CC BY
371
140
ВЕКТОР РАЗВИТИЯ I—1АУКИ
В-1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС КАК ВИД ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА1
В статье с позиций диалектики общего и особенного рассматриваются основные признаки административно-юрисдикционного процесса; специфика процессуальных норм, регулирующих механизм реализации административной ответственности; обосновываются предложения по их кодификации.
Ключевые слова: юридический процесс, административно-юрисдикционный процесс, кодификация.
Анатолий Павлович ШЕРГИН,
доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России», заслуженный деятель науки Российской Федерации
A. P. SHERGIN,
Doctor of Legal Sciences, Professor, Senior researcher of Federal State Public Institution ««All-Russian scientific research institute of Russian Interior Ministry», Honoured Doer of Science of Russian Federation
ADMINISTRATIVE JURISDICTIONAL PROCESS AS A FORM OF A LEGAL PROCESS
The article showes from the position of dialectics of common and special some signs of administrative jurisdictional process; specifics of procedural norms, which regulate the machinery of the administrative responsibility realization; some codification proposals are reviewed. Keywords: legal process, administrative jurisdictional process, codification.
Термин «процесс» имеет много значений. Вместе с тем исходное толкование данного термина наиболее полно отражает его смысл. Процесс (лат processus) — прохождение, продвижение, постоянная смена состояний, тесная связь закономерностей следующих друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение; судебное дело, порядок осуществления деятельности следственных, прокурорских и судебных органов2.
1 Статья подготовлена с использованием информационно-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
2 Краткий словарь иностранных слов / под ред. И. В. Лехина, проф. Ф. Н. Петрова. М. : © А. П. Шергин, 2015 Гос. изд-во иностран. и нац. словарей, 1952. С. 322.
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Шергин А. П.
Административно-юрисдикционный процесс как вид юридического процесса
141
Для всех видов процесса (материального и социального) характерны: движение, изменение состояний, деятельности; цикличность его составляющих (стадий развития); завершение движения как единого целого. Среди множества социальных процессов особое место занимает юридический процесс как урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности судов и уполномоченных органов государства по разрешению юридических дел. Значительный вклад в разработку учения о юридическом процессе, его роли в механизме правового регулирования и об обеспечении законности внесли В. М. Горшенев, П. Е. Недбайло, С. С. Алексеев, А. С. Пиголкин и др.
Юридический процесс является обобщающей теоретической конструкцией. Его основные характеристики (средство реализации материально-правовых норм, функции, участники процесса, стадии, порядок, сроки и формы процессуальных действий и др.) присущи всем нормативно установленным видам юридических процессов. Не исключение и административно-юрисдикционный процесс, в рамках которого реализуется административная ответственность. В правовой науке понятию и содержанию данного вида процесса уделялось значительное внимание3. Вместе с тем обращение к этим вопросам с позиций общего учения о юридическом процессе представляется оправданным. Причем такая потребность продиктована не только необходимостью уточнения доктринальных посылок административно-юрисдикционного процесса, вызванного различными его трактовками, но иногда и полным отрицанием. Не менее важно определиться и с будущей нормативной моделью рассматриваемого процесса в контексте третьей кодификации законодательства об административной ответственности.
Административно-юрисдикционный процесс — самостоятельный вид юридического процесса. Причем он относится к правоприменительным его видам, что предполагает реализацию правовых норм посредством нормативно определенной деятельности уполномоченных органов государства по применению правовых установлений. В. М. Горшенев, анализируя соотношение материального и процессуального права, утверждает, что правильное решение этого вопроса возможно «только с позиции абсолютного признания производности процессуального права от материального через такое промежуточное звено, как правоприменительный процесс»4. Административно-юрисдикционный процесс является процессуальной формой реализации материальных норм об административной ответственности. Этот вывод, обоснованный профессором И. А. Галаганом, предопределяет место административно-юрисдикционного процесса в процессуальном праве, его функции, содержание и нормативное регулирование5. Многолетние трактовки этого вида юридического процесса,
3
Ш
Например: Панова И. В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов : Светопись, 1998 ; Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс : моногра-
Л
фия. М. : ВНИИ МВД России, 2003 ; Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой ^ деятельности // Государство и право. 2001. № 2. а
Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в со- щ
циалистическом обществе. М. : Юридическая литература, 1972. С. 218.
