CC BY
90
5. Подробнее см.: Бердников Л.П. Сожженные заживо // шшш.ісгеІа1:іоп8.пе1:/ги/?гїет=3279
6. ПСЗ РИ. — Изд. 1-е. — СПб., 1830. — Т. 7. — Ст. 5084.
7. ПСЗ РИ. — Изд. 1-е. — СПб., 1830. — Т. 8. — Ст. 5324.
8. См.: Гессен Ю.И. Закон и жизнь. Как созидались ограничительные законы1 о жительстве евреев в России. — СПб., 1911. — С. 12—15.
9. ПСЗ РИ. — Изд. 1-е. — СПб., 1830. — Т. 8. — Ст. 5852.
10. ПСЗ РИ. — Изд. 1-е. — СПб., 1830. — Т. 9. — Ст. 6549.
11. Указ «О подтверждении прежде данны1х в Слободские полки о подотях жалованны1х грамот; о бьытии судны1м и военным делам оны1х полков под ведением князя Шаховского; о нераздавании никому без именного указа диких поль; об оставлении при Бухтумских соляньых заводах указанного числа солеваров и об определении на убьыпая места их детей и свойственников и об оставлении таможенных сборов в ведомстве Полквой канцелярии; об учреждении в слободских полках почт и дач подвод; о знаменах и гербах Слободским полкам; о неотходе Малороссиянам, живущим по желанию своему в услугах и для наук, прежде урочньых лет, и о позволении Жидам по ярмаркам продавать свои товары1 врознь на локти и фунты1» // ПСЗ РИ. — Изд. 1-е. — СПб., 1830. — Т. 9. — Ст. 6610.
12. Указ «О содержании в Малороссии артиллерии доходами города Коропа; о порядке сбора с тамошних обывателей раций и порций для драгунских лошадей; о
перводе Малороссийских прав на Российский зык; о бытие в Малороссии Третейским Судам по прежнему обыкновению; о производстве в оной ревизии душ, со значением людей, которм положить, вновь, в оклад следует; о нечинении одиноким казакам в повинностях облегчения; о невзымании на мостах и перевозах никакой пошлины; о продаже грунтов; о числе значковых товарищей в Малороссийских полках; о попах и дьяконах, посвещенных без надлежащих аттестатов и о невступлении Арихиереям в Гражданские дела; о имении Греческим купцам в Нижнем живущим расправы между собою по прежнему обыкновению» // ПСЗ РИ. — Изд. 1-е. — СПб., 1830. — Т. 9. — Ст. 6614.
13. См.: Клиер Д.Д. Указ. соч.
14. См.: Гессен Ю.И. Указ. соч.
15. Дубнов С.М. Новейшая история евреев. — СПб., 1914. — С. 29.
16. См.: Ребель А.И. Евреи в России: самые влиятельные и богаты1е. — М., 2011. — С. 25.
17. ПСЗ РИ. — Изд. 1-е. — СПб., 1830. — Т. 11. —
Ст. 8673.
18. ПСЗ РИ. — Изд. 1-е. — СПб., 1830. — Т. 11. — Ст. 8840.
19. См.: Платонов О.А. Терновым венец России. История цареубийства. — М., 1998. — С. 177.
20. Гессен Ю.И. Указ. соч.
21. См.: Дикий А.Д. Евреи в России и СССР. —
2-еизд. — Новосибирск, 1994. — С. 14.
22. ПСЗ РИ. — СПб., 1830. — Т. 11. — Ст. 8792.
A.A. Игнатов
Игнатов Александр Александрович — адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного
юридического института МВД России
E-mail: [email protected]
О необходимости приведения российского законодательства о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в соответствие с международно-правовыми стандартами
В статье подвергается критическому анализу действующее российское законодательство о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и обосновывается необходимость приведения его в соответствие с общепризнанными нормами и принципами международного права и международными договорами Российской Федерации.
This article reviews existing Russian legislation about the legal status of small autochthonal population groups of North, Siberia and Far East and justifies the necessity to adjust it in accordance with generally acknowledged standards and principles of international law and international treaties made by Russia.
