение о сносе самовольной постройки. Считаем своевременным исследование новой нормы права п. 4 ст. 222 ГК РФ. До введения исследуемой нормы публичный собственник земельного участка имел возможность защитить нарушенное возведённой самовольной постройкой право только в судебном порядке. Теперь предусмотрен новый внесудебный способ защиты
права собственности: орган местного самоуправления может самостоятельно принять решение о сносе самовольной постройки. Но такой способ защиты ограничивается рядом условий, призванных обеспечить недопущение злоупотребления правом. Однако отметим, что правила, установленные п. 4 ст. 222 ГК РФ, не распространяются на самовольные постройки, относящиеся в соответствии с федеральным законом к имуществу религиозного назначения, а также предназначенные для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образующие с ним единый монастырский, храмовый или иной культовый комплекс. Понятие «имущество религиозного назначения» используется в значении, указанном в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЭ [8].
1. Условие о субъектах, имеющих право принимать решение о сносе. Законодатель в первую очередь ограничил круг субъектов, наделенных рассматриваемым правомочием: правом на принятие решения о сносе самовольной постройки наделены только органы местного самоуправления городского округа или муниципального района. При этом на муниципальный район накладывается дополнительное ограничение, связанное с территориальным признаком, в частности, самовольная постройка должна быть расположена на межселенной территории.
2. Условие о территориальном расположении самовольной постройки. Самовольная постройка, в отношении которой органами местного самоуправления может быть принято решение о сносе, должна быть расположена на городской или межселенной территории.
3. Условия о земельном участке, на котором расположена самовольная постройка. Право на принятие решения органом местного самоуправления о сносе самовольной постройки обусловлено расположением участка, на котором возведен объект. Законодатель устанавливает четыре альтернативных признака, наличие каждого из которых подтверждает правомочие органов местного самоуправления на снос самовольной постройки при соблюдении рассмотренного выше обязательного условия. К альтернативным признакам, обуславливающим принятие решения о сносе самовольной постройки, отнесены: 1) участок с самовольной постройкой не был предоставлен в установленном порядке для создания или возведения постройки; 2) земельный участок располагается в зоне с особыми условиями использования территорий; 3) земельный участок располагается на территории общего пользования; 4) земельный участок располагается в полосе отвода инженерных сетей.
Первый признак характеризует отсутствие юридической связи между участком, на котором возведена
Кондратенко З. К., Шабалин Г. Ю.
или создана самовольная постройка, и его целевым назначением. Необходимо, чтобы участок, на котором возведена (создана) самовольная постройка, не был предоставлен в установленном порядке для создания или возведения постройки.
Второй признак - расположение участка в зоне с особыми условиями использования территорий. Понятие зон с особыми условиями использования территорий раскрыто в ст. 1 ГрК РФ, где они определены как охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны и иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ. В качестве исключения в п. 4 ст. 222 ГК РФ приведены зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, которые не подпадают под названное условие.
Расположение участка на территории общего пользования рассматривается как третий альтернативный признак принятия решения о сносе самовольной постройки. Под территорией общего пользования можно считать земли общего пользования, понятие которых раскрыто в ст. 262 ГК РФ и означает «не закрытые для общего доступа земельные участки». Следовательно, в этом случае орган местного самоуправления может принять решение о сносе самовольной постройки на территории общего пользования.
Последний четвертый признак - расположение участка в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения. Согласно ЗК РФ в качестве полос отвода инженерных сооружений могут выступать полосы отвода железных, автомобильных дорог и предназначенные для их эксплуатации инженерные сооружения, территории, предназначенные для защиты и охраны Государственной границы РФ (ст. ст. 23, 91, 93 ЗК РФ).
Исследование решений судов показывает, что в настоящее время ещё не сложилось чётко определённой судебной практики по применению указанной нормы права. Однако в качестве примера можно проанализировать решение Московского городского суда от 24 декабря 2015 г. по делу № 3а-907/2015 Об отказе в удовлетворении административных исковых заявлений о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 8 декабря 2015 г. № 829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы», о признании недействующими отдельных положений приложения 2 к постановлению Правительства Москвы от 8 декабря 2015 г. № 829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы». Предметом разбира-
тельства стало оспаривание Постановления Правительства Москвы, утверждавшему порядок принятия решения о сносе самовольных построек Правительством Москвы, порядок исполнения такого решения и перечень конкретных объектов, подлежащих сносу в точном соответствии с п. 4 ст. 222 ГК РФ. Истец -общество с ограниченной ответственностью - среди прочих доводов утверждал, что Правительство Москвы, будучи исполнительным органом государственной власти, не вправе принимать решения о сносе конкретных самовольных построек, так как закон наделил соответствующим полномочием только органы местного самоуправления.
