CC BY
45
_______________________Экспертиза
Ирина КОЛЕСНИК, Александр КОНДАКОВ, Елена САЗОНОВА
о необходимости структурного реформирования добывающей отрасли промышленности
Минеральное сырье и созданный на ее базе минерально-сырьевой комплекс (МСК) оказывают существенное влияние на различные аспекты социально-экономического развития страны. Как известно, МСК России обеспечивает более половины доходов федерального бюджета страны, оказывает большое влияние на структуру национального экспорта. Представляется совершенно очевидным, что развитие экономики и социальной сферы России на протяжении еще как минимум 20-30 лет будет напрямую зависеть от успехов добывающей отрасли промышленности, а следовательно, и от состояния их минерально-сырьевой базы (МСБ).
Объективность и неизбежность этой зависимости обусловливает необходимость учета основных тенденций развития минерально-сырьевого комплекса мира при разработке и реализации экономической политики Российской Федерации в целом.
В то же время обладание значительным сырьевым потенциалом должно стимулировать к сдержанной и рассчитанной на долговременную перспективу государственной политике в сфере МСБ как следствие понимания, во-первых, исчерпаемости невоспроизводимых ресурсов и, во-вторых, неэффективности сырьевого типа экономики по сравнению с инновационным.
Таким образом, государственная политика в этой области как часть экономической политики в целом должна быть направлена на формирование новой стратегии развития минерально-сырьевой добывающей отрасли, ориентированной на устойчивость и долгосрочность, способствующей укреплению социальной стабильности и национальной безопасности в интересах личности, общества и государства.
Основой государственной политики согласно разработанной в Центре проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования методологии должно стать выявление ключевых, наиболее приоритетных проблем развития добывающей отрасли, а также их успешное и системное управленческое решение через призму целей и ценностей, позволяющее выйти на траекторию устойчивого долгосрочного развития России.
К числу таких базовых проблем можно отнести сверхрентабельность добывающих компаний, экстенсивное развитие и переэкс-портизацию добывающей отрасли, а также неудовлетворительное состояние государственного управления недропользованием.
проблема сверхрентабельности (сверхдоходов) добывающих компаний
Отношения собственности на участки недр и месторождения полезных ископаемых в недрах занимают главенствующее положение в системе горных отношений, а также лежат в основе экономической политики в сфере минерально-сырьевой базы.
КОЛЕСНИК Ирина Юрьевна —
Центр проблемного анализа
и государственноуправленческого проектирования
КОНДАКОВ Александр Викторович —
Совет по изучению производственных сил РАН и МЭРТ
САЗОНОВА
Елена
Сергеевна — м. н. с. Института государства и права РАН,Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования
В соответствии с законом РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»1 (законом о недрах) недра являются государственной собственностью, а добытые полезные ископаемые могут находиться в самых разных формах собственности. Причем данные о праве собственности на добытые полезные ископаемые входят в содержание лицензии.
Таким образом, в связи с отсутствием четкого закрепления субъекта права собственности фактически происходит закрепление 100% добытых ресурсов в собственности предприятий добывающей промышленности в скрытом от общества порядке (просто на основании лицензии).
Такое положение вещей способствует извлечению недропользователями сверхдоходов от реализации продукции, полученной в результате присвоения государственной (фактически — общенародной) собственности по ценам, превышающим затраты на ее производство.
Изъятие сверхприбыли у российских нефтяных компаний производится за счет увеличения экспортной пошлины на нефть, а также путем пересмотра базовой ставки налога на добычу полезных ископаемых.
Однако в соответствии с приказом ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@2 рентабельность проданных товаров, продукции, работ, услуг по такому виду экономической деятельности, как добыче топливно-энергетических полезных ископаемых в 2006 году, составляла 29,5%. В 2002 г. года рентабельность была 24,3%, в то время как общемировые показатели рентабельности 15—17%. Таким образом, несмотря на увеличение налоговой нагрузки, рентабельность добывающих предприятий растет.
В связи с этим необходимо пересмотреть механизмы изъятия сверхприбыли у добывающих компаний и перейти к непосредственному государственному управлению рентабельностью недропользователей (то есть по сути к градиентному налоговому и инвестиционному управлению).
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992, № 16, ст. 834
2 Учет. Налоги. Право. Официальные документы.
2007, № 21
переэкспортизация добывающей отрасли
На сегодня одной из ключевых проблем в сфере МСБ остается переэкспортизация добывающей отрасли (избыточный экспорт) как угроза долгосрочному развитию отрасли, основанной на невозобновляемом ресурсе.