Галаган И. А. Административная ответственность в СССР Процессуальное регулирование. Воронеж : Изд-во ВГУ, 1976.
I к
НАУКИ Ъ
4
142 ВЕКТОР РАЗВИТИЯ НАУКИ ПЗу.
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
включающие помимо производства по делам об административных правонарушениях порядок рассмотрения правовых споров в публичной сфере, утратили в настоящее время смысл. Принятый в 2015 г. Кодекс административного судопроизводства РФ6 расставил точки над i в давнем споре, определив процессуальный порядок разрешения судами споров физических и юридических лиц с публичной администрацией. Им же закреплена четкая норма о том, что его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 1). Данное производство закреплено в процессуальных нормах раздела 4 действующего КоАП РФ. Их совокупность отождествляется в правовой литературе с понятием административно-юрисдикционного процесса (А. С. Дугенец, С. З. Женетль, М. Я. Масленников и др.).
Административно-юрисдикционный процесс — вторичная правовая констанция по отношению к обслуживаемым им материальным нормам, предусматривающим административную ответственность. Составляющие его процессуальные нормы определяют порядок применения названных материальных норм. Эта зависимость, подмеченная еще К. Марксом7, характерна не только для административно-юрисдикционного процесса, она является определяющей и для других видов юрисдикционных процессов (уголовного, гражданского, арбитражного). Регулирующие его нормы обретают смысл и применение только в процессе реализации материальных норм об административной ответственности. Это не исключает, по мнению профессора В. Д. Сорокина, интервенции в названный процесс принципов, институтов иных видов юридических процессов, когда более совершенные процессуальные формы становятся достоянием молодых видов юридических процессов, каким является административ-но-юрисдикционный процесс. Причем оправданность такой интервенции, в особенности из уголовного процесса, обусловлена как родственной материальной основой в виде уголовного и административно-деликтного законодательства, так и однотипностью соответствующих процессуальных институтов. Поэтому при разработке концептуальных и нормативных проблем уголовного и административно-юрисдикционного процессов целесообразнее исходить не из их противопоставления, а из разумной интеграции. Повышенная общественная опасность современной административной деликтности, усложнение законодательства об административной ответственности диктуют необходимость более совершенной нормативной модели административно-юрисдикционного процесса. И здесь опыт уголовного процесса, безусловно, должен быть востребован.
Виды юридических процессов различаются прежде всего по их предмету, т.е. соответствующим юридическим делам (гражданское дело, уголовное дело, дело об оспаривании действий, решений органов публичной власти8 и др.). В основе административно-юрисдикционного процесса лежит дело об адми-
6 СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391 (КАС РФ вступает в действие с 15 сентября 2015 г.).
7 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 158.
8 В статье 1 КАС РФ законодатель дает перечень дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, в то же время в данной статье и последующем тексте использует обобщающий термин «административные дела».
в
ШШМ1Ж ^ргинА. П. лхю
УНИВЕРСИТЕТА Административно-юрисдикционный процесс
имени о.е. Кугафина (мгюа) как вид юридического процесса
нистративном правонарушении. Данный вывод вытекает из задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ), из формулировок названий его стадий, содержания статей процессуального блока КоАП РФ. Рассматриваемый вид юридического процесса начинается с момента возбуждения дела об административном правонарушении и заканчивается вынесением постановления по делу. Вместе с тем данная особенность не всегда учитывается при доктринальном анализе административно-юрисдикционного процесса.
