CC BY
24
О некоторых проблемах земельных отношений на территории Российской Федерации
Ю.Н. Повикалов
начальник отдела «Городское кадастровое бюро» департамента недвижимости администрации города Омска
Традиционно считается, что в России земельные вопросы не решаются. При этом имеются в виду земли сельскохозяйственного назначения. Однако в настоящее время не менее запутанной является ситуация с землями городов и поселков. Ее можно рассматривать в нескольких аспектах. К основным можно отнести: земельно-конституционный, земельно-экономический, земельно-жилищный, земельно-градостроительный и земельно-природоохранный аспекты.
Земельно-конституционный аспект заключается в том, что на десятом году действия очередной конституции в стране практически отсутствует институт муниципальной собственности на землю. Так получилось, что муниципалитетам делегированы права сдавать в аренду и продавать как потенциально муниципальные земельные участки, занятые магазинами или частными домовладениями, так и потенциально федеральные, занятые крупными промышленными предприятиями. При этом цена продажи устанавливается в соответствии с государственной методикой, а ставки арендной платы каждый муниципалитет устанавливает самостоятельно. Попытки Правительства Российской Федерации утвердить универсальную методику пока к успеху не привели.
Принятые в 2001-2002 годах Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» и постановление Правительства Российской Федерации № 140 «Об утверждении правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности» на практике не реализованы. Такие понятия, как «земли запаса» и «земли городских лесов» после при-
нятия Земельного кодекса Российской Федерации приобрели неопределенный статус, не позволяющий однозначно включать их в состав муниципальной собственности. В силу непомерной трудоемкости и затратности процедура формирования перечней земельных участков, предназначенных для передачи в муниципальную собственность, под силу только крупным городам, успевшим сформировать геоинформационную систему. Списки, направленные в Министерство имущественных отношений Российской Федерации в установленном порядке, до настоящего времени не утверждены по неизвестным причинам.
К земельно-экономическому аспекту относятся вопросы оценки земель и установления ставок земельного налога. С одной стороны, Правительством Российской Федерации утверждена довольно затратная процедура государственной кадастровой оценки земель, входящая в некоторые противоречия с Земельным кодексом Российской Федерации (ЗК РФ) и Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ), а с другой - практически ежегодно принимаются законы о кратном увеличении действующих ставок земельного налога.
Попытка федеральных органов власти использовать результаты государственной кадастровой оценки земель для расчета единого налога на вмененный доход привела к тому, что в Федеральном законе от 24.07.2002 № 110-ФЗ (в редакции от 31.12.2002) перестал учитываться такой фактор, как выгодность месторасположения. Поэтому предприниматели, имеющие идентичные по существующим параметрам объекты в центре Москвы и на севере Омской области, уплачивают одинаковую сумму налога.
В настоящее время годовая сумма арендных платежей за землю на территории города Омска составляет 114 млн рублей. Из них 40 млн рублей уплачивают юридические лица за земельные участки, предоставленные для целей, не связанных со строительством. Однако Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает возможность предоставлять такие участки только гражданам.
Не соответствует современным требованиям и земельно-жилищный аспект. На этой проблеме хотелось бы остановиться подробнее в связи с тем, что она непосредственно связана с развитием местного самоуправления и реформированием жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ).
В соответствии с Федеральным законом «О товариществах собственников жилья» земельные участки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума, передаются бесплатно в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в нормативных размерах.
ЗК РФ в эту схему вносит существенную поправку, которая сводится к невозможности реализации положения указанного Федерального закона, если в доме хотя бы одна квартира находится в государственной или муниципальной собственности. В этом случае земельный участок передается в аренду.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.1997 № 1223 в редакции от 30.03.1998 утверждены коэффициенты этажности, с помощью которых можно рассчитать нормативную площадь соответствующих земельных участков. Однако реальная плотность застройки города Омска показывает, что они завышены в два, два с половиной раза.
Типичной схемой современной городской застройки является территория строительного квартала, ограниченная улицами. По периметру квартала располагаются жилые дома зачастую со встроенно-пристроенны-ми нежилыми помещениями, а в центре располагаются газгольдеры, детская площадка, трансформаторная подстанция и контейнеры для складирования твердых бытовых отходов.
Если мы попытаемся всю территорию двора разделить между отдельными группами домовладельцев, то получится, что одной группе достанется детская площадка, другой - подстанция, а третьей - место складирования отходов.
При таком разделе вполне законным представляется требование последней группы собственников установить соразмерную оплату за ограниченное использование своей территории домовладельцами из соседних кондоминиумов. Те, в свою очередь, предпримут любые меры, чтобы не платить за возможность выносить мусор в установленное место. В результате в лучшем случае такие места появятся на территории каждого дома, а в худшем - мусор будет равномерно распределен по всему двору.
Альтернативой такой нежелательной ситуации является возможность установить права домовладельцев на два земельных участка. Первый должен быть отведен под каждый дом. Его границами со стороны улиц должны быть красные линии, а со стороны двора - бордюры внутридворовых проездов. На второй участок, представляющий собой упомянутую дворовую территорию, должны быть установлены права общедолевой собственности или аренды с множественностью лиц на стороне арендатора всех домовладельцев, отнесенных к этому двору.
При этом необходимо решить проблему об отнесении собственников встроенно-пристроенных нежилых помещений к домовладельцам, имеющим право на бесплатное получение земли в общедолевую собственность в нормативных размерах, и об их вступлении в члены товарищества собственников жилья. Это позволит решить многие проблемы благоустройства территории как со стороны улиц, так и внутридворовых территорий.
