CC BY
8УДК 342:342.56+347.963
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ
СУДЕБНО-ПРОКУРОРСКОЙ ВЛАСТИ
Цалиев А.М., Председатель Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
E-mail: constsudalania@mail ru
В статье анализируются некоторые проблемы организации судебных органов и органов прокуратуры в субъектах Российской Федерации. Предлагается конституционное урегулирование судебной власти в субъектах РФ и принятие федерального закона, направленного на развитие регионального конституционного правосудия. По мнению автора, нуждается в изменении порядок назначения прокуроров субъектов РФ на должность.
Ключевые слова: федерализм, конституция, судебная власть, конституционный (уставной) суд, прокуратура, субъекты РФ.
QUESTIONS OF RUSSIAN FEDERATION THROUGH THE PRISM OF JUDICIAL-
PROSECUTION POWER
Tsaliev A.M., Chairman of the Constitutional Court of South Osetia-Alania, Doctor of Law, Professor, Honored of lawyer of Russian Federation
The article analyses some problems of organizing judicial bodies and bodies of prosecutor office in the subjects of the Russian Federation. Constitutional regulation of judicial power in the subjects of the RF and adoption of the federal law directed on the development of the regional constitutional justice. In author’s opinion it is necessary to change the order of appointing the prosecutors of the subjects of the RF.
Key words: federalism, constitution, judicial power, constitutional court, prosecutor office, subjects of the RF.
1. Определение России как правового федеративного государства обуславливает распределение государственной власти и органов, ее осуществляющих, как по горизонтали, так и по вертикали. Но если организация государственной власти на основе принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти на федеральном уровне уже состоялась, то на региональном уровне этот принцип воплощается только в лице законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Такая форма организации региональной государственной власти если и не поощряется, то, во всяком случае, устраивает федеральную власть. Об этом свидетельствует то, что в принятом еще в 1999 году Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусмотрены региональные судебные органы власти. К тому же до сих пор хотя бы по примеру контрольно-счетных органов субъектов РФ не принят отдельный фе-
деральный закон об этих органах власти. На наш взгляд, это объясняется тем, что в Конституции РФ нет прямой записи о судебных органах субъектов РФ. Что же касается Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», то он к судам субъектов РФ относит конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировых судей. Но последние фактически являются федеральными органами судебной власти. Это не вызывает сомнений практически ни у одного специалиста, поскольку мировые судьи, согласно ч. 1 ст. 28 указанного Федерального закона, рассматривают гражданские, административные и уголовные дела в соответствии с федеральным законодательством. Отсюда вполне очевидно, что их создание является обязательным. При этом их организация, полномочия и деятельность регулируются федеральными законами; они функционируют при федеральных судах, составляя первичное звено судов общей юрисдикции; финансируются из федерального бюджета; осуществляют правосудие именем РФ;
А.М. ЦАЛИЕВ
их решения могут быть оспорены федеральными судами и т.д.
2. Изложенное наглядно демонстрирует то, что судебная власть в субъектах РФ на сегодняшний день может быть представлена только в лице конституционных (уставных) судов. Однако их создание, в отличие от мировых судей, согласно ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», является правом, а не обязанностью субъектов. Это привело к тому, что после принятия Конституции РФ до настоящего времени лишь в 18-ти субъектах РФ созданы конституционные (уставные) суды. Такое состояние регионального конституционного правосудия некоторые ученые пытаются объяснить федеративным характером нашего государства, в соответствии с чем «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно» (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Но они игнорируют другое положение той же статьи, предусматривающей, что система органов государственной власти субъектов РФ должна строиться в соответствии с основами конституционного строя, предполагающими обязательное наличие не только законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, но и судебных органов. Последние не созданы даже в тех национально-государственных образованиях (Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Мордовия, Удмуртия, Хакасия, Чувашия), которые в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ имеют статус республик-государств. К тому же, напомним, что руководители этих республик были в числе активно борющихся в середине 1990-х годов за региональную судебную власть. Совершенно очевидным становится тот факт, что истинная причина отсутствия конституционных (уставных) судов в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации - это нежелание их руководителей создавать дополнительный орган, контролирующий законность принимаемых ими решений.
3. Принятие законов о конституционных (уставных) судах в тех субъектах РФ, где они впоследствии не созданы, можно рассматривать как робкие попытки, предпринимаемые с целью их образования. Но, как видно, этого явно недостаточно для создания полноценного регионального конституционного правосудия. Поэтому как член Президиума Совета судей РФ я предложил включить в Постановление VIII Всероссийского съезда судей от 16 декабря 2012 года «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития в 2012-2016
годах» положение о том, «что незаслуженно без внимания остаются конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые играют роль дополнительного гаранта прав граждан в том числе на судебную защиту». Однако представители федеральных судов дружно выступили против включения в резолютивную часть данного постановления конкретных мер по дальнейшему развитию органов регионального конституционного правосудия. Такое сопротивление является еще одним свидетельством того, что, говоря языком поэтов, «в любви и власти никто охотно не уступит и части». Даже внутри судейского сообщества.