В правовой литературе нередко понятие рассматриваемого вида юридического процесса связывается с порядком применения мер административного принуждения. Но последние по своей функциональной направленности, основаниям и субъектам применения, формам реализации не являются однородной совокупностью. Одни из них представляют меры административной или дисциплинарной ответственности, другие — меры предупреждения и пресечения правонарушений, третьи вообще не связаны с противоправной деятельностью (карантин, принудительная изоляция опасных больных и т.д.). Процессуальный характер норм, определяющих порядок их применения, никто не оспаривает. Однако не любая совокупность этих норм может трактоваться как самостоятельный вид юридического процесса. Напомним о вторичности административно-юрисдикционного процесса как формы реализации материально-правовых норм об административной ответственности. Усложнение материально-правовой основы обусловливает созревание соответствующих процессуальных норм, высшей формой которых является юридический процесс. Именно совокупность норм, определяющих порядок реализации административной ответственности, представляет собой административно-юрисдик-ционный процесс, получивший нормативную легализацию в разделе 4 КоАП РФ. Применение данных норм ориентировано на разрешение дела об административном правонарушении. Игнорирование этой правовой реальности не способствует адекватному пониманию рассматриваемого вида юридического процесса.
П. И. Кононов в своей интересной и содержательной работе обосновывает концепцию административно-охранительного процесса, при характеристике которого, по его мнению, «не следует использовать понятие "административная юрисдикция", которое так неоднозначно трактуется в научных работах»9. Он предлагает оперировать другими, более общими понятиями, максимально точно характеризующими содержание и назначение соответствующего вида административного процесса и входящих в него видов процессов и производств. К таковым автор относит понятие «правоохранительная деятельность», охватывающее все виды правовой охраны и защиты общественных отношений. На этой Ш основе он формулирует понятие административно-охранительного процесса, К
подразделяя его еще на два вида процессов: административно-принудительный □
"0
Т1 А
9
Кононов П. И. Основные категории административного права и процесса : монография. М., 2013. С. 329. И Само по себе обращение к категориальному аппарату административного права и процесса заслуживает одобрения, поскольку этот аспект недостаточно исследован в
административно-правовой науке. НАУКИ
8/2015
>
144
ВЕКТОР РАЗВИТИЯ I—1АУКИ
Щ у
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
и административно-конфликтный10. Оставим без внимания непонятный термин «административная юрисдикция», поскольку юрисдикция как одно из ключевых понятий юриспруденции известно со времен римского права, и юрисдикционный характер традиционных видов юридических процессов является общепризнанным в процессуальной науке. Обратим внимание на содержание предлагаемого административно-охранительного процесса.
Во-первых, правоохрана — широкое поле деятельности, предполагающее не только общую направленность на защиту общественных отношений, но и определенную специализацию правоприменительной деятельности, которая обусловлена прежде всего видами угроз существующему правопорядку. К таковым относятся преступления, административные правонарушения, нарушения публичной властью прав и законных интересов физических и юридических лиц. Государство, выполняя свою конституционную правоохранительную обязанность, устанавливает соответствующие виды юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой), институты конституционного и административного судопроизводства, процессуальный порядок их реализации. Такая нормативная организация формирует виды юридических процессов, в том числе и административно-юрисдикционного.
Во-вторых, предлагаемая конструкция административно-охранительного процесса, по существу, реанимация узкого понимания административного процесса, обоснованного в ранних трудах Н. Г. Салищевой11. Само подразделение его на административно-принудительный и административно-конфликтный позволяет усомниться в единстве анонсируемого вида процесса. О нормативном закреплении в КАС РФ административно-конфликтного процесса (точнее, административно-спорного) мы уже упоминали. Что касается административно-принудительного процесса, то в него помимо производства по делам об административных правонарушениях автор предлагает включить производство по применению иных (кроме административных наказаний) мер административного принуждения. Такого единого порядка применения всех административно-принудительных мер не знает действующее законодательство, и правоприменители руководствуются при их реализации различными процессуальными нормами. Не имеют они и общего статуса. Совокупность одних норм составляет самостоятельный вид юридического процесса, другие определяют порядок управления (например контрольно-надзорное производство). Напомним, что вид юридического процесса — сложная нормативная конструкция, имеющая свой предмет и функции, обладающая строгой последовательностью процессуальных действий, составляющая единое целое. Остановимся подробнее на функциях административно-юрисдикционного процесса.