Как видно из табл.1, экспорт нефти превышает ее потребление внутри страны. За последние 15 лет в результате сокращения внутреннего спроса, вызванного падением промышленного производства в России, и увеличения поставок нефти на экспорт произошло резкое снижение объемов переработки нефти и производства основных нефтепродуктов.
При этом Россия экспортирует нефти существенно больше, чем другие страны, берегущие свои ресурсы. Это неминуемо приведет ее к истощению невозобновляемых ресурсов и экономической стагнации. Только сокращение экспорта нефти путем экономически обоснованного регулирования добычи, увеличения экспортных пошлин может исправить имеющуюся критическую ситуацию.
Разумеется, предложение сокращать экспорт углеводородов должно быть сбалансировано, поскольку в противном случае оголяется доходная база бюджета страны, добывающий сектор лишается значимой части доходов и инвестиций. Однако приоритетной задачей в экономической политике поставлена модификация спектра ВВП, опережающее развитие высокотехнологичных, наукоемких отраслей, характерных для экономики, основанной на воспроизводимом ресурсе — знаниях.
Как эффективное решение предлагается создание Государственного внебюджетного кредитно-инвестиционного фонда (ГВИКФ)3, инвестиционные возможности которого составляют порядка 100 и более млрд. долл. в год. Кроме того, налоговое бремя на недропользователей предлагается снижать по мере перелива их капиталов в высокотехнологические отрасли. Таким образом, сокращение
3 Якунин В. И., Сулакшин С. С., Данилина Т. А. и др. О конкретном механизме восстановления рабочего уровня монетизации и инвестиционном стимулировании развития российской экономики. (Государственный внебюджетный инвестиционнокредитный фонд). М., «Научный эксперт», 2007
Табл.1
Добыча, потребление и экспорт нефти и газа*
Добыча, потребление и экспорт нефти* млн.тонн
2000 2001 2002 2003 2004 2005
добыча 323.5 348.1 379.6 421.3 459.3 470
потребление 173 178.9 185.1 190.1 195.3 207.4
экспорт 144.4 162.2 189.7 227.8 257.6 252.5
* - включая газовый конденсат
Добыча, потребление и экспорт газа, млрд. куб.м.
2000 2001 2002 2003 2004 2005
добыча 583.9 581.2 594.9 620.2 633.5 641
потребление 398.2 404.7 415.9 430 440.6 441.6
экспорт 194.1 181.2 185.5 190 200.4 207.3
* Источник: ТЭК стран мира: Россия в G8, сентябрь 2006, ЦДУ ТЭК, Минтоп, 2006 г.
экспорта углеводородов предлагается в связи и в комплексе с другими системообразующими экономическими решениями, на сбалансированной и согласованной основе.
Экстенсивное развитие добывающей отрасли
Как известно, устойчивость минерально-сырьевой базы (МСБ) в значительной степени зависит от сбалансированности соотношения между уровнями добычи и приростом запасов полезных ископаемых. Начиная с 1991 г. добыча абсолютного большинства видов полезных ископаемых обеспечивается в основном созданным ранее заделом запасов за счет доразведки ранее открытых залежей, а также перевода запасов из предварительно оцененных в разведанные1.
До середины 90-х объемы прироста запасов нефти и газа на континентальной части страны превышали их добычу. В период с 1990 по 1997 год произошло резкое падение объемов воспроизводства, вызванное снижением объемов геологоразведочных работ (ГРР). Главная причина состоит в том, что существовавшая в СССР государственная система воспро-
1 Литвиненко В. Возможности минерально-сырьевого потенциала России. Нефть, газ и право. 2002, № 2 (44), стр. 14-15
изводства МСБ была разрушена, а полного комплекса условий для ее восполнения создано не было.
Современное состояние российской МСБ углеводородов по различным источникам оценивается в диапазоне от критического до «угрожающего национальной безопасности»2. За последние 10 лет восполнение запасов МСР составило по нефти 73%, газу — 47%, меди — 33%, цинку — 57%, свинцу — 41%.
Негативные тенденции наиболее показательны при анализе МСБ нефти. На протяжении последних лет не было разведано ни одного значимого месторождения. Доказанные запасы нефти в последнем десятилетии ежегодно сокращаются в среднем на 1,3%, в то время как в мире за вычетом добычи они систематически прирастают на 1,2—1,6%.
Происходит серьезное отставание развития и качественное ухудшение сырьевой базы добывающих отраслей МСК. Это означает необходимость принятия чрезвычайных мер по усилению поисковых и разведочных работ, поскольку выработка кондиционных запасов нефти при действующем уровне добычи в условиях прогнозируемого на первую половину текущего столетия трех-пятикратного
2 Данная оценка принадлежит очень авторитетным специалистам-геологам и промысловикам (В. П. Орлов, В. З. Гарипов, А. Э. Конторович, М. Д. Белонин, В. В. Карасев и др.)