Суд придерживался следующей позиции: орган исполнительной власти субъекта РФ - Правительство Москвы праве принимать меры защиты прав на земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, и земельные участки, находящиеся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе посредством сноса самовольных построек. Логика суда состоит в том, что собственник имущества, обладающий правом владения, пользования и распоряжения своим имуществом, может требовать устранения всяких нарушений его права. В то же время перечень способов защиты гражданских прав является открытым (ст. 12), а ст. 222 в качестве одного из способов защиты права предусматривает снос самовольных построек. Кроме того, суд отмечает, что решение о сносе самовольной постройки может приниматься актом Правительства Москвы, так как ни федеральным, ни региональным законодательством не предусмотрены особые требования к форме решения о сносе самовольной постройки [9].
Аналогичная позиция отражена в Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2016 г. № 09АП-261/2016 по делу № А40-138447/15, предметом спора в котором стало то же Постановление Правительства Москвы. Здесь суд указал, что орган исполнительной власти субъекта РФ - Правительство Москвы вправе принимать меры защиты прав на земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, и земельные участки, находящиеся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе посредством сноса самовольных построек [10]. Анализ судебной практики позволяет прийти к выводу, что условие о субъектах, полномочных принимать решение о сносе самовольной постройки, подлежат толкованию с учётом позиции, сформулированной в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ.
Таким образом, для принятия решения о сносе самовольных построек органам местного самоуправле-
m
Гражданское право и процесс
ния городского округа (муниципального района) следует исходить из условия о субъектах, имеющих право принимать решение о сносе, условия о территориальном расположении самовольной постройки, условий о земельном участке, на котором расположена самовольная постройка.
Литература
1. Комментарий к ГК РФ, части первой / под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. М., 2014. С. 522.
2. Кондратенко З. К., Мустакимов Н. С. Особенности межотраслевых связей гражданского, земельного и градостроительного права в области регулирования отношений по строительству объектов недвижимости // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 4. С. 232.
3. Селиванов В. В. Гражданско-правовой режим самовольной постройки и его нормативное закрепление. Казань: Отечество, 2011. С. 76.
4. Савина А. В. Правовой режим самовольной постройки: автореф. дис. канд. юрид. наук. Самара, 2010. С. 7.
5. Иваненко А. В. Теоретические и практические аспекты понимания и легализации самовольной постройки: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2013. С. 9-10.
6. Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23 окт. 2013 г. по делу № А79-12197/2012 // Банк решений арбитражных судов [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.arbitr.ru (дата обращения: 16.11.2015).
7. Решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 21 февр. 2011 г. по делу А38-3748/2010 // Банк решений арбитражных судов [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.arbitr.ru (дата обращения: 16.11.2015).
8. Федеральный закон от 30 нояб. 1994 г. № 52-ФЗ (ред. от 30.03.2016) «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3302.
9. Решение Московского городского суда от 24 дек. 2015 г. по делу № 3а-907/2015 «Об отказе в удовлетворении административных исковых заявлений о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы», о признании недействующими отдельных положений приложения 2 к постановлению Правительства Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы»» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc•,base=SOJ•,n=1449 (дата обращения: 22.04.2016).
10. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 февр. 2016 г. № 09АП-261/2016 по делу № А40-138447/15459 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=MARB•• п=987232 (дата обращения: 22.04.2016).
11. Кондратенко З. К. Приобретение права частной собственности на самовольный объект незавершённого строительства: вопросы теории и судебной практики // Юридический мир. 2016. № 3. С. 60-64.
K. Z. Kondratenko, G. Y. Shabalin
ON SHORT STORIES IN THE LEGAL REGULATION OF UNAUTHORIZED CONSTRUCTIONS
The authors of the article deals with the issues related to the concept of unauthorized construction in Civil Law, the new provisions of the decision about demolishing the unauthorized construction by local authorities. The authors highlighted the conditions of such a decision. The article analyzes a modern jurisprudence on the demolition of unauthorized buildings, including the decision of the executive authorities of the Russian Federation.
Keywords: unauthorized construction, local authorities, the decision about demolishing.
KONDRATENKO Zarina K. - Candidate of Law, Assistant Professor of Civil Law and Process, the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: [email protected]
SHABALIN Gleb Y. - student of the Mari State University, Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected]
