CC BY
178
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
99
УДК 342.95 С.Д. Бунтов
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Рассматриваются актуальные вопросы административной ответственности образовательных организаций и их руководителей. Показана взаимосвязь норм Кодекса об административных правонарушениях с нормами Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», их роль в обеспечении конституционного права на образование. Рассмотрены проблемные вопросы применения мер административной ответственности в отношении образовательных организаций и их руководителей.
Ключевые слова: административная ответственность, образовательные организации, руководители образовательных организаций, обучающиеся, административные правонарушения.
1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 (далее - Закон или ФЗ № 273)1. В соответствии с ним основной задачей правового регулирования отношений в сфере образования является обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации (РФ) на образование2 (п. 1 ч. 3 ст. 4 Закона). Ее решение без применения мер юридической ответственности в настоящее время невозможно.
Как показывает практика, образовательные организации и их руководители наиболее часто выступают субъектами административных правонарушений. Причем до последнего времени их ответственность, как правило, наступала по тем же основаниям, что и ответственность других организаций и их руководителей. В частности, достаточно часто они привлекались к административной ответственности за различные финансовые нарушения, нарушения требований пожарной безопасности и санитарно-эпидемиологических правил и норм3. За нарушения требований к организации и осуществлению непосредственно самой образовательной деятельности эти субъекты к административной ответственности практически не привлекались.
В советский период, когда образование было полностью бесплатным, ни обучающиеся, ни их родители вопросы об административной ответственности образовательных учреждений не ставили. Лишь в редких случаях появлялись жалобы на отдельных педагогических работников этих учреждений. И законодательство того периода вопросы юридической ответственности образовательных учреждений за образовательную деятельность обходило стороной.
Так, в разд. 13 «Ответственность за нарушение законодательства о народном образовании» Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании от 19 июля 1973 г. говорилось лишь об ответственности должностных лиц и граждан4, а об ответственности самих учебно-воспитательных учреждений ни в этом разделе, ни в других разделах названных Основ даже не упоминалось.
1 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЭ «Об образовании в Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс».
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.)// СПС «Кон-сультантПлюс».
3 Обзор приказов Рособразования «О результатах ревизии финансово-хозяйственной деятельности» подведомственных государственных образовательных учреждений в 2005-2006 гг. (по приказам Рособразования от 26.02.2007 № 382, от 01.03.2007 № 438, от 12.03.2007 № 476, от 12.03.2007 № 477, от 12.03.2007 № 478, от 21.03.2007 № 532, от 23.03.2007 № 546 «О результатах ревизии финансово-хозяйственной деятельности подведомственных государственных образовательных учреждений в 2005-2006 годах»)// СПС «ГАРАНТ»; Письмо Федерального агентства по образованию от 18 июля 2005 г. № 4349/16-05-07 «О неудовлетворительном состоянии пожарной безопасности общежитий», «ОвД. Межведомственный информационный бюллетень». 2005. № 25; Приказ Минобразования РФ от 1 июня 1998 г. № 1408 «О состоянии пожарной безопасности в образовательных учреждениях и мерах по ее улучшению» //Бюллетень Минобразования России. 1998. № 8; Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 16 июля 2007 г. № 50 «О нарушениях санитарного законодательства в общеобразовательных учреждениях» // Приложение к еженедельнику «Экономика и жизнь» ЭЖ-Досье. 2007. № 37; и др.
4 Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 30. Ст. 392.
2015. Т. 25, вып. 3
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Ситуация существенно изменилась в начале 90-х гг. XX в., когда был принят Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1, который разрешил оказание платных образовательных услуг и во многом в связи с этим такую ответственность предусмотрел5.
Но первоначально и после его принятия многие нормы об ответственности образовательных учреждений за нарушения законодательства в сфере образования были декларативными, поскольку их положения не подкреплялись конкретными санкциями. Так, в п. 3 ст. 32 Закона Российской Федерации «Об образовании» указывалось, что «образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за:
1) невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;
2) реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; качество образования своих выпускников;
3) жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников
образовательного учреждения во время образовательного процесса;
4) нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников
образовательного учреждения;
5) иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации».
Реализация этих положений осуществлялась в соответствии с нормами административного,
гражданского и иного законодательства Российской Федерации, устанавливающими ответственность юридических лиц за совершенные ими административные, гражданские и иные правонарушения. Но в то время ни в Кодексе РФ об административных правонарушениях (КоАП), ни в других федеральных кодексах за многие нарушения, названные выше, прямо ответственность не предусматривалась.
В отношении ответственности должностных лиц образовательных учреждений за образовательную деятельность ситуация складывалась несколько по-иному. Практика привлечения их к ответственности формировалась достаточно длительное время. Но чаще всего эта ответственность проявлялась в сфере трудовых отношений работника и образовательного учреждения (либо его вышестоящего органа) и сводилась к мерам дисциплинарного воздействия, применяемым к должностному лицу за те или иные нарушения трудовой дисциплины.
