CC BY
108
УДК 342.951 ББК 67.401.133
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ВЫДВОРЕНИЯ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ
И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВИЛ ВЪЕЗДА В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ ЛИБО РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ (ПРОЖИВАНИЯ) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГАЛИНА НИКОЛАЕВНА СУСЛОВА,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Е-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются вопросы привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства по ст. 18.8 КоАП РФ.
Ключевые слова: административное выдворение, иностранный гражданин, лицо без гражданства, режим пребывания (проживания), доказательства.
Annotation. In the article deals with the administrative liability of foreign citizens and stateless persons under Art. 18.8 Code of Administrative Offences.
Keywords: administrative deportation of a foreign citizen, stateless person, the regime of stay (residence), proof.
Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» установлено, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом1.
Проводимая в последние годы государственная миграционная политика сопровождалась принятием ряда нормативных правовых актов. Внесенные изменения в миграционное законодательство значительно расширили полномочия миграционных органов и усилили административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших режим пребывания (проживания) в Российской Федерации.
В качестве одной из мер государственного реагирования за совершение иностранным гражданином или лицом без гражданства правонарушения в сфере миграции применяется такой вид административного наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации.
Административное выдворение как мера админи-
стративного наказания осуществляется в двух формах:
• в принудительном и контролируемом перемещении иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации;
• в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации2.
Принятые поправки в миграционное законодательство привели к увеличению количества судебных разбирательств, связанных с обжалованием решений и действий должностных лиц ФМС России. Однако судебная практика в Российской Федерации по делам, связанным с участием иностранных граждан, складывается неоднозначно, особенно это касается категории иностранных граждан, имеющих родственные отношения с гражданами Российской Федерации. Так, факты сожительства иностранных граждан с гражданами РФ нередко рассматриваются судьями как «устойчивые социальные (семейные) связи» и впоследствии с данной формулировкой принимаются решения без
применения дополнительной меры административного законодательства — выдворения за пределы РФ3.
Решение вопроса о возможности применения судом в качестве дополнительного наказания, установленного ч.1 ст. 18.8 выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации как меры ответственности за совершенное этим лицом административное правонарушение в сфере миграционной политики должно осуществляться с учетом не только норм национального законодательства, действующего в этой сфере, но и актов международного права, участником которых является Российская Федерация.
По смыслу положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод4, вступившей в силу для России 5 мая 1998 г., и Конвенции о правах ребенка5 (принята 20 ноября 1989 г.), вступившей в силу для СССР и его правопреемника — Российской Федерации 15 сентября 1990 года, с учетом их применения Европейским судом по правам человека, административное выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации, влекущее вмешательство в право на уважение личной и семейной жизни, допускается в тех случаях, когда это необходимо в демократическом обществе, и соразмерно публично-правовым целям.
В связи с этим при назначении дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации по ч.1 ст.18.8 КоАП РФ важно исходить из действительной необходимости применения к иностранному гражданину или лицу без гражданства, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, такой меры ответственности, а также ее соразмерности в качестве единственно возможного способа достижения баланса публичных и частных интересов в рамках административного судопроизводства6.
При этом конкретные обстоятельства, связанные с совершением административного правонарушения, такие как, длительность незаконного нахождения на территории Российской Федерации, повторное или неоднократное привлечение к административной ответственности по ст.18.8 КоАП РФ и т.д., подлежат оценке в соответствии с общими правилами назначения административного наказания, основанными на принципах справедливости, соразмерности индивидуализации ответственности, согласно которым при назначении административного наказания иностранному гражданину или лицу без гражданства учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность (ч.2 ст. 4.1 КоАП РФ).
Указанные обстоятельства, в том числе наличие у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, членов семьи, проживающих на территории Российской Федерации и являющихся гражданами Российской Феде-
рации, выясняются и устанавливаются порядке главы 26 КоАП РФ.
Если с соблюдением указанных положений необходимость применения к иностранному гражданину или лицу без гражданства административного выдворения за пределы Российской Федерации как единственно возможного способа достижения целей административного наказания, связанного с предупреждением совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ч.1 ст. 3.1 КоАП РФ), будет установлена, дополнительное наказание, предусмотренное ч.1 ст.18.8, подлежит назначению.
