CC BY
8УДК 347.73 З.М. Закариева
О некоторых проблемах организации финансового мониторинга в целях противодействия
легализации преступных доходов
Дагестанский государственный университет; zakarieva87@mail.ru
Статья посвящена исследованию проблем организации системы финансового мониторинга в целях противодействия легализации преступных доходов в России и в зарубежных странах, анализу современных тенденций и перспектив развития финансового мониторинга.
Ключевые слова: финансовый мониторинг, противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, финансирование терроризма, Росфинмониторинг, международно-правовые акты, критерии операций и сделок.
The article deals with the problems of financial monitoring system organization aimed to counteract money laundering in Russia and abroad. The analysis of modern tendencies and some prospects for financial monitoring development are considered.
Keywords: financial monitoring, money laundering, financing of terrorism, Russian financial monitoring, international legal acts, operations and transactions criteria.
В условиях финансового кризиса особую актуальность приобретает необходимость усиления государственного финансового мониторинга как инструмента противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В 2010 г. Россия ратифицировала договор государств-участников СНГ о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма, подписанный в Душанбе 05.10.2007 г. Был принят целый ряд нормативных актов, в т. ч. новое Положение Банка России от 29.08.2008 № 321-П «О порядке предоставления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», разъяснение от 16.11.2009 № 144, касающееся использования в надзорных целях сведений о несвоевременной передаче кредитными организациями информации в соответствии с Федеральным законом от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», федеральный закон от 23.07.2010 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Службой Росфинмониторинг реализуются мероприятия, направленные на приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с действующими международными стандартами в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также на развитие и укрепление международно-правовой базы сотрудничества с зарубежными партнерами.
Однако, несмотря на то, что Росфинмониторинг принимает активное участие в работе над рядом законодательных инициатив, направленных на совершенствование системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, отмеченные изменения не коснулись основ организации системы финансового мониторинга, который, по мнению специалистов, характеризуется невысокой эффективностью, учитывая достаточно солидные затраты на его организацию.
Ситуация осложняется тем, что в условиях кризиса возникает проблема сокращения операционных расходов и возникает необходимость поддержания текущей ликвидности финансо-
вых институтов, в связи с чем подразделения, выполняющие функцию противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, попадают под сокращение в связи с уменьшением общих затрат. В этой связи целесообразно провести анализ принципов организации системы финансового мониторинга в зарубежных странах, тем более что нормативно-правовые акты в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, основаны на международном законодательстве, в частности конвенции Совета Европы от 08.11.1990 г. «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности», Конвенции ООН «О борьбе с финансированием терроризма», «Против транснациональной организованной преступности», «Против коррупции».
По инициативе Российской Федерации в 2004 г. была создана Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ), в состав которой вошли помимо России Беларусь, Казахстан, Киргизия, Китай, Таджикистан. Основной целью создания Евразийской группы являются содействие в распространении международных стандартов с учетом особенностей региона, а также проведение совместных мероприятий в рамках полномочий подразделений финансовых разведок и координация программ сотрудничества с международными организациями. Основными приоритетами в сфере международного сотрудничества являются укрепление лидирующей роли России и Росфинмониторинга в развитии системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма на пространстве Евразийского региона, усиление взаимодействия Евразийской группы с международными структурами при разработке и реализации совместных проектов.
К числу организаций, играющих важную роль в противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма, относится Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), эксперты которой проводят оценку соответствия стран международным стандартам. В 2003 г. Россия была исключена из числа стран, не участвующих в осуществлении мероприятий, направленных на противодействие легализации преступных доходов и финансированию терроризма, а позже стала полноправным членом этой организации.
Важным направлением расширения сферы российских интересов явилось получение статуса наблюдателя и участие российской делегации в заседании Азиатско-Тихоокеанской группы по борьбе с отмыванием денег, что дает возможность расширить и укрепить деловые связи Российской Федерации со странами, входящими в АТГ, и применить накопленный ими опыт в нашей стране.
В целях расширения и систематизации обмена оперативной финансовой информацией между специализированными государственными агентствами, повышения квалификации сотрудников, технического содействия в работе была создана Международная организация подразделений финансовой разведки «Эгмонт», членом которой является Росфинмониторинг. Решение о проведении 20-го юбилейного Пленарного заседания в 2012 г. в России свидетельствует об укреплении позиций России в мировом пространстве.
Росфинмониторинг принимал активное участие в международных форумах ФАТФ, Комитета экспертов Совета Европы МАНИВЭЛ, ЕАГ и др. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.09.2010 г. № 1511-р создана рабочая межведомственная российская группа, включающая представителей из 10 министерств и ведомств, а также представителей Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Согласно отчету Росфинмониторинга, сотрудничество ведется с финансовыми разведками 94 стран мира, из них более чем с 50 действуют двусторонние отношения [4].