Кроме этого, для существенной экономии государства на канцелярских расходах необходимо законодательно предусмотреть право домовладельцев уплачивать земельный налог без получения извещений от налоговой инспекции.
Сегодня очевидно, что у государства нет и в обозримом будущем не будет средств
для поддержания жилого фонда и коммуникаций в удовлетворительном состоянии, поэтому оно должно как можно быстрее включить в процесс стабилизации резервы внутренней соорганизации жильцов и владельцев нежилых помещений. Кроме указанного земельного вопроса, необходимо жестко контролировать прохождение жилищных субсидий и помочь товариществам установить отношения как с поставщиками товаров и услуг, так и с их потребителями.
В земельно-градостроительном аспекте ЗК РФ еще менее совершенен, чем во всех остальных. Если внимательно прочитать статьи 10 и 11 ЗК РФ, то возникает вопрос, почему субъект Российской Федерации может выкупить для своих нужд земли, а органы местного самоуправления только земельные участки?
Смею предположить, что в среднем по российским поселениям не наберется и 15 процентов частей поверхности земли, имеющих статус земельных участков. В связи с тем, что расходы на формирование стандартного участка, описываемого четырьмя поворотными точками, составляют более 3-х тысяч рублей, закрадывается подозрение, что статью 6 ЗК РФ писали люди, которые в России никогда не жили. В противном случае не получилось бы так, что субъекты земельных отношений, т. е. «землеисполь-зователи», есть, а объектов практически нет. А появятся они не ранее, чем через три-пять лет.
Еще одним примечательным моментом земельно-градостроительного аспекта является пункт 8 статьи 31 ЗК РФ, в котором категорически утверждается, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта действует в течение трех лет. Наши попытки смягчить эту формулировку в соответствующем законе субъекта Российской Федерации, ссылаясь на статью 72 Конституции Российской Федерации, положительного результата не дали. Возможность аннулирования акта выбора при отсутствии действий со стороны его обладателя по проектированию объекта, сбору технических условий и проведению экологической экспертизы в законе субъекта Российской Федерации была признана про-
тиворечащей существующему законодательству.
Вызывает вопросы ситуация, которая может возникнуть после завершения строительства многоквартирного дома, построенного на земельном участке, приобретенном застройщиком в частную собственность. Реально под стройплощадку выделяется часть земель общего пользования и, если уж на нее возникнет право частной собственности, то не понятен механизм восстановления государственной или муниципальной собственности без процедуры выкупа по рыночным ценам.
Нереальными являются сроки, в течение которых органы местного самоуправления должны оформить права на земельные участки. В настоящее время не редки случаи, когда проектирование границ земельных участков одновременно с проектированием красных линий приводит к необходимости отказывать в передаче в частную собственность частей ранее сформированных и предоставленных в бессрочное пользование участков.
Последний генеральный план города Омска был утвержден в 1970 году. В то время никто не предполагал, что возникнет опасность выкупа земельного участка, предназначенного, например, для строительства или расширения дороги. Сегодня эта ситуация реально существует. При этом органы местного самоуправления вынуждены дискутировать как с правообладателями, так и с государственными надзорными органами. И будет очень жаль, если возникнет судебная практика по понуждению муниципалитетов устанавливать права частной собственности на земельные участки без учета градостроительной составляющей этого процесса.
И, наконец, к земельно-природоохранному аспекту относится проблема санитарно-защитных зон. В соответствии с определением, содержащемся в СанПиНе, санитарно-защитная зона - это территория между границами промышленной площадки и территорией жилой застройки. Однако площадь санитарно-защитной зоны, например завода «Дромасс», составляет 500 метров, а расстояние до ближайшего жилого дома -
17 метров. Вопрос: что делать? Изменить понятие «санитарно-защитная зона» или менять методику расчета ее величин. Без решения этого вопроса невозможно серьезно говорить о территориальном зонировании города и установлении разрешенного использования земельных участков, а без конкретизации понятия «санитарно-защитная зона» невозможно осуществить экономическое стимулирование снижения вредного воздействия на окружающую среду.
Актуальной является проблема земельного контроля. Продекларированный в Земельном кодексе Российской Федерации тезис о муниципальном земельном контроле так и не получил развития. Государственные контролирующие службы на территории нашего города имеют КПД, примерно 13 процентов, а остальные 87 процентов нарушений земельного законодательства так и остаются безнаказанными.
Из этих рассуждений следует, что федеральное земельное законодательство, включая постановления Правительства Российской Федерации, должно иметь рамочный характер и детально описывать принципиальные, а не процедурные моменты. Детализация технологий должна осуще-
ствляться на уровне законов субъектов Российской Федерации. Для исключения грубых ошибок на этом уровне Правительство Российской Федерации может рекомендовать к использованию и публиковать в режиме мониторинга наиболее удачные законы того или иного субъекта Российской Федерации, а также разрабатывать официальные методические рекомендации.
В дополнение к ЗК РФ необходимо принять федеральный закон переходного периода, исключающий как рассмотренные, так и другие противоречия. В противном случае основную часть времени специалисты органов местного самоуправления будут проводить за написанием ответов на жалобы «землеиспользователей» по поводу нарушения законодательно определенных сроков для установления прав на используемые «части поверхности земли» и на представления прокуратуры по этому же поводу.
Полагаем, что Министерство имущественных отношений Российской Федерации и Федеральная служба земельного кадастра России должны объединить усилия для опровержения утверждения, что земельные вопросы в России не решаются, а земельные законы в России - понятие растяжимое.
