CC BY
165
УДК 347.44 ББК 67.404
О НОВЕЛЛАХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) НУЖД
ВАЛЕНТИН НИКОЛАЕВИЧ ТКА ЧЕВ,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры гражданского права и процесса
Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова;
ВЛАДИМИР НИКОЛАЕВИЧ ВАСИН, кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права
Научная специальность 12.00.03 — гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Статья посвящена последним изменениям в законодательстве о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Автор анализирует основные новеллы закона о контрактной системе, выявляя пробелы правового регулирования и предлагая пути совершенствования законодательства.
Ключевые слова: контрактная система, государственные закупки, государственный заказ, принципы закупок, участники закупок, способы закупок, конкурентные закупки, закупки у единственного источника, контрактная служба, контрактный управляющий, государственный контракт, реестр недобросовестных поставщиков.
Abstract. The article is devoted the last changes in the legislation on purchasesof goods, works, services for the state and municipal needs regarding. The author is analyses main novels of the Low of contract system, identify problems of low regulation and suffer ways of improving legislation.
Keywords: contract system, public purchasing, state order, principles of public purchasing, participant of public purchasing, ways of public purchasing, competitive purchasing, single-source purchasing, contract service, contract officer, state contract, registry of the dishonest suppliers.
Контрактные гражданско-правовые отношения в самодостаточном виде сложились в Российской Федерации сравнительно недавно. Этому способствовал процесс некоторого реформирования экономики государства, попытка отказа от жестких методов планирования развития народно-хозяйственных отраслей и постепенный достаточно затянувшийся переход к рыночным методам управления хозяйственными связями, сложившимися в сфере производства и потребления.
Появление контрактных правоотношений обусловлено созданием в России контрактной системы. Впервые о необходимости введения федеральной контрактной системы было заявлено на
государственном уровне в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в котором одной из целей и ориентиров бюджетной политики государства было обозначено создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям бюджета1.
Как известно, термин «федеральная контрактная система» свойственен англо-саксонским системам права, так, например, в США этим термином обозначают всю закупочную систему страны2.
Достаточно длительное время (семь полных лет) правоотношения по закупкам в России регули-ровалисьФедеральным законом от 21 июля 2005 г. (с изм. и доп.) № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»3 (далее — Закон № 94-ФЗ). Данный закон не раскрывал понятие «контрактная система», красной нитью по тексту рассматриваемого нормативного правового акта использовалось понятие «размещение заказа». Закон № 94-ФЗ заложил основы организации закупок, позволил сформироваться правоприменительной практике и был своего рода необходимой ступенью для создания и развития в стране института контрактной системы. Однако в целом прогрессивный для своего времени Закон № 94-ФЗ тем не менее многих аспектов государственных закупок не регулировал, например, порядка определения начальной максимальной цены контракта, оценки конечного результата закупки, публичного контроля результатов закупки. Таким образом, хотя Закон № 94-ФЗ и содержал в целом расписанную регламентацию самой процедуры закупки, однако весь цикл закупки все же не был доступен для контроля, вследствие чего назрела необходимость его значительной переработки.
В современном и практически окончательно оформившемся виде контрактная система была введена в России лишь с 1 января 2014 года, когда вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. (с изм. и доп.) № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»4 (далее — Закон о контрактной системе).
Закон о контрактной системе значительно изменил существовавшую ранее систему закупок для государственных нужд. Новеллами Закона о контрактной системе стало введение подготовительной стадии закупок, которая включает этапы планирования, обоснования и нормирования закупок (в том числе и порядок определения начальной максимальной цены контракта), расширение способов закупок, введение институтов аудита и мониторинга закупок, совершенствование системы контроля закупок, введение антидемпинговых мер и института контрактной службы, а также многие другие новшества. По мнению К.И. Головщинского: «миссией
создания комплексной контрактной системы является повышение эффективности расходов бюджетов Российской Федерации за счет создания системы управления исполнением государственными кон-трактами»5.
Целями внедрения контрактной системы явля-ютсясущественное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Закон о контрактной системе установил, что становление контрактной системы в России основывается на принципах открытости и прозрачности, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчика, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.