В качестве дополнительной меры наказания административное выдворение за пределы Российской Федерации применяется по ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов, в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания. Однако при производстве по делу об административном правонарушении по данному составу возникает вопрос по установлению личности данного лица. В административном производстве процедура установления личности не регламентирована, в связи с чем существует судебная практика отказа в принятии материалов по ч.1.1 ст. 18.8 КоАП РФ на рассмотрение, либо материалы возвращаются на основании подпункта 4 пункта 1 статьи 29.4 КоАП РФ по причине неполноты представленных документов в отношении незаконно находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих личность, хотя диспозиция и санкция за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся, в том числе, отсутствии документа, подтверждающего право на пребывание (проживание) в Российской Федерации четко регламентированы в статье 18.8 КоАП РФ.
В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 27.2 КоАП РФ иностранные граждане, не имеющие документы, удостоверяющие личность, за совершение административных правонарушений, предусмотренных главой 18 КоАП РФ, доставляются в органы внутренних дел для установления личности. Исходя из части 2 статьи 27.5 КоАП РФ, указанные лица могут задерживаться на срок не более 48 часов. Установить личность иностранного гражданина и получить документы, удостоверяющие его личность, за указанный период, часто не представляется возможным. Единственным доказательством в установлении личности данного лица являются сведения, содержащиеся в центральном банке данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих или постоянно проживаю-
щих в РФ, введенном постановлением Правительства Российской Федерации от 06 апреля 2005 года № 1867. Однако суды зачастую не принимают это в качестве доказательства по делу об административном правонарушении.
В соответствии с пунктом 2 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежит установлению лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность.
Как и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, данные о личности лица, привлекаемого к административной ответственности, могут быть установлены доказательствами, перечисленными в части 2 статьи 26.2 КоАП РФ. Такими доказательствами могут быть рапорта должностных лиц, выявивших иностранного гражданина, нарушающего режим пребывания на территории Российской Федерации; справка, составленная на основании данных миграционного учета Федеральной миграционной службы о наличии и сроках регистрации по месту временного пребывания иностранного гражданина; копия обращения в дипломатическое представительство или консульское учреждение страны проживания иностранного гражданина об оказании содействия в установлении его личности и документировании; результаты проверок по учетам информационных центров ГУМВД, УМВД, иных информационных учреждений системы МВД Российской Федерации, дактилоскопическая карта или анкета опроса иностранного гражданина, утратившего в период пребывания на территории Российской Федерации документы, удостоверяющие личность; свидетельские показания представителя работодателя иностранного гражданина, лиц, совместно проживающих или работающих с иностранным гражданином, либо иных лиц. Наряду с личностью лица, привлекаемого к административной ответственности, необходимо устанавливать и его принадлежность к гражданству какого-либо государства либо отсутствие такового, поскольку субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.8 КоАП РФ, является только иностранный гражданин или лицо без гражданства.
Правильность сообщения иностранным гражда-
нином сведений проверяется по регистрам банка данных миграционного учета, ведущегося по правилам, определенным в Положении о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих или постоянно проживающих в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2005 года № 186.
На основании ст. 26.7 КоАП РФ к документам могут быть отнесены материалы информационных баз и банков данных. Таким образом, справка, составленная на основании данных миграционного учета Федеральной миграционной службы о наличии и сроках регистрации по месту временного пребывания иностранного гражданина может и должна служить доказательством по делу об административном правонарушении по ч.1.1 ст. 18.8 КоАП РФ.
1 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
2 См. ст.3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.11.2015) // КонсультантПлюс.
3 См.: Федосеев А.И. Применение норм международного права по делам, связанным с ограничением прав иностранных граждан.// КонсультантПлюс.
4 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3.
5 Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) (вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 г.).// КонсультантПлюс.
6 См.: Постановление Брянского областного суда от 19.02.2015 г. по делу № 44-А-8/2015; Постановление Брянского областного суда от 24.03.2015 г. по делу № 44-А-15/2015.
7 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2005 г. № 186 «Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. // КонсультантПлюс.
