О необходимости раздельной кодификации материально-правовых и процессуальных норм об административной ответственности Текст научной статьи по специальности «Право»

64

ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

ввоитин шивврео'П'з™

имени QE. Кутафина (МГЮА)

Анатолий Павлович ШЕРГИН,

доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, заслуженный деятель Российской Федерации

О НЕОБХОДИМОСТИ РАЗДЕЛЬНОЙ КОДИФИКАЦИИ МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫХ

И ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

В статье обосновывается необходимость третьей кодификации норм об административной ответственности путем разработки и принятия двух самостоятельных кодексов Российской Федерации: кодекса об административной ответственности и административно-юрисдикционного кодекса. Ключевые слова: административная ответственность, кодекс, материально-правовое и процессуальное регулирование.

A. P. SHERGIN,

Chief researcher All-Russian Research Institute of the Ministry of internal affairs of the Russian Federation, Honored Worker of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor

ABOUT THE NECESSITY TO DIVIDE CODIFICATION SUBSTANTIVE AND PROCEDURAL RULES ON ADMINISTRATIVE LIABILITY

The article justifies the necessity of the third codification of provisions on administrative liability by means of formation and enactment two Codes of Russian Federation: the Code of the Russian Federation on administrative liability and the Administrative-jurisdictional Code of Russian Federation.

Keywords: administrative liability, Code, substantive and procedural regulation.

Необходимость реформы законодательства об административной ответственности осознана сегодня и учеными, и правоприменителями, и законодателем. Как решать дальнейшее совершенствование данного законодательства? Каковы пути реформы? Идти по пути дальнейшего локального изменения уже нельзя, потому что более 350 федеральных законов, которые приняты за время действия Кодекса об административных правонарушениях, приняты бессистемно и не создали новой нормативной базы борьбы с административными правонарушениями, которые являются основным, наиболее распространённым видом противоправного поведения.

Реформа обусловлена не только несовершенством данного законодательства. Она обусловлена самой жизнью. Прежде всего, изменением общественных отношений, которые необходимо охранять, защищать от административных правонарушений. И она детерминирована, конечно, изменением современной адми-© А. П. Шергин, 2014 нистративной деликтности.

ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™

имани П.Е. Кутафина (МГЮА]

Шергин А. П.

□ необходимости раздельной кодификации материально-правовых и процессуальных норм об административной ответственности

Административная деликтность стала совсем иной, она стала разнообразней, опасней, в том числе и за счет двух тотальных декриминализаций многих преступлений в 2003 и 2011 годах. Поэтому необходимы новые подходы к решению того правового инструментария, который бы позволил эффективно противостоять административным правонарушениям.

Вариант смешанной кодификации материальных и процессуальных норм в действующем Кодексе не представляется удачным нормативным решением. Более того, в данном плане мы отстаем и от других видов деликтного законодательства, я имею в виду уголовного, гражданского законодательства, мы отстаем и от наших партнеров из других государств, которые провели раздельную кодификацию норм об административной ответственности.

Назрела потребность в третьей кодификации законодательства об административной ответственности в виде создания двух взаимосвязанных федеральных кодексов об административной ответственности и административно-юрисдикци-онного кодекса. Я не настаиваю на точном наименовании этих кодексов. Можно согласиться и с таким наименованием, которое, кстати говоря, уже вошло в научный оборот — Административный кодекс РФ и Административно-процессуальный кодекс РФ.

Но встает вопрос о том, как осуществлять данную кодификацию? Нужна новая, на мой взгляд, идеология построения предлагаемых двух кодексов. Необходима корректировка административной политики государства, которая, кстати говоря, находится в тени по сравнению с уголовной политикой, а это не содействует решению проблем, связанных с эффективным противодействием административной деликтности.

Административная политика в настоящее время носит сугубо наказатель-ный характер, и самое главное, цель этой политики — предупреждение административных правонарушений, практически не просматривается в действующем Кодексе. В КоАП РСФСР была статья 6, которая прямо предписывала всем органам власти разрабатывать и осуществлять меры по предупреждению правонарушений. Из КоАП РФ эта норма ушла, ее не продублировали, а зря. Предупреждение самых многочисленных противоправных деяний - административных правонарушений не стало ключевой задачей органов государственной власти и правоохранительных органов.