Формирование новой закупочной системы в России обусловило необходимость принятия большого объема подзаконных нормативных правовых актов. Так, в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 14 июня 2013 г. № 335 «Об исполнении плана мероприятий по реализации Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»6 было намечено принять более 50 подзаконных актов. На практике, их было принято гораздо больше и количество подзаконных актов постоянно растет. В развитие данного плана в федеральных органах исполнительной власти также были приняты ведомственные нормативные правовые акты, посвященные контрактной системе. Так, например, в МВД России был принят приказ от 1 сентября 2014 г. № 747 «О некоторых вопросах организации закупок товаров, работ, услуг для централизованного обеспечения МВД России»7.
Представляется, что такое обилие нормативного материала может привести к существенному ус-
ложнению организации и проведению госзакупок. Законодателю видимо предстоит предпринять определенные действия, направленные на упрощение (систематизации) нормативного регулирования и воплощения в самом Законе о контрактной системе детально проработанных процедур закупок.
Ядром правовой регламентации Закона о контрактной системе являются контрактные отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг, поэтому упомянутая в названии закона «контрактная система», казалось бы, должна охватывать их совокупность. Но это далеко не так. Несколько однобоким выглядит само название Закона о контрактной системе, поскольку под контрактной системой понимается совокупность ее участников в сфере закупок, включающих федеральный орган, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заказчиков, подрядчиков, исполнителей и иных лиц, обеспечивающих исполнение контрактов. В этой связи оказалось, что по названию Закон о контрактной системе значительно уже его содержания, так как он определяет не только правовое положение участников закупок. Таким образом в Законе о контрактной системе отсутствует само понятие контрактных правоотношений.
Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ) в качестве предмета правового регулирования также не упоминает конкретно контрактные отношения, но учитывая, что контрактные отношения являются, по сути, и по своей природе договорно-возмездными, можно констатировать, что они органично вписываются в сферу гражданско-правового регулирования. Одновременно стоит отметить непосредственное воздействие ГК РФ на регламентацию контрактных отношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд (ст. 525—534) и подрядных работ для государственных и муниципальных нужд (ст. 763—768).
При этом стоит подчеркнуть следующее. Во-первых, упомянутый законодательный акт не содержит правовых норм, регулирующих контрактные отношения в сфере возмездного оказания услуг и возмездной передачи имущества во временное владение и пользование, хотя в ряде нормативных правовых актах контрактные отношения распространяются и на сферу услуг.
Во-вторых, ГК РФ, исходя из редакции норм §4 главы 30, не различает поставку товаров народного потребления и поставку продукции производственно-технического назначения, как это традиционно обозначалось в ранее действовавшем законодательстве. Закон о контрактной системе также не раскрывает понятие «товар», а в общих положениях о купле-продаже (ст. 454 ГК РФ) законодатель употребляет термин «вещь (товар)». Чем вызвано такое разнообразие понятий остается только догадываться.
В юридической науке под контрактными правоотношениями понимаются правоотношения, содержание которых включает в себя правоотношения, связанные с размещением государственного заказа и договорные (обязательственные) отношения, складывающиеся при заключении, изменении, исполнении и расторжении государственного (муниципального) контракта8.
Таким образом, можно выделить две основные составляющие контрактных правоотношений — это размещение государственного заказа и заключение государственного контракта. Последовательно рассмотрим эти категории.
Первая составляющая контрактных отношений — понятие «государственный заказ» отсутствует в законодательстве, несмотря на то что, данный термин постоянно используется заказчиками. В ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. (с изм. и
доп.) № 275-ФЗ «О государственном оборонном заО V
казе»9 содержится лишь понятие государственный оборонный заказ, под которым понимается установленные Правительством Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации.
Отсутствие законодательно закрепленного понятия «государственный заказ» привело к появлению различных научных толкований данного понятия.
Так, Л.В. Андреева под государственным заказом понимает обобщенные потребности государства в определенных товарах, работах, услугах, финансируемых за счет бюджетных средств10.