Кононов П. И. Указ. соч. С. 330.
Следует заметить, что, по мнению автора, в случае обжалования решения субъекта административно-принудительного процесса последний переходит в административно-защитный (с. 333). Стадия пересмотра решений не только для административно-юрисдикционного, но и для других видов юридических процессов является составной частью соответствующего процесса.
Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР М., 1964 ; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.
10
в
ШШМ1Ж ШергинА. П Л/|С
УНИВЕРСИТЕТА Административно-юрисдикционныи процесс
имени о.е. Кугафина (мгюа) как вид юридического процесса
Функции являются одной из основных характеристик административно-юрисдикционного процесса. Причем представители традиционных юридических процессов не без оснований относят функции к фундаментальным проблемам процессуальной науки, поскольку функции определяют направления всей процессуальной деятельности, а не содержание отдельных процессуальных действий. При этом они должны закрепляться (как это имеет место в УПК РФ) либо выводиться из содержания норм, составляющих юридический процесс (что характерно для КоАП РФ). К сожалению, действующий КоАП РФ не содержит нормы о функциях административно-юрисдикционного процесса, что повлекло его конструктивную незавершенность. Центральная норма процессуального раздела КоАП РФ — ст. 24.1 — сводит задачи производства по делам об административных правонарушениях фактически к задачам одной из стадий процесса — рассмотрения дела по существу. Но эта стадия — лишь часть ад-министративно-юрисдикционного процесса. Функциями данного вида юридического процесса являются административное преследование и защита прав и законных интересов участников административно-юрисдикционного процесса.
Административное преследование — главная функция, предопределяющая содержание административно-юрисдикционного процесса. Это обусловлено самим его назначением как формы реализации административной ответственности. В данном случае процессуальная деятельность ориентирована на установление оснований административной ответственности и выбор соответствующей меры административного наказания. Эта деятельность осуществляется не только субъектами административной юрисдикции, к компетенции которых отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административных наказаний, но и другими органами (должностными лицами), уполномоченными выявлять правонарушения лиц, их совершивших, собирать необходимые доказательства и пр., на что уже было обращено внимание ученых-административистов (А. С. Дугенец, К. И. Разаренов и др.). Причем их процессуальная деятельность предполагает осуществление властных полномочий, о чем свидетельствует анализ норм раздела 4 КоАП РФ. Показательна в этом отношении сама терминология данных норм, в которых указывается на право соответствующих должностных лиц осуществлять задержание нарушителей, арест товаров и транспортных средств, привод и др. Следует заметить, что термин «административное преследование» получил локальное законодательное закрепление в действующем КоАП РФ (ст. 29.1.6).
Нельзя не обратить внимания на нечеткость определения правового статуса субъектов, осуществляющих функцию административного преследования. Во-первых, эти субъекты остались за рамками участников административно-юрис-дикционного процесса (за исключением прокурора). Основное место в главе 25 Е
КоАП РФ занимают лицо, в отношении которого ведется производство по делу, К
его представители, защитник, т.е. лица, выступающие в процессе на стороне за- □
щиты. Возникает резонный вопрос о том, к какой же категории следует относить Р
судей, должностных лиц, осуществляющих административное преследование? >
Заметим, что субъекты, выполняющие аналогичную функцию уголовного преследования, являются в соответствии с УПК РФ участниками уголовного процесса. Во-вторых, субъекты административного преследования нормативно в действующем КоАП РФ не составляют единого блока участников административ-
ш
И
Н к,
НАУКИ Ъ
ВЕКТОР РАЗВИТИЯ I—1АУКИ
Щ у
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
но-юрисдикционного процесса. Парадоксально, но факт: главные из них — субъекты административной юрисдикции — не прописаны в процессуальном разделе Кодекса. Их система и полномочия регулируются отдельным разделом 3 КоАП РФ — «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». Необходимость четкого закрепления в законе функции административного преследования, равно как и субъектов ее осуществления, очевидна.