роста мирового потребления сырьевых ресурсов завершится в 2010—2015 гг. Это подтверждается, в частности, тем, что у крупных нефтяных компаний время обеспеченности добычи нефти доказанными запасами незначительно (от 15 до 35 лет).
По сравнению с уровнем 1994 г. в настоящее время в три раза сократилось финансирование геолого-разведочных работ за счет средств федерального бюджета. Кроме того, доля бюджетных средств (включая региональные), выделяемых на ГРР по всем источникам финансирования, постоянно снижается: в 2000 г. она составила 36,5%, в 2004—2005 гг. — менее 12,0%. Крупные вертикально-интегрированные компании России не торопятся привлекать инвестиционные ресурсы на осуществление ГРР. Благодаря этому выбывающие при эксплуатации запасы в течение длительного времени не компенсируются их приростами, что неминуемо ведет к истощению МСБ. Тем не менее целенаправленной государственной политики в этой области не осуществляется.
Однако проблема добывающей отрасли состоит не только в исчерпании запасов, но и в ухудшении их качественных характеристик, поскольку отечественная практика разработки месторождений значительно отстает от зарубежного технического и технологического уровней. Значительную часть в структуре запасов нефти, газа, углей составляют трудноиз-влекаемые и низкокачественные запасы.
Далеко не идеальный, но единственный поощряющий ГРР механизм (отчисления на воспроизводство МСБ), который необходимо восстановить, был ликвидирован при введении налога на добычу полезных ископаемых в 2002 г. В настоящее время налоговые льготы для компаний, ведущих ГРР, не предусмотрены.
Значительную проблему составляет фискальный характер налоговой системы применение с 1 января 2002 г. специфической, привязанной к мировым ценам на нефть и не учитывающей ренту положения ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Построенная на таких принципах налоговая система носит фискальный характер. Она ориентирована на валовые показатели по добыче, не обладает регулирующими функциями, направленными на развитие добы-
вающей отрасли. Необходима разработка более эффективной системы взимания НДПИ, учитывающая значительные различия в горно-геологических условиях месторождений и позволяющая создать недропользователям равные условия для разработки месторождений.
Что касается нехватки инвестиционных ресурсов на разработку месторождений и ведение ГРР, то данная проблема решается при помощи осуществления долгосрочного некоммерческого кредитования отрасли из ГВИКФ.
В целях упорядочения системы управления геолого-разведочным процессом и организации его финансирования следует признать целесообразной идею о создании Национальной геолого-разведочной компании, необходимой для активизации геолого-разведочных работ.
Решение же остальных вышеуказанных проблем тесно связано с повышением качества государственного контроля в сфере недропользования.
Применительно к анализу проблем экстенсивного развития добывающей отрасли нельзя не затронуть проблему сбора и утилизации попутного нефтяного газа (ПНГ) в России. Этот побочный продукт нефтедобычи в связи с неподготовленностью инфраструктуры для его сбора, транспортировки и переработки просто сжигается добывающими компаниями в факелах. В результате ежегодные потери экономики России от сжигания ПНГ составляют по меньшей мере 25 млрд. куб. м (годовая добыча природного газа Китая). Сжигание ПНГ также причиняет значительный экологический ущерб.
Масштабы этой проблемы уже заставили обратить на нее внимание президента Российской Федерации, который недавно поставил перед правительством Российской Федерации задачу свести к минимуму объемы сжигаемого в факелах ПНГ1.
Для решения этой проблемы требуются следующие управленческие действия и решения: установление обязанности недропользователя оснастить нефтяные месторождения замерным оборудованием, контролирующим расход ПНГ, разработка технического регламента по сжиганию ПНГ, введение в лицензионные
1 Наумов И., Куликов С. Ростехнадзор подключился к атаке на нефтяников. «Независимая газета», 15 августа 2007 г., № 167 (4122)
соглашения требования утилизировать ПНГ, введение прямого запрета сжигания ПНГ в законодательстве, предоставление государственного кредита для возведения инфраструктуры по переработке и транспортировке ПНГ (при помощи предлагаемого к созданию ГВИКФ).