П.С. Тарабаев под федеральным государственным заказом понимает управленческий акт феде-
рального органа исполнительной власти, адресованный государственный заказчикам, предусматривающий необходимость заключения определенных государственных контрактов и иных гражданско-правовых договоров для обеспечения нужд Российской Федерации, в товарах, работах, услугах, с учетом выделенных на эти цели средств федерального бюджета11.
Н.Н. Цикорев и А.И. Колосов рассматривают государственный заказ в широком и узком смыслах. В широком смысле — это обобщенная потребность органов государственной власти (местного самоуправления) в товарах, работах, услугах. В узком смысле, применительно к государственным закупкам — это документ, входящий в состав конкурсной документации, в котором определены наименования закупаемых товаров, работ, услуг и требования к ним12.
И.И. Смотрицкая, также рассматривает понятие «государственный заказ» в двух смыслах. В широком, по ее мнению, государственный заказ — это потребность органов государственного управления в товарах, работах, услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов. В узком смысле государственный заказ — это конкретный перечень товаров, работ, услуг, которые закупаются конкретным органом власти13.
Т.А. Московец считает, что государственный заказ — это механизм, в том числе совокупность нормативных правовых и иных актов, предусматривающий поставки продукции, выполнение работ, оказание услуг для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федера-ция14.
В.С. Гладков считает, что «государственный заказ — это сложная система управления, образуемая взаимодействием различных элементов: правового, финансового, организационного характера, объединяемых единой целью — удовлетворение государственных нужд15.
На основе проведенного анализа можно выделить несколько признаков государственного заказа: 1) особая публичная цель (удовлетворение нужд государства, а соответственно и общества в целом), особый механизм достижения цели (процесс выбора исполнителя заказа, выбора лучших условий за
наименьшие деньги); 2) особый источник финансирования (средства бюджета и внебюджетные источники финансирования). Таким образом, следует предположить, что удовлетворение государственных нужд является целью, опосредующей возникновение контрактных отношений.
Второй составляющей контрактных отношений являются правоотношения, вытекающие из контрактов, заключенных в результате размещения государственных заказов. Сам термин «контракт» Закон о контрактной системе понимает как договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд. Как видим, определение оказалось несколько неполным, так как в нем отсутствует указание на второй субъект и нет конкретного предмета исполнения. Думается, что было бы уместным нормативно закрепить определение контрактов в сфере поставок, подрядных работ и возмездного оказания услуг.
Правовая природа «государственного контракта» в юридической литературе также неоднозначна. Можно выделить несколько научных подходов к определению правовой природы контракта.
1. Административный подход. Первая группа исследователей рассматривает контракт как институт административного права с присущим ему публично-правовым характером, не равенством сторон, особой публичной целью заключения (Д.Н. Бахрах, А.Ю. Тихомиров, Ц.А. Ямпольская и
др.)16.
2. Гражданско-правовой подход. Представители второго направления рассматривают контракт как гражданско-правовой институт, необходимый для обеспечения публичных потребностей (Л.В. Горбунова, О.А. Камалов, В.А. Власов, С.В. Дикарев)17. Позиция данных исследователей опирается на прямое закрепление понятия и содержания государственного контракта в нормах ГК РФ (ст. 526 ГК РФ).
3. Смешанный подход. Представители данного направления полагают, что государственный контракт занимает межотрослевое положение, ре-
гулируется как нормами частного, так и публичного права. (М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, А.П. Алехин, Ю.М. Козлов, А.В. Демин, Л.И. Шевченко)18.
Приведенные выше подходы свидетельствуют об отсутствии единого мнения относительно правовой природы контракта. По нашему мнению, несмотря на то, что контракт действительно включает в себя и публично-правовые и частно-правовые элементы, он все же является институтом гражданского права и природа его в большей части гражданско-правовая.
Таким образом, государственный контракт, являясь гражданско-правовой категорией, должен регулироваться в соответствии с принципами и нормами гражданского права. Он выступает как правовое оформление обеспечения государственных нужд, при этом гражданское право не интересуют мотивы, по которым государство как контрагент вступает в гражданские (хозяйственные) отношения. В основном эти мотивы находятся за рамками гражданско-правового регулирования. Для гражданского права имеют значение возникающие в связи с этим право-
19
отношения, а также их внешнее закрепление19.