При формировании системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма важное значение имеют рекомендации ряда негосударственных международных организаций, к которым в первую очередь можно отнести Всеобщие директивы по противодействию отмывания доходов в частном банковском секторе, в которых обозначены основные направления политики банковских организаций и определены элементы механизмов предотвращения использования банковской системы в целях легализации доходов, полученных преступным путем. К основным критериям необычной или подозрительной деятельности отнесены движение денежных средств по счету, несоответствующее направлению деятельности
клиента, проведение операций с использованием средств, свыше определенных пороговых значений, а также использование счета в качестве транзитного для переводов средств по счету. В случае необходимости, если это предусмотрено нормативными документами, операции могут быть заблокированы.
Базельский комитет, созданный в 1975 г. в целях предотвращения преступного использования банковской системы для отмывания денег, определил принципы предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, к которым можно отнести надлежащую идентификацию клиента, развитую законодательную базу, взаимодействие с соответствующими органами власти.
Национальные правовые системы создают свои механизмы реализации принципов финансового мониторинга, основываясь на вышеперечисленных международных документах. В соответствии с национальным законодательством определяются критерии операций и сделок, которые должны находиться на особом контроле организаций - финансовых посредников, устанавливается определенная пороговая сумма операций.
Рассмотрим опыт организации этой работы в развитых странах. В Швейцарии нормативные акты не определяют фиксирования операции в зависимости от суммы осуществляемой сделки, но особое внимание уделяется операциям с финансовыми средствами, превышающими сумму 100 тыс. швейцарских франков. Если возникают сомнения по поводу легальности денежных средств, информация отправляется финансовыми посредниками в специально созданный орган - Бюро оповещения в сфере отмывания банковских средств, после чего денежные средства блокируются до получения необходимой информации сроком до пяти дней [2].
В Германии под контролем находятся операции, которые вызывают недоверие у кредитных организаций в том, что они могут иметь отношение к легализации преступных доходов [3].
В Испании кредитные организации, согласно действующему законодательству, обязаны ежемесячно представлять в Центральный банк информацию об операциях, в отношении которых есть сомнения, что они связаны с отмыванием преступных доходов. К основным критериям, принятым в этой стране, относятся повторяющиеся операции физических и юридических лиц, превышающие сумму 8 тыс. дол., а также получение банковских чеков и векселей на денежные суммы, превышающие 8 тыс. дол. за одну операцию. В Испании кредитные организации сами принимают решение о признании операций, в отношении которых есть основания полагать, что они связаны с отмыванием преступных доходов, незаконными и направлении о них информации в Центральный Банк Испании [3].
В Китайской Народной Республике все банки, а также многие организации - финансовые посредники обязаны хранить не менее 5 лет информацию о сделках, превышающих 200 тыс. юаней (около 29 тыс. дол.), проводить проверку платежей юридическим лицам на суммы, превышающие миллион юаней (около 150 тыс. дол.), и операциях с наличными денежными средствами, превышающими 200 тыс. юаней.
Законодательство Франции обязывает кредитные организации представлять информацию о сделках на сумму свыше 8 тыс. евро, а также информировать о проведении операций лицами, не являющимися ее постоянными клиентами.
Жесткая система контроля и надзора, требующая обязательного сообщения в правительственные агентства информации о всех сделках, превышающих определенные суммы наличными, закрепленная нормативными актами, существует только в США и Австралии [1].
Обобщая опыт организации системы финансового мониторинга в развитых странах, можно отметить, что нормативно-правовые акты национального законодательства многих стран, а также международные правовые акты дают определенную свободу в выработке критериев операций, в отношении которых существуют подозрения об отмывании денежных средств, полученных преступным путем, а также закрепляют необходимость проведения серьезного анализа всех обстоятельств её заключения с определением признаков, указывающих на вероятность отмывания преступных доходов или финансирования терроризма.
В Российской Федерации, согласно Закону № 115-ФЗ, под особый контроль попадают операции, подлежащие обязательному контролю, и необычные сделки. К операциям, подлежащим обязательному контролю, относятся: 1) операции с денежными средствами или иным имущест-
вом, сумма по которым равна или превышает 600 тыс. руб.; 2) операции с недвижимым имуществом, если сумма равна или превышает 3 млн руб.; 3) операции с денежными средствами независимо от суммы, если в отношении организации или физического лица имеется информация об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму. Организация - финансовый посредник обязана направить информацию в отношении перечисленных операций в уполномоченный орган вне зависимости от её характера, экономического и правового содержания.