Кроме этого, административная политика выражается в резком ужесточении административных наказаний. Имеется в виду повышение размеров штрафов, расширение сферы применения административного ареста и так далее. Подобные нормативные решения привели на практике к применению административных штрафов в таких размерах, которые далеко не все в состоянии его оплатить. Налагаемые штрафы значительно превышают средний размер по стране (только в ^ 2013 году максимальный размер штрафа на граждан вырос с пяти до трехсот ты- К сяч рублей, т.е. в 60 раз!), на что уже указал год назад в своем постановлении от □ 14.02.2013 г. № 4П Конституционный Суд Российской Федерации. И, я думаю, что и вот это предупреждение. Рекомендация Конституционного Суда Российской Фе- 5 дерации должна быть реализована в новом законодательстве. И

При формировании современной административной политики и реформиро- Б

вании законодательства об административной ответственности необходимо исхо- х

дить из новых социально-экономических реалий и, прежде всего, из объективной ^

оценки самой административной деликтности. К сожалению, этот анализ затруднен □

отсутствием единой статистики об административных правонарушениях, о необ- ^

ходимости которой говорим уже не первый десяток лет, а воз остается и ныне там. науки

66

ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

ввоинин ШИВВРЭО'П'З™

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Поэтому основная задача сейчас состоит в создании современной правовой базы противодействия административной деликтности путем разработки двух взаимосвязанных кодексов — кодекса об административной ответственности, который должен аккумулировать материально-правовые нормы, определяющие признаки административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, и административно-юрисдикционного кодекса, в котором необходимо закрепить процессуальный механизм реализации норм об административной ответственности.

Важнейшими задачами при разработке проекта Кодекса Российской Федерации об административной ответственности, по нашему мнению, являются:

— соблюдение требований Конституции Российской Федерации;

— обеспечение примата прав человека и гражданина;

— отказ от фискальной модели административной политики, противоречащей целям административных наказаний (ст. 3.1 КоАП РФ);

— полная ревизия действующих административно-правовых запретов;

— анализ практики применения норм КоАП РФ;

— повышение нормативности законодательных установлений, снижение количества специальных норм об административной ответственности;

— снижение максимальных размеров административного штрафа до уровня средней заработной платы по стране;

— критический анализ декриминализации 2003 и 2001 годов и увязка с УК РФ.

Кодификация процессуальных норм, определяющих механизм реализации материальных норм об административной ответственности, должна быть решена путем разработки и принятия Административно-юрисдикционного кодекса Российской Федерации. О предмете регулирования, структуре и содержании проекта (в том числе и с другим наименованием) высказано немало суждений, поэтому определим свою позицию по наиболее дискуссионным проблемам кодификации процессуальных норм об административной ответственности. Прежде всего — о предмете рассматриваемого проекта. Его следует рассматривать и разрабатывать только в связке с проектом кодекса РФ об административной ответственности. В административно-юрисдикционном кодексе РФ должны быть аккумулированы нормы, определяющие порядок реализации материальных норм об административной ответственности. Поэтому мы не разделяем позицию авторов, по мнению которых в таком проекте необходимо закрепить и порядок разрешения административных споров (В.П. Лукин, М.Я. Масленников и др.). Последние связаны с административной юстицией, которая реализуется путем тяжебного процесса, в нашем случае речь идет о наказательном (инквизиционном) виде процесса.

Административно-юрисдикционный кодекс РФ должен быть нормативной моделью самостоятельного вида юридического процесса — административно-юрисдикционного. Его нормы должны определять все атрибуты этого вида юридического процесса: принципы, функции, участники, стадии, доказательства, инстанции. Только совокупность таких норм образует административно-юрисдикционный процесс. Порядок реализации административной ответственности должен быть единым, поэтому следует исключить существующий «двойственный» порядок на основе КоАП РФ и АПК РФ. Из последнего целесообразно исключить нормы, определяющие порядок рассмотрения арбитражными судьями дел об административных правонарушениях. Таким образом, третья кодификация административ-но-деликтного законодательства является одной из важных задач российского

ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™

имани П.Е. Кутафина (МГЮА]

нормотворчества, для решения которой имеются все необходимые предпосылки. Для реализации этой задачи целесообразно создание инициативных групп по подготовке проектов Кодекса Российской Федерации об административной ответственности и Административно-юрисдикционного кодекса Российской Федерации, научной рекламы, подключение к этой работе правоприменителей, научной общественности и правозащитников.