На основе проведенного анализа следует предположить, что контрактные правоотношения являясь гражданско-правовой категорией, регламентируются гражданско-правовыми источниками права и опосредуют отношения по размещению государственных заказов с целью удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.
Анализ содержания Закона о контрактной системе выявляет ряд проблем правового регулирования, к которым можно отнести следующие. Закон о контрактной системе использует термин закупка товаров, работ и услуг, хотя ГК РФ такого термина не закрепляет. Если закупка товара не вызывает особых возражений, в то время как прослеживается уход от понятия поставки, то применение термина «закупки» применительно к работам и услугам противостоит терминологии, применяемой в гражданском праве, и скорее носит экономический, нежели гражданско-правовой характер.
Пункт 1 ст. 1 Закона о контрактной системе кроме закупок товаров, работ, услуг охватывает также вопросы приобретения недвижимого имущества и аренду имущества, однако учесть это обстоятель-
ство в названии закона разработчики не посчитали целесообразным.
Традиционно, субъектами отношений по обеспечению государственных нужд, с одной стороны выступают заказчики, с другой участники. Закон о контрактной системе этот состав участников не изменил. К заказчикам Закон о контрактной системе относит государственных заказчиков (государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом, государственное казенное учреждение, осуществляющие закупки); муниципальных заказчиков (муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, осуществляющие закупки) и заказчиков (государственный или муниципальный заказчик либо бюджетное учреждение, осуществляющее закупки). Участниками закупки могут быть любые юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Закон о контрактной системе существенно расширил круг лиц, участвующих в контрактных правоотношениях, — появились новые субъекты: эксперты и экспертные организации, введен новый институт контрактной службы (контрактных управляющих). Подробнее рассмотрим особенности гражданско-правового регулирования деятельности контрактной службы. Так, согласно ст. 38 Закона о контрактной системе заказчик, совокупный годовой объем закупок которого превышает 100 млн руб. создает контрактную службу.
Например, приказом Минэкономразвития России от 29 октября 2013 г. № 631 утверждено Типовое положение (регламент) о контрактной службе20 (далее — Типовое положение), которое устанавливает правила организации деятельности контрактной службы при планировании и осуществлении закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
В компетенцию контрактной службы входит планирование закупок; организация консультаций с поставщиками, подрядчиками, исполнителями; обоснование закупок и начальной цены контрактов; обязательное общественное обсуждение закупок; организационно-техническое обеспечение комиссий по закупкам; привлечение экспертов; размещение информации о закупках, проектах контрактов; направление приглашений к участию в закупках;
рассмотрение вопросов о применении банковских гарантий; организация заключения контрактов; организация приемки поставленной продукции, результатов выполненной работы, оказанной услуги; обсуждение оплаты контрактного исполнения; взаимодействие с контрагентами при изменении и расторжении контрактов; информирование о недобросовестных поставщиках, подрядчиках, исполнителях; направление им требований об уплате неустоек; участие в рассмотрении дел об обжаловании претензий, вытекающих из контрактов.
Между тем, рассматривая указанное Типовое положение можно выделить недостатки юридико-технического характера. Так, в тексте положения существуют повторы (пункт 11 Функциональные обязанности контрактной службы... и пункт 13 Контрактная служба осуществляет следующие функции и полномочия.). Кроме этого следует отметить наличие в типовом положении раздела III «Ответственность работников контрактной службы». Однако вместо мер ответственности раздел говорит о том, что любой участник закупки, а также контрольные общественные объединения вправе обжаловать в судебном и ином порядке действия должностных лиц контрактной службы, если их поведение нарушает права участников закупок.
Рассматриваемое Типовое положение Минэкономразвития России было использовано многими министерствами и ведомствами, для создания своих положений о контрактных службах. Например, ФАС России был принят приказ от 25 февраля 2014 г. № 112/14 «О создании Контрактной службы по осуществлению планирования и закупки товаров, работ, услуг для нужд ФАС России»21, который устанавливает правила организации деятельности контрактной службы при планировании и осуществлении закупок товаров, работ, услуг для нужд ФАС России. Приказ определяет основные функции, полномочия, принципы деятельности и ответственность работников контрактной службы. Также приказ содержит форму заявки, направляемой структурными подразделениями ФАС России в контрактную службу для осуществления закупки.