Статья 69 Конституции РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами меж-
дународного права и международными договорами Российской Федерации. В самом общем виде это означает, что Россия взаимодействует с иными
Игнатов A.A. О необходимости приведения российского законодательства о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера, Сибири...
Игнатов A.A. О необходимости приведения российского законодательства о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера, Сибири...
государствами с целью создания международноправовых норм, отвечающих потребностям коренных народов; во внутренней политике относительно указанных общностей она руководствуется международно-правовыми стандартами, в том числе при принятии соответствующих законов, а также в правоприменительной практике; коренные малочисленные народы и их объединения вправе требовать от органов государственной власти и местного самоуправления действий, соответствующих международно-правовым нормам.
Однако следует обратить внимание на тот факт, что Россия не является участником многих специальных международных соглашений, регулирующих правовой статус коренных народов, и это несмотря на то, что позиция России по многим из них уже определена. Например, отношение Государственной Думы ФС РФ к вопросу о ратификации Конвенции МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятой 27 июня 1989 года Генеральной конференцией Международной организации труда на ее 76-й сессии, быто определено в ходе парламентских слушаний 22 ноября 1994 года: «Система законодательных и иных нормативных актов, определяющих статус коренных народов, должна строиться с учетом федеративного устройства и в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права». На этом парламентском слушании был перечислен ряд факторов, препятствующих продвижению вперед в данном вопросе. Среди них: определение конкретных бенефициариев прав; определение кадастров территории традиционного землепользования; определение видов использования природных ресурсов и форм их собственности в соответствии с Конвенцией МОТ № 1691.
Нынешнее состояние дел в рассматриваемой сфере дает основание сделать вывод о том, что в России пока не сложилась внутренне согласованная, сбалансированная и эффективная система правовой поддержки и защиты прав и интересов коренных народов. При этом необходимо признать, что и в международном праве не завершен процесс систематизации правовых норм, всесторонне защищающих права коренных народов. Хотя последнее гораздо дальше продвинулось в этом вопросе, чем иные национальные, в том числе российская, правовые системы.
Естественные права человека играют определяющую роль в регулировании взаимоотношений человека и государства. Они задают параметры государственной гуманитарной политики, предопределяют формы поведения граждан в отношениях с государством и требуют от государства удовлетворения основных потребностей людей, подпадающих под его юрисдикцию. Содержание этих прав излагается в международно-правовых документах, которые были согласованы государствами и в которых содержатся нормы гуманитарного права. Наибольшую известность из них получила Всеоб-
щая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году. Этот основополагающий документ и в настоящее время оказывает огромное влияние на функционирование практически всех государств мира. Хотя Всеобщая декларация не является обязательным к исполнению документом, многие юристы утверждают, что она уже приобрела обязательную юридическую силу на основе международных обычаев и практики в силу ее воплощения в конституциях и иных законах многих государств2.
Всеобщую декларацию прав человека 1948 года называют «выдающимся документом в истории человечества», «Хартией вольностей для всего человечества». Таких высочайших оценок не удостаивался ни один международный документ. Причину столь беспрецедентного всеобщего признания следует искать в содержании Всеобщей декларации, компактно и доступным языком излагающей современную концепцию прав человека.
Среди прочих достоинств Всеобщей декларации прав человека следует назвать и то, что она создает благоприятные условия для жизнедеятельности коренных народов. Статья 1 Декларации гласит: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства». Статья 2 Декларации закрепляет принципиальные положения о том, что «права, провозглашаемые декларацией, должны гарантироваться государством без какого бы то ни быто различия, как то: в отношении расы1, цвета кожи, языка, религии, национального или социального происхождения и др.». Всеобщая Декларация прав человека, базирующаяся на принципе неотъемлемости прав и свобод для жизнедеятельности любой личности, закрепила возможность ограничения прав личности со стороны государства только в исключительных случаях. Декларация лишь на государство возложила обязанности защиты прав человека и контроля за их реализацией.
В настоящее время международное сообщество признает в качестве международных стандартов совокупность принятых и закрепленных на международном уровне документов, процедур и организаций, которые в своей деятельности руководствуются принципом уважения прав человека и обязательством государств не только предоставлять лицам определенные права, но и не посягать на них.