Другой функцией административно-юрисдикционного процесса является защита прав и законных интересов его участников. Ее наличие и осуществление обеспечивают реальную состязательность процесса. Обращаясь к анализу доктрины, заметим, что понятие и механизм функции защиты в административно-юрисдикционном процессе до недавнего времени не был предметом самостоятельного научного исследования, за исключением института обжалования (В. И. Ремнев, И. Ш. Килясханов, В. А. Мельников и др.). Заметным шагом в исследовании данной проблемы явилась работа А. А. Тю-риной «Функция защиты в административно-юрисдикционном процессе»12. Функция защиты является производной от функции административного преследования. Ее роль сводится к защите законных прав и интересов участников административно-юрисдикционного процесса. Такая необходимость обусловлена ошибками судей и других субъектов, осуществляющих административное преследование, о чем свидетельствуют многочисленные жалобы участников процесса. Применение мер административного наказания и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях затрагивает существенные права и интересы физических и юридических лиц (личная свобода, имущество и др.), и они должны быть защищены от произвола лиц, осуществляющих функцию административного преследования. Следует заметить, что КоАП РФ сориентирован преимущественно на защиту лиц, в отношении которых осуществляется производство по делам об административных правонарушениях. По нашему мнению, рассматриваемая функция должна охватывать защиту прав всех участников административно-юрисдикционного процесса. Нормативно институт защиты следует расширить за счет норм, регулирующих порядок обеспечения законных прав участников процесса, восстановления нарушенных прав (возмещение материального и морального ущерба, реабилитация и др.).
Административно-юрисдикционному процессу необходима соответствующая его функциям и содержанию нормативная организация. Совместная кодификация в действующем КоАП РФ материально-правовых и процессуальных норм не лучшее нормативное решение. Изменилась как сама административная деликтность, так и материально-правовые нормы об административной ответственности: они стали сложнее и требуют более совершенного процессуального механизма их реализации. Для этого важно осуществить задачу подготовки и принятия двух взаимосвязанных кодексов РФ: об административной ответственности и административно-юрисдикционного кодекса, поставленную на круглом столе 3 марта 2014 года в Государственной Думе. В связи с этим выскажем свои
12 Тюрина А. А. Функция защиты в административно-юрисдикционном процессе. М. :
Городец, 2009.
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Шергин А. П.
Административно-юрисдикционный процесс как вид юридического процесса
147
суждения по концептуальным вопросам проекта Административно-юрисдикцион-ного кодекса Российской Федерации.
Во-первых, признание административно-юрисдикционного процесса одним из видов юридического процесса должно влечь закрепление в проекте Кодекса всех атрибутов последнего (функции, принципы, участники, доказательства, стадии, инстанции, гарантии законности и др.). В нем необходимо определить единый порядок реализации материально-правовых норм об административной ответственности, исключив из АПК РФ главу 25 «Рассмотрение дел об административных правонарушениях».
Во-вторых, предметом регулирования данного Кодекса должна быть процессуальная деятельность, обеспечивающая функции административного преследования и защиты прав участников административно-юрисдикционного процесса.
В-третьих, при его разработке следует сохранить преемственность с нормами раздела 4 КоАП РФ, эффективность которых доказана правоприменительной практикой, устранив имеющиеся в нем пробелы и коллизии.
В-четвертых, при определении структуры и содержания Административно-юрисдикционного кодекса РФ важно учесть:
— нормы действующего УПК РФ, регулирующие аналогичные вопросы в административно-юрисдикционном процессе13;
— опыт регулирования административной ответственности в других государствах (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Польша и др.);
— авторские проекты административно-процессуальных кодексов (М. Я. Масленников, В. Г Татарян и др.);
— предложения субъектов административной юрисдикции и научного сообщества.
П. П. Серков, анализируя нормы УПК РФ и раздела 4 КоАП РФ, обоснованно приходит к выводу об их родстве как двух видов карательных процессов. См.: Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М. : Норма, Инфра-М, 2012. С. 299.
13