В закупках принимают участие специальные субъекты, обозначенные в Законе о контрактной системе: это учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы; организации инвалидов;
субъекты малого предпринимательства, социально ориентированные некоммерческие организации. Данные категории участников имеют определенные преимущества перед остальными участниками.
Важное место в регулировании контрактных правоотношений занимает правовая регламентация самого механизма закупок. Закон о контрактной системе существенно расширил уже имеющиеся способы закупок и разделил их на две группы: конкурентные способы закупок и закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). К конкурентным способам относятся конкурсы, включая открытые, с ограниченным участием, двухэтапные, а также аналогичные закрытые; электронные и закрытые аукционы; запрос котировок, запрос предложений. При этом двухэтапные конкурсы, конкурсы с ограниченным участием, запрос предложений — не известные ранее способы закупок. Исчерпывающий перечень случаев закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) установлен в статье 93 Закона о контрактной системе. Характерно, что данный перечень постоянно расширяется. Так, в момент принятия Закона о контрактной системе этот перечень включал 28 оснований для заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в которые входили наиболее часто используемые заказчиком закупки до 100 тыс. руб., закупки услуг субъектов естественных монополий (услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи), закупка услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, газоснабжению и др. На сегодняшний день этот перечень дополнен еще 18 пунктами, в том числе установлено право заключения контракта с единственным лицом при оказании преподавательских услуг, услуг экскурсовода (гида), закупки для нужд органов внешней разведки, федеральной службы безопасности, аренде зданий для государственных и муниципальных нужд и пр.
Статья 93 Закона о контрактной системе устанавливает, что единственный поставщик (подрядчик, исполнитель) может быть определен по решению Правительства Российской Федерации. Определены распоряжениями Правительства Российской Федерации в качестве единственного поставщика по государственному оборонному заказу множество юридических лиц, например изданы:
распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2013 г. № 990-р22 «Об определении ООО «Спорттовары Боско» единственным исполнителем на изготовление и поставку форменной одежды для сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, участвующих в проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпий-ских зимних игр 2014 года в г. Сочи»; распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2014 г. № 2780-р23 «Об определении в качестве дополнительного условия исполнения государственного контракта обязанности исполнителя осуществлять закупки камвольных тканей для производства у ООО «Брянский камвольный комбинат»; распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 января 2015 г. № 15-р24 «Об определении ЗАО «Компания «Фарадей» единственным исполнителем осуществляемых МВД России в 2015—2017 годах закупок обуви для нужд МВД России.
Одним из последних можно обозначить распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 2752-р25, в котором общество с ограниченной ответственностью «Спорттовары Боско» определено на период с 2016 до 2018 года включительно единственным исполнителем услуг по изготовлению форменной одежды, постельных принадлежностей и текстильных изделий для детей и вожатых, а также услуг по технической обработке, хранению и выдаче указанных одежды, принадлежностей и изделий, закупку которых осуществляет федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение «Международный детский центр «Артек».
Выбор способа закупки заказчик осуществляет самостоятельно. Перечень возможных процедур Законом о контрактной системе расширен таким образом, чтобы в зависимости от предмета закупки, заказчик мог бы определить наиболее адекватный метод оценки предложений участников. При этом Закон о контрактной системе устанавливает приоритет конкурентных способов закупки перед закупками у единственного поставщика. Использование закупок у единственного поставщика Закон о контрактной системе предполагает в качестве исключения из общего правила. Главной конкурентной процедурой, которую должен использовать при закупках заказчик, является открытый конкурс. По
мнению законодателя, именно данный способ закупки соответствует мировой практике размещения заказа и позволяет эффективно удовлетворить государственные нужды. Электронный аукцион необходим только для закупок простых, типовых товаров. Однако практический анализ закупок, проведенных в 2015 году свидетельствует о приоритете электронного аукциона (51,83%) над конкурсом (24,22%)26. Такое широкое применение электронного аукциона объясняется тем, что законодатель установил перечень товаров, работ услуг, которые должны закупаться посредством электронного аукциона27. В данный перечень входят основные товары, работы, услуги, необходимые для нужд практически любого заказчика.