Россия — член Совета Европы. Это обусловливает распространение на нее общеевропейских норм данной организации, которые могут быть использованы и коренными народами. В частности, к таковым можно отнести Устав Совета Европы от 5 мая 1949 года, который обязывает его членов «признавать принцип верховенства Права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами» (ст. 3); Европейскую Конвенцию о защите прав человека и ос-
новных свобод 1950 года, установления которой обеспечиваются без дискриминации по какому бы то ни было признаку, в том числе в отношении национального происхождения и принадлежности к национальным меньшинствам (ст. 14); Протокол №12 к названной Конвенции (открыт для подписания 4 ноября 2000 г.), согласно которому пользование любым правом, признанным законом, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации, в том числе по признаку национального происхождения и принадлежности к национальным меньшинствам (ст. 1); Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств 1995 года, исходящую из того, что защита таких общностей — гарантия стабильности, демократической безопасности и мира на европейском континенте; Европейскую Хартию о региональных языках и языках меньшинств 1992 года, нацеливающую государства на развитие языков меньшинств и их использование в сфере образования, культуры, экономической и социальной жизни и публичной власти.
Непосредственно коренным народам как специфическим этническим общностям посвящена Конвенция № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятая Генеральной Конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 года. Данная Конвенция, в сравнении с предшествующей Конвенцией № 107 МОТ 1957 года, которая исходила из идеи интеграции коренного населения в жизнь доминирующего общества и его развития в западном понимании, отказывается от государственного патернализма, силовой интеграции и ассимиляции, признает право данных народов на развитие в общегосударственном коллективе через собственные институты. Она обращает внимание на то, что эти народы беспрепятственно, без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами, формулирует положения о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к соответствующим народам, с целью смягчения трудностей, переживаемых ими. Декларируется право выбора указанными народами собственных приоритетов для процесса развития, а также права на традиционно занимаемые ими земли; пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый им в связи с использованием данных земель3. До настоящего времени данная конвенция Российской Федерацией не ратифицирована. Необходимость ратификации этой конвенции МОТ не вызывает сомнений. С учетом содержания Конституции РФ, а также ряда иных законодательных актов, затрагивающих права коренного населения, такой шаг России был бы логичным и обоснованным. Целесообразность его обусловлена и проводимыми с 1993 года Международными десятилетиями коренного населения.
Вместе с тем, ратификация международно-правовых документов влечет за собой необходимость приведения внутреннего законодательства и пра-
воприменительной практики в соответствие с их положениями и четкого соблюдения принятых на себя международных обязательств.
В соответствующей корректировке нуждаются следующие действующие законодательные акты, относящиеся к проблемам коренных малочисленных народов, защиты их прав и свобод: Конституция РФ, Декларация прав человека и гражданина, Федеративный договор, Основы законодательства Российской Федерации о правовом статусе коренных малочисленных народов и другие. Многие их нормы не соответствуют и даже противоречат Конвенции МОТ № 169. Устранение этих противоречий будет содействовать дальнейшей модернизации российского законодательства, осуществлению программ социаль но-экономического развития коренных малочисленных народов России.
В то же время следует иметь в виду, что в МОТ существует строгая система контроля за выполнением государствами-членами ратифицированных ими конвенций, включая представление ежегодных письменных докладов, рассмотрение их группой независимых экспертов, формулирующих свои заключения, которые затем обсуждаются на Генеральной конференции. Существует также процедура подачи жалоб на случаи несоблюдения каким-либо правительством положений Конвенции. Необходимо также учесть тот факт, что на сегодняшний день лишь четыре государства — члена МОТ ратифицировали данную Конвенцию (Боливия, Колумбия, Мексика, Норвегия)4.
В этой связи важно избежать ситуации, когда ратификация окажется лишь формальным актом, не учитывающим реальных возможностей России по осуществлению вытекающих из Конвенции обязательств. Такие обязательства касаются, в частности, содержащихся в Конвенции требований признания за коренными народами «прав собственности и владения на земли» в местах их традиционного проживания, выплаты компенсаций за причиненный ущерб в результате хозяйственной деятельности, проведения консультаций правительства с коренными народами, в том числе через их специальные представительные органы5.