Между тем в последние годы нарушения образовательного законодательства получили массовое распространение и привлекли пристальное внимание не только правоохранительных и контролирующих органов, но и руководства страны. В связи с этим 3 июня 2009 г. был принят Федеральный закон № 104-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования и ст. 12 Закона Российской Федерации «Об образовании»», который вступил в силу с 1 декабря 2009 г. и ввел административную ответственность образовательных учреждений и их должностных лиц за ряд нарушений образовательного законодательства 6.
ФЗ № 273 отразил положения названного закона и установил ряд запретов, адресованных образовательным организациям и их руководителям, соблюдение которых прямо обеспечивается санкциями КоАП. В частности, Закон запретил:
• осуществление образовательной деятельности в представительствах образовательной организации (ч. 4 ст. 27);
• реализацию не в полном объеме образовательных программ (ч.7 ст.28);
• отказ в приеме в государственную или муниципальную образовательную организацию при наличии в ней свободных мест (ч. 3 ст. 67) и др.
Соблюдение некоторых запретов, установленных ФЗ № 273, обеспечивается санкциями более общего характера, предусмотренными КоАП. К ним следует отнести запреты:
• на увеличение стоимости платных образовательных услуг после заключения договора (п. 3 ст. 54);
• на взимание платы с обучающихся за прохождение промежуточной аттестации (п. 7 ст. 58);
5 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992 . № 30. Ст. 1797.
6 Федеральный закон № 104-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования и статью 12 Закона Российской Федерации "Об образовании"» от 3 июня 2009 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 23.Ст. 2759.
• на взимание платы с обучающихся за прохождение государственной итоговой аттестации (п. 8 ст. 59);
• на оказание платных образовательных услуг вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (п. 2 ст. 101) и др.
Нарушение названных запретов охватывается таким составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.30 КоАП, как «нарушение правил оказания платных образовательных услуг». Но в ФЗ № 273 пока еще немало запретов, за нарушение которых в законодательстве санкции прямо не установлены.
Так, не обеспечены конкретными санкциями запреты:
• на создание и деятельность политических партий (объединений) в государственных и муниципальных образовательных организациях (ч. 12 ст. 27);
• на принуждение обучающихся, воспитанников к вступлению в общественные объединения, в том числе в политические партии, а также принудительное привлечение их к деятельности этих объединений и участию в агитационных кампаниях и политических акциях (ч. 6 ст. 34) .
Предложения об установлении санкций за нарушения второго запрета в Государственную Думу Российской Федерации поступали, но были отклонены7. Вряд ли в правовом государстве, которым РФ себя объявила в ст. 1 Конституции РФ, такое положение может быть признано нормальным, тем более что названные запреты установлены законом в развитие конституционных положений о признании политического многообразия и многопартийности (ст. 13 Конституции РФ).
Бороться с нарушениями образовательного законодательства, вне всякого сомнения, нужно и принятие закона, устанавливающего конкретные санкции за их совершение, можно только приветствовать. В то же время по некоторым позициям законодателя, выраженным в Федеральном законе № 104-ФЗ, и конкретным составам административных правонарушений, установленных им, имеются принципиальные замечания.
Во-первых, как нам представляется, ответственность образовательных организаций и их должностных лиц, установленная названным законом, является излишне суровой. Если судить по его санкциям (они нередко на порядок выше, чем санкции за другие сходные правонарушения), то можно сделать вывод о том, что нарушения законодательства в сфере образования являются самыми опасными из административных правонарушений. Вряд ли такой вывод соответствует реальной ситуации в сфере административной юрисдикции.
Во-вторых, установление таких суровых санкций, к тому же имеющих не только высокий максимальный, но и высокий минимальный размер (для должностных лиц, как правило, штрафы в размере от 30 до 50 тыс. руб., для юридических лиц - от 100 до 200 тыс. руб., а в отдельных случаях - до 500 тыс. руб.), за редким исключением, не подкреплено четкостью и разумностью норм, за нарушение которых они могут быть применены.
Так, одним из наиболее существенных нарушений прав студентов является незаконное отчисление. Таким будет отчисление при отсутствии для этого законных оснований, а также осуществленное с нарушением установленного законодательством порядка. Основания для отчисления студента из вуза и его порядок установлены в ст. 43 ФЗ № 273, а также в уставах и в правилах внутреннего распорядка конкретных вузов. В соответствии с ч. 6 названной статьи «не допускается применение мер дисциплинарного взыскания к обучающимся во время их болезни, каникул, академического отпуска, отпуска по беременности и родам или отпуска по уходу за ребенком». В ч. 7 этой статьи на образовательную организацию при выборе меры дисциплинарного взыскания возложена обязанность «учитывать тяжесть дисциплинарного проступка, причины и обстоятельства, при которых он совершен, предыдущее поведение обучающегося, его психофизическое и эмоциональное состояние, а также мнение советов обучающихся, советов родителей». Обязательным является получение письменного объяснения студента.