Особую правовую регламентацию получили закрытые способы закупок. Как правило, закрытые закупки проводятся если предметом закупки является сведения, составляющие государственную тайну. Проведение закупок такого рода требует согласования. Порядок согласования применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), возможности заключения (заключения) контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержден приказом Минэкономразвития России от 13 сентября 2013 г. № 537 (в ред. от 30 сентября 2014 г.)28.
Для получения согласования уполномоченные лица направляют письменное обращение, оформленное в соответствии с названным выше приказом в ФАС России.
При этом заказчик для получения согласования заключения контракта направляет письменное обращение: 1. В целях обеспечения федеральных нужд — в ФАС России; 2. В целях обеспечения нужд субъектов Российской Федерации — в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; 3. В целях обеспечения муниципальных нужд — орган местного самоуправления, уполномоченный на контроль в сфере закупок.
Рассмотрение обращения осуществляется контрольным органом. По его результатам принимается решение о согласовании либо об отказе в согласовании применения закрытого способа определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей, возможности заключения контракта с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем.
Таким образом, Закон о контрактной системе закрепляет право заказчика на самостоятельный выбор способа закупки, при этом ответственность за правильность выбора лежит на заказчике.
По общему правилу, участвовать в закупке может любое юридическое и физическое лицо, индивидуальный предприниматель. Вместе с тем Закон о контрактной системе устанавливает требования, предъявляемые к участникам закупок: отсутствие признаков несостоятельности (банкротства); не приостановление деятельности субъектов в связи с совершением административного правонарушения на дату подачи заявки на участие в торгах; отсутствие недоимок по налогам, сборам, иным обязательствам; субъект не должен числиться в числе недобросовестных контрагентов контрактов; отсутствие у участников закупки (физических лиц, индивидуальных предпринимателей, руководителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера юридического лица) непогашенной судимости за экономические преступления; обладание субъектами исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности в случаях наличия контрактной обязанности по передаче заказчику прав на результаты интеллектуальной деятельности, участник не должен быть офшорной компанией. Несоответствие данным требованиям является основанием для отказа заказчиком участнику в допуске к участию в закупке.
В целях стимулирования надлежащего исполнения контрактных обязательств участниками закупок Закон о контрактной системе кроме требований, предъявляемых к указанным субъектам, существенно расширил систему контроля за эффективностью расходования бюджетных средств. Новое развитие получил институт общественного контроля, одной из форм которого является общественное обсуждение важных закупок.Были введены новые институты аудита и мониторинга закупок. Появился институт ведомственного контроля, согласно которому государственные и муниципальные заказчики — органы ведомственного контроля, обязаны осуществлять контрольза соблюдением законодательства о контрактной системе в отношении подведомственных им заказчиков. В соответствии с правилами осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федераль-
ных нужд, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерацииот 10 февраля 2014 г. № 8929 предметом ведомственного контроля является соблюдение подведомственными органам ведомственного контроля заказчиками, в том числе их контрактными службами, контрактными управляющими, комиссиями по осуществлению закупок, уполномоченными органами и уполномоченными учреждениями, законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Ведомственный контроль осуществляется путем проведения выездных или документарных мероприятий ведомственного контроля, на основании регламента, утвержденного органом контроля. Подобные регламенты осуществления ведомственного контроля разработаны в ФАС30, ФНС31, Минфине32, Минпромторге33, Роспечати34 и других ведомствах.
Другим стимулирующим средством надлежащего исполнения контрактного обязательства Закон о контрактной системе называет выявление и регистрацию в реестре сведений об участниках закупок, которые допустили нарушения принятых на себя обязанностей, вытекающих из соответствующих контрактов.
В целях реализации требований закона о фиксации недобросовестных исполнителей контракта постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. № 1062 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)»35 (в ред. от 25.12.2014) утверждены соответствующие правила (далее — Правила № 1062).