Ведение традиционного хозяйства сегодня для коренных малочисленных народов связано, прежде всего, с обеспечением юридических прав на земли и иные природные ресурсы на территориях традиционного природопользования. Закрепление этих прав коренных народов является одной из основных нерешенных проблем не только в России, но и на международном уровне6.
Следует отметить, что международное сообщество осознает необходимость признания и поддержки государствами традиционного образа жизни коренных народов, более того, рассматривает их традиционное природопользование как часть стратегии сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия и как один из способов рационального использования и улучшения качества окружающей среды. О таковом признании зна-
Игнатов A.A. О необходимости приведения российского законодательства о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера, Сибири...
Игнатов A.A. О необходимости приведения российского законодательства о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера, Сибири...
чения и роли коренных народов в глобальном движении цивилизации к устойчивому развитию свидетельствует провозглашение Генеральной Ассамблеей ООН с 1 января 2005 года Второго Международного десятилетия коренных народов мира7.
В Российском законодательстве существуют различные трактовки мест традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. В соответствии со статьей 72 Конституции РФ — это «исконная среда обитания». Статья 14 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 года определяет эти земли как «места традиционного расселения». В статье 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» они обозначены как «места традиционного проживания и хозяйственной деятельности». А если семья живет на территории национального парка, то ее местопребывание назовут «зоной традиционного экстенсивного природопользования» (ст. 15 указанного Закона). В Земельном кодексе РФ (ст. 95, 97) территории традиционного природопользования относят к «особо охраняемым природным территориям».
Нормы Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 года конкретизируются в положениях о территориях традиционного природопользования, которые утверждают Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с участием самих коренных народов, их общин или их представителей. Они же устанавливают и границы территорий традиционного природопользования. Но статья 97 указанного Федерального закона отмечает, что порядок природопользования на территориях традиционного природопользования устанавливается исключительно федеральными законами, а их границы — только Правительством РФ.
Непонятен механизм образования территорий традиционного природопользования: «на основании обращения лиц». Отсюда вопросы: что это за лица и представляют ли они интересы части или всего населения? Имеют ли право на создание данных территорий старожилы из некоренных народов Севера? Кто непосредственно отвечает за организацию таких территорий в местах их исконного проживания?
Все эти вопросы подвергают сомнению сам факт возможности жизнедеятельности территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, то есть наличия прав коренных народов на данные территории. Хотя Земельный кодекс РФ оставляет возможность предоставления общинам и использования ими земель сельскохозяйственного назначения для развития традиционного хозяйства, но с оговоркой: предоставление земельных участков должно регулироваться отдельным Федеральным законом.
До настоящего времени среди ученых нет единого мнения, что же все таки включает в себя по-
нятие «территория традиционного природопользования»? Это вариант национального парка с режимом щадящего природопользования? Отличается от резервации тем, что здесь отсутствует поселок с инфраструктурой, а есть только охотничьи, рыболовные, оленеводческие угодья. Для лесных и тундровых людей это пространства сезонных кочеваний — аргиша по всему угодью для разной деятельности: по виду, сезону, охоте, сбору дикоросов и лову рыбы, а также зимних и летних миграций различных животных с их пастбищами, гоном, отелом... Священные места — часть этих территорий. Что-то убери, и весь каркас человеческой жизнедеятельности разрушится со всеми его пастбищными, охотничье-промысловыми и другими навыками, умениями. Или это вся территория традиционного проживания коренных малочисленных народов? На наш взгляд, наиболее полное определение дает в своей работе Н.В. Минченко: «Традиционное природопользование коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ — это исторически сложившиеся способы комплексного, экологически сбалансированного, неистощительного использования природных ресурсов, а также их защиты и контроля со стороны коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ в пределах территорий их исконного проживания, направленного на удовлетворение их личных потребностей»8. Однако Н.