неудовлетворительное состояние государственного управления недропользованием
Необходимым фактором эффективного государственного управления недропользованием является высокое качество нормативных правовых документов, на основании которых осуществляются планирование и прогнозирование развития МСБ на долгосрочную перспективу. Состояние же современной системы планирования в целом оценивается как неудовлетворительное. Сложность разработки единой государственной стратегии России и отдельных ее регионов в сфере изучения и воспроизводства МСБ во многом связана с качественной ограниченностью национальных доктринальных документов по минерально-сырьевой политике и незавершенностью формирования правовой базы природопользования в целом. Все имеющиеся на настоящий момент правовые акты1 характеризуются излишней обобщенностью, неконкретностью, затрудняющими их реализацию, низким уровнем утверждения, рассогласованием с актами и действиями других государственных структур, в содержательном плане — игнорированием рекомендаций специалистов.
В значительной степени сложившееся положение стало результатом отсутствия единой методологии формирования долгосрочных государственной стратегий в добывающем секторе, которая должна предусматривать обеспечение стабильных, разумных и прозрачных правил взаимодействия государства и хозяйствую-
1 Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования (утв. распоряжением правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. № 494-р), Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья (утв. приказом МПР России от 8 июня 2005 г. № 160)
щих субъектов как на федеральном, так и на региональном уровне.
Органы государственной власти РФ сосредоточили свое внимание на углеводородном сырье и фактически не осуществляют регулирование на уровне субъектов Российской Федерации, не владеют информацией, что происходит на их территориях, не осуществляют мониторинг и надзор. Одна из причин — это отсутствие методологии управления развитием МСБ на региональном уровне.
Одной из серьезных проблем при осуществлении государственного управления недропользованием является низкая эффективность государственного контроля над соблюдением лицензионных условий в недропользовании.
Прежде всего это связано с недостатками в существующей практике лицензирования недропользования. Лицензии (и прилагающиеся к ним лицензионные соглашения) в нынешнем виде не решают главную задачу — регулирование рачительного, бережного отношения к недрам, которые являются собственностью государства — в связи с неопределенностью подходов к их формированию в законодательстве.Так, значительное количество лицензий, выданных в 90-х годах, вообще не содержит каких-либо условий по отношению к недропользователям. Отсутствуют технические и технологические параметры разработки месторождений, не закреплены ни сроки ввода месторождений в эксплуатацию, ни темпы отбора. Именно поэтому специалисты и недропользователи называют их «пустыми».
В связи с этим предлагается конкретизировать функции Федерального агентства по недропользованию в части воспроизводства МСБ и ответственности за прирост запасов полезных ископаемых, а также ужесточить контроль над ежегодными дополнениями к лицензионным соглашениям, в которые также должны быть включены показатели годового уровня добычи, воспроизводства запасов, объемы разведочного и эксплуатационного бурения, а также различные социальные обременения.
Несмотря на то, что большая часть месторождений нефти, газа, углей и урана предоставлена для разработки по лицензионным соглашениям, от 25 до 60% распределенных запасов до сих пор не введе-
но в эксплуатацию. МПР России зафиксирован очень высокий процент неработающего фонда скважин (минимум 10%), что приводит к разбалансированию систем разработки месторождений, выборочной отработке запасов нефти.
Разберемся в причинах. Прежде всего, это является результатом отсутствия пос-кважинного учета добычи. Пока нефтяники не торопятся устанавливать счетчики, но государство должно настоять на их установке1. В противном случае легко прогнозируемым пессимистическим итогом станет дестабилизация существующего топливно-энергетического баланса РФ. Последствия такой добычи уже сказываются, начиная с конца 2004 г. Темпы роста добычи снижаются. В ближайшее время прогнозируется стабилизация, а к 2012 г. и медленное снижение добычи до уровня 450 млн. т/год.
Существующая в настоящее время схема управления и контроля разработки месторождений выстроена при участии и в интересах крупных добывающих компаний и не отражает в должной мере интересы государства. Для изменения ситуации необходимо ввести постоянный мониторинг за пользованием участками недр, который позволил бы не только осуществлять контроль эффективности использования запасов, но и выполнять оперативные прогнозы развития отрасли и через нормативные документы влиять на деятельность геологоразведочных и добывающих предприятий2, для чего следует создать Центр мониторинга и анализа потребления и производства сырья и топлива и продуктов их переработки.
В связи с внесением изменений в 2004 г. в Закон о недрах (касающихся ликвидации принципа «двух ключей» при лицензировании права пользования недрами) субъекты Федерации лишились не только полномочий в сфере регулирования отношений недропользования, но и обязанностей, и ответственности за состояние и использование МСБ. Резко сокращена и их доля в доходах. Вместе с тем, для многих регионов страны МСБ недр — это единственная реальная основа
1 Градецкий А. Влияние налоговой системы на перспективы нефтяной отрасли России. А. В. Градецкий, О. В. Ордин. Аналитический центр «Эксперт». М., 2005, стр. 10—15
2 Ананко В. России нужен контроль за добычей.