Согласно Правилам № 1062 реестр ведется в электронном виде с открытым доступом к такой информации. Ведение реестра возложено на Федеральную антимонопольную службу (далее — ФАС).
Правилами № 1062 учитывается инициатива заказчиков в формировании списков недобросовестных исполнителей контрактов. Так, при уклонении победителя торгов от заключения контракта, заказчик в течение трех рабочих дней с намеченной даты подписания контрактного соглашения направляет соответствующую информацию в ФАС.
Такой же срок установлен в случаях расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта. Несколько странным представляется обязанность
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
заказчика направлять о самом себе компрометирующие сведения, тем более, что за неисполнением ее Правилами № 1062 не предусмотрены меры юридической ответственности. Указанные сроки увеличиваются до пяти дней, если единственный участник закупки, подавший заявку или предложение и с которым заключается контракт, уклонился от вступления в него.
ФАС проверяет наличие информации и представленных документов. Рассмотрение вопросов о включении недобросовестных исполнителей, уклонившихся от заключения контрактов либо приведших по их вине к расторжению контрактов, осуществляется с участием представителей заказчика и лица, в отношении которого направляется информация о включении в реестр.
В реестровые записи включаются сведения о реестровом номере, дате внесения, наименовании органа, осуществляющего внесение. Это кажется излишним, поскольку данные органы четко определены в исследуемом нормативном акте. В реестр вносятся и иные сведения, предусмотренные ст. 104 Закона о контрактной системе.
В целях недопущения несанкционированного внесения, изменения или необоснованного исключения сведений, содержащихся в реестре и защиты информации, предусмотрены мероприятия, включающие применение средств электронной подписи; применение средств антивирусной защиты; ведение электронных журналов учета операций; ограничение доступа к техническим средствам ведения реестра; ежедневное копирование информации, обеспечивающей сохранение резервного носителя, позволяющего восстановить информационный массив; целостность информации о недобросовестных участниках закупок; автоматическое исключение реестровой информации по истечению двухлетнего периода ее существования, но с сохранением архивных данных.
Следует предположить, что реестр недобросовестных поставщиков, с учетом изменений, внесенных Законом о контрактной системе, станет одним из эффективных средств надлежащего исполнения контрактных обязательств.
Таким образом, Закон о контрактной системе закрепил сложную, многоуровневую систему контрактных отношений, начиная со стадии размеще-
ния извещения о закупке и заканчивая процессом исполнения контракта. Следует констатировать, что контрактные правоотношения в Российской Федерации проходят стадию становления, многие институты контрактной системы еще не заработали в полную силу, отсутствует практика применения многих положений Закона о контрактной системе. В заключение нашей статьи выскажем надежу, что позиция Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева, в соответствии с которой «... необходимо создать более эффективную и прозрачную систему госзакупок и новый закон о контрактной системе, который также рождался в боях, призван решить эту задачу.»36 будет иметь реальное воплощение, хотя проведенный лишь фрагментарный анализ Закона о контрактной системе на сегодняшний день вызывает ряд вопросов и дает множество оснований для высказывания предложений по его дальнейшему совершенствованию.
1 О бюджетной политике в 2010—2012 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25 мая 2009 года // Парламентская газета. 2009. № 28.
2 См.: Федорович В.А. США: федеральная контрактная система и экономика. М., 2002. С. 92.
3 СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3105 (утратил силу).
4 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
5 Головщинский К.И. Основные направления создания и развития комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации / К.И. Головщинский, А.Т. Шамрин; ВШЭ. М., 2011. С. 7.
6 Документ опубликован не был (утратил силу) // СПС «Консультант Плюс».
7 Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
8 См.: Шмелева М.В. Гражданско-правовое регулирование отношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 9.
9 СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7600.
10 Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2009. С. 71.
11 См.: Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: Авто-реф. дис... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 12.
12 Цикорев Н.Н., Колосов А.И. Государственные закупки: практика организации и нормативное обеспечение. Орел, 2004. С. 17.
13 Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М., 2009. С. 22.