Согласно Закону № 115-ФЗ, для необычных сделок не определен перечень критериев, и для их выявления необходимо распознать запутанный, необычный характер сделки, не имеющей экономического смысла или законной цели, учитывать несоответствие характера сделки направлениям деятельности организации, а также многократное совершение операций или сделок, характер которых вызывает сомнения в легальности их осуществления. Организации - финансовые посредники самостоятельно определяют признаки необычных операций на основании рекомендаций Банка России по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации преступных доходов и финансирования терроризма. В этих рекомендациях приводится детальный список критериев определения необычных сделок. Однако следует констатировать, что эти рекомендации не являются обязательными к исполнению, поэтому финансовые посредники могут не устанавливать предлагаемые критерии, и определение характера необычной операции будет осуществляться самостоятельно сотрудниками организаций - финансовых посредников.
Таким образом, в российских нормативно-правовых актах выделяют два принципа определения операций и сделок при проведении финансового мониторинга: жесткий принцип «автоматического» определения и направления информации для операций и сделок в целях обязательного контроля и либеральный принцип определения критериев для необычных сделок. В связи с этим значительно растет количество сообщений, направляемых в Росфинмониторинг (около 8 млн электронных сообщений об операциях, возможно, связанных с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма). По данным Центра публично-правовых расследований, более 60 % поступающей информации является сведениями о необычных сделках [1]. Естественно, что очень сложно обработать такой массив информации и определить те операции, которые действительно связаны с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма. Возникает необходимость в сокращении количества лишних сообщений, повышении качества содержания представляемых сведений с учетом тех положений международного законодательства, которые были рассмотрены выше. В последние годы значительно повысился уровень межведомственного взаимодействия Росфинмониторинга с правоохранительными органами, что способствует организации более качественной обработки первичный информации, объем которой за 2010 год увеличился на 35 % (с 1000 запросов в 2009 г. до 1400 в 2010 г.). Более чем на 50 % увеличился объем инициативных финансовых расследований по линии противодействия финансированию терроризма, на информационно-аналитическом сопровождении находилось 130 материалов финансовых расследований по линии противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма [4].
Анализируя направления деятельности Росфинмониторинга в этой сфере, хотелось бы отметить, что основные усилия в настоящее время сосредоточены на своевременном выявлении источников и пресечении каналов финансирования терроризма и экстремизма, в т. ч. на выявлении угроз финансирования экстремистской деятельности из-за рубежа, нейтрализации преступлений в экономической сфере в Южном федеральном округе и Северо-Кавказском федеральном округе, реализации дополнительных мероприятий по пресечению каналов финансирования экстремистских и террористических организаций на территории Северо-Кавказского федерального округа, а также выявлении и пресечении противоправной деятельности иностранных общественных, особенно религиозных организаций и т. д.
В целях совершенствования системы финансового мониторинга специалисты предлагают отказаться от существующего принципа «автоматического» предоставления сведений в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, т. е. исключить из закона № 115-ФЗ ряд операций, подлежащих обязательному контролю. Этот принцип специалисты рекомендуют сохранить только в отношении операций
физических или юридических лиц, по которым имеются сведения об их участии в незаконной деятельности. По мнению экспертов, применение этого принципа было оправдано на этапе создания системы выявления операций и сделок в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, однако в настоящее время практически все банки признали необходимость и важность проводимой в этом направлении работы, и государство должно оказывать больше доверия кредитным организациям. За нарушения законодательства в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма с начала действия Закона № 115-ФЗ Банк России - ежегодно отзывал по 30-40 лицензий на право осуществления банковских операций.
По мнению специалистов, следует расширить и конкретизировать признаки сомнительных операций, определяющие факт легализации преступных доходов и финансирования терроризма, целесообразно определять эти критерии в правилах внутреннего контроля финансовых посредников, что позволит свести к минимуму субъективный подход при определении характера операций.
В целях повышения эффективности функционирования российской системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма необходимы дальнейшее совершенствование нормативно-правового обеспечения и координация деятельности участников данной системы, расширение международного сотрудничества и укрепление позиций нашей страны в мировом пространстве, ужесточение контроля за сбором и анализом информации, обеспечение надзора за исполнением установленных законодательством требований, усиление взаимодействия с правоохранительными органами в финансовых расследованиях, а также повышение уровня профессиональной подготовки сотрудников.
Литература
1. Коваленко Г.Н. Противодействие отмыванию преступных доходов в условиях кризиса // Регламентация банковских операций: документы и комментарии. - 2009. - № 4.
2. Мухина О.А. Правовое регулирование противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, в Швейцарии // Финансовое право. - 2008. - № 9.
3. Ревенков П.В., Воронин А.Н. Противодействие легализации преступных доходов в Европе // Международные банковские операции. - 2009. - № 5.
4. www.fedsfm.ru/activity/annual_renopts
Поступила в редакцию 20.02.2012 г.