Возвращаясь к суровой прозе, соглашусь с известным профессором С.А. Авакьяном, утверждающим, что «пришло время, когда на конституционный уровень должны быть подняты ключевые правила государственного устройства, в том числе российского федерализма» [1]. Такой позиции придерживается и ряд других ученых, отмечая, что на конституционном уровне должны быть закреплены основы судоустройства в РФ: компетенция, вопросы ведения высших судов, структура судебной системы и виды судов, осуществляющих судебную власть, поскольку иначе бланкетной нормой учредительная роль в отношении этой ветви власти передается другой - законодательной, без каких-либо законодательных ориентиров и стандартов [2, с. 1].
4. Наряду с конституционным урегулированием судебной власти в субъектах РФ необходимо принять, по примеру законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, мировых судов, контрольно-счетных органов субъектов РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», что стимулировало бы развитие регионального конституционного правосудия. Один из вариантов такого законопроекта разработан автором этих строк и направлен в Парламент Республики Северная Осетия-Алания, а также опубликован в печати [3, с. 30-32].
5. Вопросы федеративного устройства органов государственной власти просматриваются также в организации и деятельности органов прокуратуры, хотя это единая централизованная система органов. Тем не менее, кадры прокуратуры согласно ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Казалось бы, это свидетельствует о существенной роли субъектов РФ в кадровой политике органов прокуратуры. Но Федеральный закон от 17 января 1999 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» по-своему трактует указан-
ную конституционную норму. Согласно ч. 2 ст. 13 прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Г ене-ральным прокурором РФ. Он же назначает прокуроров субъектов РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Такая же технология назначения прокуроров субъектов РФ предусмотрена в ч. 3 ст. 129 Конституции РФ. В конституциях и уставах субъектов РФ по-разному прописан (решен) вопрос о назначении прокурора субъекта РФ.
6. Механизм согласования назначения кадров прокуратуры, на наш взгляд, должен быть задействован и при назначении прокуроров городов и районов, иначе субъекты РФ, вопреки ст. 72 Конституции РФ лишаются значительной части своих полномочий по этому вопросу. В то же время во многих субъектах РФ органы прокуратуры в обход федеральных конституционных норм, Федерального закона о прокуратуре выходят далеко за пределы правотворческой деятельности, которая признается за ней п. 4 ст. 1 Закона о прокуратуре. Они, за исключением нескольких субъектов РФ (Дагестан, Чечня, Якутия, Амурская и Белгородские области), в конституциях и уставах в той или иной форме признаны субъектами законодательной инициативы. Так, по нашим данным, в 48 субъектах РФ статус прокуратуры как субъекта законодательной инициативы не ограничивается предметами своего ведения и приравнивается по данному вопросу к статусу органов законодательной и исполнительной властей субъекта РФ. В 30 субъектах РФ прокуратура является субъектом законодательной инициативы по предметам своего ведения. И в первом, и во втором случае это не только неправильно, но и незаконно. Неправильно, потому что основная функция прокуратуры - надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, что логически не согласуется с правом законодательной инициативы, поскольку она может оказаться «судьей в собственном деле» по закону, принятому по ее же инициативе. Не случайно в действующей Конституции РФ, в отли-
чие от предыдущей, из числа субъектов законодательной инициативы исключен Генеральный прокурор РФ. Однако прокуратура, как и другие органы государственной власти, общественные объединения, юридические лица, может вносить инициативные законопроекты, но только через субъектов законодательной инициативы.
Что же касается наделения прокуроров конституциями и уставами субъектов правом законодательной инициативы по всем вопросам или по вопросам своего ведения, то это еще и незаконно. Так, согласно ст. 71 Конституции, прокуратура находится в исключительном ведении РФ, и поэтому полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральными законами (п. 5 ст. 129 Конституции РФ, ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
В связи со сказанным, на мой взгляд, прокурорам субъектов РФ, с учетом своих полномочий и практики, необходимо предложить работу по приведению конституций и уставов в соответствие с Конституцией РФ в части нарушения как соответствующей конституционной нормы, так и нормы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Несомненно, это будет способствовать укреплению конституционной законности и формированию единого правового пространства.
Литература
1. Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9.
2. Анишина В.И. Конституционноправовой статус судебной власти в Российской Федерации: проблемы нормативного регулирования и реализации// Администратор суда. 2008. № 1.
3. Цалиев А.М. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: от сущего к должному // Российское право: образование, практика, наука. 2013. № 2-3.
Поступила в редакцию 26 октября 2013 г.