Наиболее распространенным случаем отчисления студентов является отчисление за академическую неуспеваемость по итогам промежуточной аттестации. Нередко оно сопряжено с неявкой студента на экзамены и зачеты без уважительных причин. Для того чтобы соблюсти приведенные
7 См.: Проект федерального закона № 391888-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (внесен депутатами ГД А.М. Бабаковым, И.Н. Харченко, А.В. Чуевым, И.Н. Морозовым) // СПС «ГАРАНТ».
2015. Т. 25, вып. 3
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
выше требования, необходимо от каждого студента получить объяснение в письменной форме и ждать окончания каникул. Если после зимней сессии это сделать можно, хотя и с большим трудом, в короткие разумные сроки, то после летней сессии практически нет.
Между тем сохранение в числе студентов таких нарушителей до окончания летних каникул существенно нарушает интересы вузов, а также абитуриентов, поступающих в вузы в текущем году. Дело в том, что в соответствии с законодательством прием в вуз может осуществляться в пределах количества мест, установленных лицензией. Поэтому места, занятые неуспевающими студентами, не могут быть использованы для зачисления абитуриентов в июле и августе. До отчисления студента за ним сохраняется место в общежитии. Если неуспевающий студент обучался за счет бюджетных средств, то до его отчисления на занимаемое им место нельзя перевести студента-отличника, обучающегося за счет собственных средств.
В настоящее время в вузах сохраняется сложившаяся еще в советское время разумная практика отчисления неуспевающих студентов сразу после окончания сессии и без получения письменных объяснений. Но формально эта практика противоречит порядку отчисления, установленному законодательством. Поэтому на вуз или соответствующее должностное лицо может быть наложен административный штраф за незаконное отчисление студентов, предусмотренный п. 1 ст. 5.57 КоАП.
По сути дела еще в стадии становления находится законодательство о приеме в вузы, базирующееся на системе единых государственных экзаменов. Оно меняется ежегодно, иногда по несколько раз. Поэтому вызывает сомнения своевременность установления суровой административной ответственности за нарушение установленного законодательством Российской Федерации в области образования порядка приема в образовательные организации (п. 5 ст. 19.30 КоАП).
Не менее сложно решать вопросы об ответственности за нарушение правил оказания платных образовательных услуг.
С одной стороны, оказание таких услуг регулируется нормами ГК РФ и заключаемыми в соответствии с ним гражданско-правовыми договорами. Поэтому вполне логично ставить вопрос о гражданско-правовой ответственности образовательных организаций за неисполнение условий таких договоров.
С другой стороны, Правила оказания платных образовательных услуг, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 августа 2013 г. № 706, возлагают на исполнителей таких услуг немало обязанностей по отношению к лицам, еще не заключившим с образовательным учреждением соответствующего гражданско-правового договора8. В этих случаях могут быть использованы административно-правовые санкции, установленные КоАП.
Между тем в КоАП речь идет об административной ответственности в целом за нарушения правил оказания платных образовательных услуг. В связи с этим возникает вопрос о правомерности применения административно-правовых санкций к образовательным учреждениям, допустившим нарушения условий договора с конкретным потребителем образовательных услуг, то есть за неисполнение либо ненадлежащее исполнение соответствующего гражданско-правового обязательства. Представляется, что в этих случаях применение мер административной ответственности будет противоречить частноправовым началам гражданского законодательства.
Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 104-ФЗ, судя по его содержанию, ввел административную ответственность за нарушения законодательства об образовании только в отношении образовательных организаций и их должностных лиц. Но нередко это законодательство нарушается другими организациями. В частности, студентам-заочникам многие организации, прежде всего частные, не предоставляют предусмотренные законодательством отпуска на период экзаменационных сессий, что затрудняет им реализацию права на образование. Поэтому было бы логичным введение административной ответственности за нарушения образовательного законодательства и в отношении других организаций, а также их должностных лиц.
Поступила в редакцию 02.04.15
8 Правила оказания платных образовательных услуг, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 августа 2013 г. № 706 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 34. Ст. 4437.
S.D. Buntov
ON SOME ISSUES OF THE ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR THE VIOLATION OF EDUCATIONAL LAWS
The paper covers the topical issues of the administrative responsibility of educational institutions and their heads. It illustrates the correlation between the rules of the Code of the Administrative Offences and the Russian Federation Law «On Education», and their role in ensuring the constitutional right to education. This paper studies the problematic issues of the application of administrative sanctions in relation to educational institutions and their heads.
Keywords: administrative responsibility, educational institutions, heads of educational institutions, students, administrative offences.
Бунтов Семен Демьянович,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права, первый проректор,
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская,1 E-mail: dean@jf.uni.udm.ru
Buntov S.D.,
Candidate of Law, Associate Professor, Professor at Civil Law Department, First vice-rector
Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: dean@jf.uni.udm.ru