В. Минченко не в полной мере рассмотрел вопрос о понимании коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока своих личных потребностей, которые уже давно отличаются от тех, что были в прошлом. Необходимо пересмотреть взгляды на существующие права владения и использования исконных территорий коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, развитие данных территорий при помощи различных институтов государства. Совместно с представителями коренных малочисленных народов необходимо разработать процедуры рассмотрения проблем коренных малочисленных народов, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Для дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока нужно, отойдя от общих фраз о развитии российского законодательства, разработать конкретные механизмы поддержки указанных народов. В современном обществе коренные малочисленные народы Сибири, Севера и Дальнего Востока непосредственно включены в рыночные отношения. Необходимо учитывать, что при естественном желании заниматься оленеводством, охотой или рыболовством, люди, которых относят к коренным малочисленным народам, так же как и другие категории населения, хотят жить в нормальных условиях, ездить на хороших автомобилях, снегоходах, носить хорошую одежду. Каждый ребенок должен иметь выбор: остаться ему в общине или получить
достойное образование и интегрироваться в российское общество. Для выполнения данных условий государству необходимо разработать механизмы социального обеспечения коренных малочисленных народов. В ближайшее время необходимо решить вопрос о разработке программ государственных закупок продукции общин, включая дотации по ее вывозке. При администрациях и правительствах субъектов Российской Федерации целесообразно создать Школы председателей общин, повышать их квалификацию прежде всего как управленцев. При внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» необходимо не только сделать акценты на получение квот коренным малочисленным народам без административных при-понов, но и рассмотреть вопрос о разграничении мест лова для разных общин.
И, наконец, нужно решить вопрос: как заставить работать Федеральный закон от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
Конечно, данный ряд мер не является исчерпывающим, но на основе имеющихся международноправовых стандартов необходимо принять соответствующие федеральные законы и подзаконные акты, предусмотрев гарантии их реализации. При выпол-
нении данных условий возможно избежать ситуации, когда ратификация Конвенции МОТ № 169 окажется лишь формальным актом, не учитывающим реальных возможностей государства по осуществлению вытекающих из Конвенции обязательств.
Примечания
1. См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1957—1990. — Женева, 1991. — Т. II. — С. 2193—2207.
2. См.: www.coe.int (Издание Отдела общественных связей Департамента связи и исследований Совета Европы. Автор: Марк Тейлор — внештатный преподаватель и консультант. Под ред. отдела общественных связей в сотрудничестве с Департаментом по правам человека).
3. См.: Бюллетени Администрации Президента РФ № 2, 3. Помощник Президента РФ Д. Рюриков (№ А1-3526р от 04.08.94 г.) «О возможной ратификации Российской Федерацией Конвенции МОТ № 169».
4. См. там же.
5. См.: Минченко Н.В. Правовое регулирование традиционного природопользования коренных малочисленных народов в Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. —М., 2007. — С. 20.
6. См. там же. — С. 4.
7. www.indigenous.ru (Бюллетень № 6).
8. См.: Минченко Н.В. Указ. соч. — С. 10.
М.З. Исхаков
Исхаков Марат Зенфирович — адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии
МВД России
E-mail: [email protected]
Правоприменительная практика как важный элемент восприятия идеи правового государства населением России
Важным элементом правильного восприятия идеи правового государства населением России является правоприменительная практика, а точнее ее особенности — пробелы в праве. Пределы юридической регламентации, а значит и природу пробела невозможно определить без точного понимания того, молчит ли законодатель. Методологическая проблема пробелов в праве заключается в том, что из поля зрения правоведов вытал феномен «молчание законодателя». Исследование «квалифицированного молчания законодателя» — один из возможных вариантов разрешения векового спора.
Important element of correct perception of idea of a law governed state the population of Russia is Law
application practice, to be exact its features — blanks in the right. Limits of a legal regulation, whether so it is impossible to define the blank nature without exact understanding the legislator is silent. The methodological problem of blanks consists in the right that the phenomenon has dropped out of a field of vision of jurists of «silence of the legislator». Research of «the qualified silence of the legislator» — one of possible variants of the permission of century dispute.
Важным элементом правильного восприятия идеи правового государства является правоприменительная практика, а точнее пробелы в праве, которые являются ахиллесовой
пятой любого развивающегося правового государства.
Иногда утверждают, что в юридической литературе сложилось общепринятое представление о
Исхаков М.З. Правоприменительная практика как важный элемент восприятия идеи правового государства населением России