«Нефтегазовая вертикаль», 2006, № 16 (155)
экономического развития и поддержки социальной сферы.
Полная зависимость от решений центральной власти в вопросах ввода или неввода участков недр в хозяйственный оборот, отсутствие возможности влиять на условия договора, размещение транспортной, энергетической и социальной инфраструктур, создание новых предприятий превращает региональные власти либо в незаинтересованных сторонних наблюдателей, либо в потенциальных противников развития добычных работ.
Поэтому необходимо поставить вопрос о возврате права участия субъектов Федерации в управлении и особенно контроле процессов недропользования в отношении месторождений, не относящихся к категории стратегических. В числе нефтяных и газовых к таковым можно отнести месторождения с запасами, например, до 10 млн. т нефти и 30 млрд. куб. м природного газа. Кроме возможностей восстановления реального контроля над разработкой таких месторождений, существенного пополнения региональных бюджетов, принятие этого предложения создаст реальную основу развитию малого и среднего бизнеса в МСК, который получит поддержку региональной власти.
Действующая система регулирования отношений недропользования в России оказалась недостаточно эффективной. Причину этого прежде всего усматривают в административно-разрешительном порядке допуска пользователей и осуществлении ими пользовательских прав на эксплуатацию недр (лицензионная система недропользования) при почти полном забвении других, не менее эффективных и широко используемых в остальном мире систем: соглашения о разделе продукции, концессионные соглашения, что негативно влияет на инвестиционную привлекательность отраслей, связанных с пользованием недрами.
Принятие в 2005 г., после пятнадцати лет рассмотрений, ФЗ «О концессионных соглашениях»3 ничего не изменило. Хотя эта схема органически применима к природопользованию, нормы данного закона такую возможность исключают, перечеркивая тем самым многолетний
3 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». СЗ РФ. 2005, № 30 (часть II), ст. 3126
положительный опыт развития МСБ на основе концессий 20-х годов прошлого века.
Стоит отметить, что в зарубежных странах в чистом виде договорной или разрешительной системы предоставления в пользование участков недр не существует, они взаимно дополняют друг друга. Концессионный договор (контракт) давно признан большинством зарубежных стран как действенный экономический механизм реализации государственной собственности, позволяющий сбалансировать интересы государства и инвесторов. В России же пока баланс защиты интересов заметно смещен в сторону государственных институтов, что снижает инвестиционную привлекательность многих промышленных проектов, а следовательно, и эффективность разведки и добычи полезных ископаемых.
Поэтому необходимое скорейшее возрождение института концессии (посредством принятия специального закона, регулирующего договорные отношения в сфере недропользования) связано с развитием рыночных отношений в стране и необходимостью привлечения в хозяйственный оборот значительных инвестиций как из отечественных, так и из зарубежных источников.
Исходя из вышеизложенного, становится понятно, что сложившаяся неблагоприятная ситуация в добывающей отрасли является в целом следствием и результатом комбинации множества факторов, которые обладают значительной и устойчивой инерцией. Следует признать, что следование по экстенсивному пути развития приведет к плачевным результатам всей экономики.
Таким образом, можно сделать вывод о необходимости безотлагательного изменения содержания экономического управления и регулирования недропользованием, а также формирования новых подходов к государственному управле-
нию добывающей отрасли экономики в целях долгосрочного развития данной отрасли и экономики в целом посредством трансформации природоресурсного законодательства принятия ряда организационно-управленческих решений:
• Увеличение финансирования геоло-го-разведочных работ из федерального бюджета.
• Введение концессий в недропользование.
• Повышение роли Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и воспроизводства минерально-сырьевой базы в части рассмотрения и оценки реализации государственной политики развития МСБ.
• Придание Центральной комиссии по разработке месторождений нефти и газа статуса независимой уполномоченной государством экспертной организации при Правительственной комиссии.
• Создание Центра мониторинга и анализа потребления и производства сырья, топлива и продуктов их переработки.
• Создание Национальной геологоразведочной компании.
• Сокращение экспорта нефти посредством увеличения экспортных пошлин.
• Введение налога на сверхдоходы (дифференциация налогообложения по видам экономической деятельности).
• Восстановление отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
• Дифференциация налога на добычу полезных ископаемых, учитывающая различия в горно-геологических условиях месторождений.
• Установление права участия субъектов РФ в управлении и контроле процессов недропользования.
• Ужесточение государственного контроля над выполнением оговоренных условий недропользования, над ежегодными дополнениями к лицензионным соглашениям.