14 См.: Московец Т.А. О правовом понятии государственного оборонного заказа // Российский военно-правовой сборник № 9. Военное право в XXI веке. Серия «Право в Вооруженных Силах — консультант». М.: За права военнослужащих, 2007. Вып. 73. С. 359.
15 Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2008. С. 16, 17.
16 См.: Бахрах Д.Н. Административное право: краткий учеб. курс. М., 2000. С. 162; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 189—190; Елистратов А.И.
Очерк административного права. М., 1922. С. 95—101; Ямполь-ская Ц.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. № 10. С. 132.
17 Цит. по: Горбунова Л.В. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2003. С. 71.
18 См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М., 2003. С. 23; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: сущность и основные институты административного права. М., 1994. Ч. 1. С. 68; Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 148; Шевченко Л.И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: Автореф. дис. .. д-ра юрид. наук. Томск, 2001. С. 66.
19 См.: Шмелева М.В. Гражданско-правовое регулирование контрактных правоотношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 10, 11.
20 Российская газета. 2013. 4 дек. Приказ зарегистрирован в Минюсте России 26.11.2013, регистрационный № 30456.
21 Документ не был опубликован // СПС «Консультант Плюс».
22 СЗ РФ. 2013. № 25. Ст. 3203.
23 СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 553.
24 СЗ РФ. 2015. № 3. Ст. 604.
25 СЗ РФ. 2016. № 2 (ч. 2). Ст. 438.
26 Сведения с сайта www.zakupki.gov.ru, дата доступа 15.12.2015.
27 См.: О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в
электронной форме (электронный аукцион): распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 № 2019-р // СЗ РФ. 2013. № 45. Ст. 5861.
28 Российская газета. 2013. 4 дек. Приказ зарегистрирован в Минюсте России 26 ноября 2013 года, регистрационный № 30452.
29 СЗ РФ. 2014. № 7. Ст. 683.
30 Приказ ФАС России от 9 июля 2015 г. № 582/15 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www. pravo.gov.ru, 04.09.2015. Зарегистрирован в Минюсте России 02.09.2015, регистрационный № 38769.
31 Приказ ФНС России от 21 сентября 2015 г. № ММВ-7-5/403@ // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 16.10.2015. Зарегистрирован в Минюсте России 14.10.2015, регистрационный № 39313.
32 Приказ Минфина России от 25 февраля 2015 г. № 30н // Официальный интернет-портал правовой информации http://www. pravo.gov.ru, 19.03.2015. Зарегистрирован в Минюсте России 17.03.2015, регистрационный номер № 36475.
33 Приказ Минпромторга России от 19 августа 2014 г. 1622 // Российская газета. 2014. 22 окт. Зарегистрирован в Минюсте России 29.09.2014, регистрационный № 34180.
34 Приказ Роспечати от 5 августа 2015 г. 208 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 02.09.2015. Зарегистрирован в Минюсте России 28.08.2015, регистрационный № 38738.
35 СЗ РФ. 2013. № 48. Ст. 6265.
36 Вступительное слово Д.А. Медведева на заседании Правительства Российской Федерации от 28.11.2013. Сведения с сайта http://government.ru/news/8546/, дата доступа 24.02.2016.
Адвокатская этика
Адвокатская этика. Учебник. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник. Гриф НИИ образования и науки. / Под ред. Г.Б. Мирзоева, Н.Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. 303 с.
1Ш11 ¥ТШ
Учебник
Раскрываются содержание и социальная ценность профессиональной этики адвоката. Всесторонне рассматриваются этико-психологические особенности личности и деятельности адвоката, морально-психологические аспекты оказания им консультационных услуг, защиты прав и интересов граждан в суде. Даются практические рекомендации по формированию профессионального имиджа, преодолению профессиональной деформации, использованию методов правомерного психологического воздействия на участников уголовного и гражданского процесса. Освещаются вопросы истории этических установок в адвокатской деятельности и отношения к адвокатской профессии.
Для студентов и аспирантов, преподавателей юридических вузов, практикующих адвокатов, стажеров и помощников адвокатов, слушателей курсов повышения квалификации.
